高雪峰，田 聰，秦榮艷，劉麗婭，薛曉波，馬曉菁，葉 鋒

（1.新疆畜牧科學(xué)院，烏魯木齊 830011；2.新疆畜牧科學(xué)院草業(yè)研究所，烏魯木齊 830011；3.新疆畜牧科學(xué)院獸醫(yī)研究所（新疆畜牧科學(xué)院動(dòng)物臨床醫(yī)學(xué)研究中心），烏魯木齊 830023；4.新疆畜牧科學(xué)院畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)與信息研究所，烏魯木齊 830011）

獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)是現(xiàn)階段加快轉(zhuǎn)變政府職能，深入公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革，創(chuàng)新獸醫(yī)服務(wù)供給方式，提升獸醫(yī)公共服務(wù)水平，增強(qiáng)重大動(dòng)物疫病防控工作能力的重要載體和抓手[1]。 新疆作為我國(guó)的重要農(nóng)牧區(qū)，積極推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)，符合行業(yè)本質(zhì)開(kāi)拓創(chuàng)新向現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)稟需求[2]。 本文從新疆獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，探討獸醫(yī)社會(huì)化服條發(fā)展過(guò)程中的諸多挑戰(zhàn)，針對(duì)性的提出對(duì)策，以期為更好地推進(jìn)獸醫(yī)社會(huì)化服條體系建設(shè)提供參考。

1 新疆獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)與態(tài)勢(shì)

1.1 發(fā)展目標(biāo)

緊緊圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和維護(hù)“四個(gè)安全”獸醫(yī)工作定位，以養(yǎng)殖場(chǎng)（戶）市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，因地制宜，積極創(chuàng)新獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)的機(jī)制、體制和業(yè)態(tài)，不斷提升獸醫(yī)服務(wù)的質(zhì)量和效果。 獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展理想的格局為形成供給主體多元且充分、服務(wù)內(nèi)容方式專業(yè)、供應(yīng)機(jī)制和組織方式靈活。 以“2017 年全區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”為契機(jī)，通過(guò)5 年的發(fā)展（表1），建立起政府主導(dǎo)，通過(guò)向社會(huì)化經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織購(gòu)買(mǎi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與、主體多元，滿足形式多樣動(dòng)物防疫服務(wù)需求的獸醫(yī)公益性服務(wù)制度。引入并發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用，形成充分競(jìng)爭(zhēng)顯著提高獸醫(yī)服務(wù)的質(zhì)量和水平，降低總體成本[3]。

總體上看，自治區(qū)行業(yè)主管部門(mén)對(duì)全疆獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展有著清晰的認(rèn)識(shí)和統(tǒng)籌規(guī)劃。2018-2019年末，主要以扶持和引導(dǎo)，打造示范點(diǎn)、宣傳培訓(xùn)、推廣優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)建設(shè)為主。 2020 年之后，將逐步進(jìn)行檢查驗(yàn)收，落實(shí)效果。

表1 年度工作目標(biāo)任務(wù)

1.2 背景和面臨的形勢(shì)

近年來(lái)，全疆各級(jí)畜牧獸醫(yī)部門(mén)堅(jiān)持“預(yù)防為主、科學(xué)防控、依法治疫”的防控方針,能夠按照重大動(dòng)物疫病防控工作部署，貫徹以防疫為主的綜合防控措施，為新疆畜牧業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展提供了有力支撐。 截止2017 年上半年，南北疆牲畜出欄累計(jì)2 006.33 萬(wàn)頭（只），同比增長(zhǎng)了4.5%。 全疆肉類總產(chǎn)量達(dá)到73.23 萬(wàn)t，同比增長(zhǎng)了6.1%。 至2017 年7 月末，畜牧產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資達(dá)到90.49 億元，占年度總投資計(jì)劃的60.46%。 此后，隨著依托養(yǎng)殖業(yè)的扶貧模式普及，養(yǎng)殖業(yè)總體規(guī)模不斷擴(kuò)大。

