湖北省襄陽市財政局課題組

內(nèi)容提要：扶貧資金是減貧脫貧的“助推劑”，在加快貧困地區(qū)發(fā)展、改善扶貧對象的基本生產(chǎn)生活條件等方面發(fā)揮著重要作用。本文以襄陽市谷城縣為例，試圖從總結(jié)扶貧監(jiān)管資金的經(jīng)驗入手，查找當前基層在資金使用監(jiān)管方面存在的共性問題，積極探索扶貧資金監(jiān)管的有效途徑，進一步完善扶貧資金“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理機制和措施，確?！懊撜尕?、真脫貧”。

一、襄陽市谷城縣扶貧領(lǐng)域項目資金監(jiān)管現(xiàn)狀

谷城縣地處鄂西北山區(qū)，是湖北省37個貧困縣之一，是襄陽市貧困人口較多、深度貧困地區(qū)范圍較廣、扶貧攻堅任務(wù)較重的一個縣，有12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）、242個村，重點貧困村有37個，總?cè)丝?0萬人，建檔立卡貧困戶19852戶，50583人，易地扶貧搬遷對象2616戶，8607人。2014年減貧脫貧2990戶9620人；2015年脫貧出列6個村，脫貧銷號3395戶9985人；2016年脫貧出列12個村，脫貧銷號2601戶7812人；2017年又有8個貧困村出列，3765戶9461人脫貧。4年共實現(xiàn)36878人脫貧，26個貧困村出列，建檔立卡系統(tǒng)內(nèi)存量貧困人口16628人，貧困發(fā)生率由2013年底的15.2%下降到2017年的4.7%；2018年計劃要實現(xiàn)15222名貧困群眾脫貧，11個貧困村出列，貧困縣摘帽，迎接國家和省市考核驗收。

面對“任務(wù)之大前所未有、完成難度前所未有、工作壓力前所未有”的扶貧攻堅目標，谷城縣委、縣政府依然克難奮進，層層壓實工作任務(wù)，強化扶貧工作措施，不折不扣地執(zhí)行中央和省、市各項扶貧政策，穩(wěn)步推進各項任務(wù)如期完成。在各類扶貧項目資金統(tǒng)籌、使用、管理方面，總結(jié)起來也是“三個前所未有”，即：統(tǒng)籌扶貧資金額度之大前所未有，貧困人口受助程度前所未有，嚴格資金監(jiān)管前所未有。

（一）統(tǒng)籌扶貧資金額度之大前所未有

湖北省人民政府辦公廳印發(fā)的鄂政辦發(fā)〔2015〕63號《關(guān)于創(chuàng)新建立貧困縣資金整合機制實施精準扶貧的意見》，在國辦發(fā)22號文件的基礎(chǔ)上，進一步明確統(tǒng)籌整合的范圍為：“以財政資金統(tǒng)籌為主體，引導(dǎo)金融資金和社會資金等多種資金的參與。統(tǒng)籌中央、省到縣市的財政性資金、上級安排及本級安排，當年安排及結(jié)轉(zhuǎn)資金、存量資金及增量資金，都要做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)。”2016—2018年，谷城縣共統(tǒng)籌聚集各類扶貧資金32.25億元。統(tǒng)籌的扶貧資金來源主要有四個渠道：

一是財政預(yù)算安排扶貧專項資金重點投入。按照襄陽市委市政府《關(guān)于深入推進精準扶貧精準脫貧實施意見》中“市、縣分別按當年地方財政收入增量的25%增列專項扶貧預(yù)算，存量資金的50%優(yōu)先用于脫貧攻堅”的要求，谷城縣通過增加本級財政預(yù)算、盤活存量資金，立足“以民為本，滿足民需”，做好與精準扶貧有關(guān)的民本、民生政策性資金配套工作。2016—2018年，中央、省、市三級財政共下?lián)芨黝惥珳史鲐氋Y金16991萬元，谷城縣共配套安排本級財政存量資金10789萬元，增量資金43154萬元，大力支持與精準扶貧工作密切相關(guān)的衛(wèi)生醫(yī)療、道路交通、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立了長期穩(wěn)定的財政扶貧投入機制，充分發(fā)揮財政資金對精準扶貧的主導(dǎo)作用，全面提升全縣精準扶貧硬件的配套能力。