在依托農(nóng)牧業(yè)脫貧攻堅(jiān)的大背景下[4]，畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展的同時(shí)，重大動(dòng)物疫病爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)不斷提升。 當(dāng)前動(dòng)物疫情形式十分復(fù)雜，周邊俄羅斯等國(guó)、我國(guó)東北、華北、西南等地非洲豬瘟疫情不斷蔓延。 今年二季度，位于天山北坡經(jīng)濟(jì)帶的烏魯木齊市米東區(qū)、南疆葉城縣境內(nèi)發(fā)生2 起非洲豬瘟疫情。南北疆人畜共患病諸如布病、包蟲(chóng)病的防控工作開(kāi)展不均衡。 小反芻獸疫、口蹄疫仍然存在爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。 隨著跨區(qū)牲畜的調(diào)運(yùn)更加頻繁，動(dòng)物防疫工作將面臨更加復(fù)雜的形勢(shì)。既有重大動(dòng)物疫病病毒不斷變異、污染面增大等多種客觀因素，也受農(nóng)牧區(qū)脫貧致富、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。

1.3 發(fā)展態(tài)勢(shì)及試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

新疆政府購(gòu)買(mǎi)動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)工作起步相對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較晚，南北疆發(fā)展不平衡現(xiàn)象突出。在整體層面，動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)水平還遠(yuǎn)不能適應(yīng)未來(lái)新疆現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的迫切需要，也遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展多樣化需求。 各縣在政策扶持力度和公共社會(huì)資源投入力度欠缺。 在具體操作層面，能夠提供的獸醫(yī)服務(wù)內(nèi)容比較單一，大多局限在強(qiáng)制免疫環(huán)節(jié)；服務(wù)實(shí)力強(qiáng)的實(shí)體很少，輻射帶動(dòng)能力弱；獸醫(yī)專業(yè)型人才和經(jīng)營(yíng)管理人才不足，缺乏領(lǐng)頭人。 目前，在全疆范圍內(nèi)先期啟動(dòng)的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)的地州累計(jì)成立動(dòng)物防疫合作組織46 個(gè)，其中北疆位于天山北坡的昌吉、克拉瑪依市，南疆的巴州和阿克蘇地區(qū)試點(diǎn)工作推進(jìn)較快，已建立起能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)物防疫合作組織，在管理機(jī)制方面做出了探索，但全疆多數(shù)地州推進(jìn)緩慢，絕大多數(shù)的縣市尚未開(kāi)展此項(xiàng)工作或組織力度不足。 總體上看，經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)域進(jìn)展的快一些，具體體現(xiàn)在北疆整體好于南疆，南疆經(jīng)濟(jì)收入較好的縣好于深度貧困縣。

北疆昌吉州瑪納斯縣通過(guò)打破現(xiàn)有村級(jí)防疫員兼職防疫體制， 通過(guò)畜牧獸醫(yī)服務(wù)隊(duì)伍在轉(zhuǎn)型中改革，依托新成立的瑪納斯縣保牧豐畜禽防疫技術(shù)服務(wù)公司，在縣域內(nèi)推行“八統(tǒng)一”防疫模式，滿足了全縣的獸醫(yī)服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)了有效降低政府行政成本，同時(shí)政府公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量全面提升的目標(biāo)。該縣構(gòu)建的政府與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、政府與企業(yè)良性互動(dòng)的畜牧業(yè)服務(wù)新模式為全疆各項(xiàng)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)開(kāi)展提供了模板。

南疆庫(kù)車(chē)縣[5]和焉耆縣則以建立畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)農(nóng)民專業(yè)合作社的方式，在各鄉(xiāng)獸醫(yī)站設(shè)立分社，整合“五點(diǎn)合一”服務(wù)平臺(tái)，形成了以村級(jí)防疫員為主體，合作社組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排重大動(dòng)物疫病防疫及常規(guī)免疫、動(dòng)物疾病診療與常規(guī)檢測(cè)、畜禽品種改良、驅(qū)蟲(chóng)藥浴、畜牧獸醫(yī)技術(shù)咨詢及培訓(xùn)等各項(xiàng)技術(shù)服務(wù)工作的模式。

2 新疆獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的困境與著力點(diǎn)

2.1 培育主體層面

按照獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)改革的內(nèi)涵[6]，既有面向市場(chǎng)的環(huán)節(jié)，亦有面向政府相關(guān)部門(mén)和公益性機(jī)構(gòu)的部分。既包括狹義的獸醫(yī)動(dòng)物診療有關(guān)工作，亦有風(fēng)險(xiǎn)分析、動(dòng)物無(wú)害化處理、疫病監(jiān)測(cè)與預(yù)報(bào)、獸醫(yī)新技術(shù)培訓(xùn)、動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)防控、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)等。立足新疆實(shí)際，在初始階段，基層畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)依然是政府開(kāi)展動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)的主力。不僅要利用好基層獸醫(yī)站成熟的硬件基礎(chǔ)設(shè)施，更要挖掘出、組織好業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員。事實(shí)上，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)站（所）已經(jīng)將動(dòng)物疾病診療業(yè)務(wù)承包給獸醫(yī)。在獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)權(quán)責(zé)應(yīng)進(jìn)一步明確，鼓勵(lì)其做大做強(qiáng)。 在過(guò)渡階段，基層畜牧獸醫(yī)部門(mén)積極參與和推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，找準(zhǔn)自己的定位，將工作聚焦到依法履行好監(jiān)管職責(zé)，逐漸淡出適合交付市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域。 通過(guò)宏觀管理保證和提升獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)能力和水平，適合經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織承擔(dān)的獸醫(yī)服務(wù)項(xiàng)目堅(jiān)決投入到市場(chǎng)當(dāng)中。 政府通過(guò)積極培育、制定政策措施引導(dǎo)、鼓勵(lì)和篩選，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下，按照專業(yè)合作社、公司組建程序和要求，創(chuàng)建動(dòng)物疾病診療、動(dòng)物防疫、畜牧養(yǎng)殖技術(shù)等社會(huì)化經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織（合作社、公司等），推動(dòng)它們成為獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)實(shí)施主體。

2.2 制度建設(shè)與服務(wù)內(nèi)容層面

現(xiàn)階段，立足新疆農(nóng)牧區(qū)實(shí)際情況，以《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《公司法》等相關(guān)法規(guī)制度為框架，設(shè)置準(zhǔn)入門(mén)檻，完善規(guī)章制度建設(shè)，落實(shí)工商登記。政府按照契合市場(chǎng)、可量化、有標(biāo)準(zhǔn)、易監(jiān)管等原則，制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)目錄作為政府采購(gòu)、協(xié)議供應(yīng)等方式指導(dǎo)文件。 指導(dǎo)目錄中具體包括動(dòng)物防疫服務(wù)的種類條目、具體實(shí)施措施、執(zhí)行及驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、參考費(fèi)用等內(nèi)容。社會(huì)化服務(wù)組織可以獲得畜禽強(qiáng)制免疫、動(dòng)物診療、免疫檔案建立、疫情及檢疫監(jiān)測(cè)、動(dòng)物疫情報(bào)告等公益性服務(wù)的資金。

2.3 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)營(yíng)收費(fèi)層面

政府作為裁判員角色應(yīng)該做到向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容的清晰、公開(kāi)。在具體程序、協(xié)議內(nèi)容、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、支付渠道、驗(yàn)收方式、監(jiān)管模式等方面都建立相應(yīng)的制度，杜絕漏洞，形成科學(xué)合理的閉環(huán)，確保服務(wù)質(zhì)量。

政府購(gòu)買(mǎi)動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)的資金，要納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排，嚴(yán)格資金管理，確保公開(kāi)、透明、規(guī)范、有效。 評(píng)估考核方面，各地要科學(xué)制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、服務(wù)結(jié)果、社會(huì)效益等評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體進(jìn)行綜合客觀評(píng)價(jià)考核，使之成為評(píng)估承擔(dān)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體資格和兌現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的重要依據(jù)。

發(fā)改委、物價(jià)部門(mén)對(duì)動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)組織開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)管部門(mén)對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，確保動(dòng)物防疫社會(huì)化服務(wù)組織按照核定的動(dòng)物疫病常規(guī)免疫接種、驅(qū)蟲(chóng)、藥浴、品種改良、一般動(dòng)物疫病診療等技術(shù)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向養(yǎng)殖戶（場(chǎng)）收取合理的有償服務(wù)費(fèi)用，嚴(yán)格控制亂收費(fèi)，擾亂市場(chǎng)等行為，切實(shí)維護(hù)廣大養(yǎng)殖戶（場(chǎng)）的權(quán)益。

3 建 議

3.1 提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任

推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是加快建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化公共服務(wù)職能作出的重大部署，是保障和改善民生的一項(xiàng)重要工作。 各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該立足實(shí)際，積極開(kāi)展向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的探索，不斷創(chuàng)新和完善獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)的供給模式。 在縣域范圍內(nèi)，組建領(lǐng)導(dǎo)小組，明確任務(wù)分工和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，確保政策指導(dǎo)、經(jīng)費(fèi)保障到位，理順工作機(jī)制，從而落實(shí)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)改革目標(biāo)。

3.2 依據(jù)細(xì)分場(chǎng)景，完善服務(wù)模式

按照專業(yè)化、市場(chǎng)化、多元化的原則，針對(duì)不同場(chǎng)景，理清業(yè)務(wù)邊界，形成服務(wù)模式[7]。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)承包模式：鄉(xiāng)政府作為窗口，對(duì)強(qiáng)制免疫實(shí)行政府采購(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫站承接發(fā)包方職責(zé)，委托執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)創(chuàng)辦的動(dòng)物防疫合作組織和技術(shù)服務(wù)公司，在基層開(kāi)展動(dòng)物防疫工作，為養(yǎng)殖戶提供動(dòng)物診療、免疫注射和疫苗接種等服務(wù)。 該模式可以有效整合原基層站所技術(shù)人員、土專家[8]，充分調(diào)動(dòng)基層獸醫(yī)的業(yè)務(wù)工作積極性，同時(shí)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)、獸藥經(jīng)營(yíng)企業(yè)也可以實(shí)行連鎖經(jīng)營(yíng)，品牌化運(yùn)作。 依托龍頭企業(yè)的專業(yè)化服務(wù)模式：大型畜禽養(yǎng)殖企業(yè)、大型獸藥生產(chǎn)企業(yè)專業(yè)獸醫(yī)隊(duì)伍完成指定區(qū)域病死畜禽無(wú)害化處理、強(qiáng)制免疫等獸醫(yī)公共服務(wù)，也可為簽約養(yǎng)殖戶、獸藥產(chǎn)品用戶提供全生產(chǎn)周期或“菜單”式獸醫(yī)服務(wù)。 如西域春、天康生物等大型企業(yè)可組建以執(zhí)業(yè)獸醫(yī)為主體的技術(shù)服務(wù)團(tuán)隊(duì)。 科研院所等社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)拓展模式：具備相應(yīng)資質(zhì)的事業(yè)單位、科研院所、高校及社會(huì)團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)組織等），可通過(guò)業(yè)務(wù)拓展面向社會(huì)承接動(dòng)物疫病防治技術(shù)咨詢、實(shí)施方案評(píng)估及業(yè)務(wù)培訓(xùn)、獸醫(yī)繼續(xù)教育等服務(wù)。 特別是依托專業(yè)技術(shù)部門(mén)，開(kāi)展大尺度的動(dòng)物疫情疫病預(yù)警預(yù)測(cè)。具備檢驗(yàn)檢測(cè)資質(zhì)的獸醫(yī)機(jī)構(gòu)和社會(huì)化服務(wù)組織，可向畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、屠宰場(chǎng)點(diǎn)等提供屠宰檢疫檢測(cè)、畜產(chǎn)品品質(zhì)檢驗(yàn)等服務(wù)。

3.3 積極應(yīng)對(duì)行業(yè)人才斷層

隨著新的獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)新格局的形成[9]，獸醫(yī)從業(yè)人員的需求將呈上升趨勢(shì)，尤其是管理型和實(shí)用技術(shù)人才。應(yīng)該引導(dǎo)科研院所、大專院校及行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)組織開(kāi)展獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)公共服務(wù)相關(guān)的科研與技術(shù)推廣活動(dòng)，做好技術(shù)下沉，著力培養(yǎng)適應(yīng)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)需求的人才[10]，滿足行業(yè)發(fā)展需要。