二是統(tǒng)籌整合各部門財政涉農(nóng)資金用于精準扶貧。谷城縣堅持“政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜、量力而行，各負其責(zé)、各盡其職”的原則，做到了“多管道進水、一個池子蓄水、一個出口放水”，對縣直25個部門各類涉農(nóng)項目資金進行整合，2016—2018年共統(tǒng)籌各部門涉農(nóng)資金251605萬元，實施項目300多個。主要用于全縣省定37個貧困村、市縣定39個貧困村三年出列的投入，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育扶貧、兜底保障、社會事業(yè)、醫(yī)療保障、危房改造、建設(shè)村級衛(wèi)生室及醫(yī)生培訓(xùn)、基礎(chǔ)公共文化服務(wù)設(shè)施、環(huán)境整治等十幾個方面，每年按規(guī)劃各有側(cè)重，分年度穩(wěn)步推進。

三是易地搬遷扶貧專項資金投入。按照《湖北省易地搬遷資金管理辦法》規(guī)定，易地搬遷資金是采取封閉運行的管理模式，實行“單獨建戶、物理隔離、封閉運行、臺賬管理、精細核算”，其資金來源為中央預(yù)算內(nèi)資金、農(nóng)戶自籌資金、地方政府債券資金、國家專項建設(shè)基金和金融機構(gòu)貸款等5個部分，每戶按搬遷總成本（含建房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶持）20萬元安排。比照湖北省長江投資集團有限公司作為省級層面的易地搬遷融資平臺，谷城縣也相應(yīng)成立了本級的易地搬遷實施主體——精準扶貧投資有限公司。2016—2018年谷城縣共籌措易地搬遷資金51377萬元，其中：中央預(yù)算內(nèi)專項投資5774.6萬元，地方政府債券10230萬元，政策性專項貸款30124.5萬元，專項建設(shè)基金5248.3萬元。到2018年8月，已完成7162人的搬遷任務(wù)。

四是動員整合社會資源，匯聚幫扶合力。谷城縣動員全縣各部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，通過“向上爭”“部門擠”“干部捐”等渠道籌措資金。在谷城縣，共組建了3個省級工作隊、102個市級工作隊、115個縣級工作隊、179個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作隊，駐村工作隊員共1100多人，一起進村入戶。同時還動員企業(yè)等社會力量與貧困山區(qū)結(jié)對幫扶，實現(xiàn)有貧困人口的262個村全覆蓋，匯聚成扶貧攻堅的龐大合力，全面構(gòu)建了專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧三位一體的大扶貧工作格局。據(jù)統(tǒng)計，2016—2018年，全縣399個駐村扶貧工作隊共自籌幫扶資金3000多萬元，解決了村民急需。每個駐村工作隊年投入扶貧資金最少在6萬元以上。通過中國社會扶貧網(wǎng)為貧困戶發(fā)布需求55條，對接成功38條，三年共接受各界愛心人士捐贈近150萬元。

（二）貧困人口受助程度前所未有

谷城縣把解決貧困戶眼前生計問題和建設(shè)長期收益項目結(jié)合起來，因戶制宜、精準施策，資金、項目向重點貧困村傾斜，向最困難的群體傾斜，把70%的資金用于37個重點貧困村，將脫貧成效作為項目安排、資金使用的重要參考因素，促使入戶政策更加完善，切實改善了貧困人口的生產(chǎn)生活條件。

1.落實健康扶貧政策，突出救助重點。出臺了《健康扶貧實施意見》，對貧困人口醫(yī)保待遇實行“兩免一降三提高”，即：“兩免”，就是貧困人員全員參保，免繳醫(yī)保個人繳費部分（180元/人），由財政全額資助，住院免收起付線、免繳押金，費用直接報銷；“一降”，就是降低大病保險報銷起付標準，由12000元降至5000元；“三提高”，就是在原來基礎(chǔ)上，分別對在一二三級醫(yī)療機構(gòu)住院費和大病報銷比例提高5%。實施大病集中救治、慢性病集中簽約服務(wù)、先診療后付費制度，谷城縣政府拿出1000多萬元為貧困人口購買商業(yè)補充醫(yī)療保險，使貧困戶縣內(nèi)住院合規(guī)費用不超過1200元。對貧困戶因意外傷害發(fā)生的不屬于合作醫(yī)療報銷范圍的住院合規(guī)費用，由補充保險免賠100元后按80%報銷，每年每人限額5000元。納入醫(yī)保門診重癥補助的24種疾病患者，購買目錄內(nèi)藥物實行醫(yī)保和補充保險報銷。高血壓、糖尿病、結(jié)核病門診免費治療，構(gòu)建了“基本醫(yī)療保險+大病保險+民政救助+商業(yè)補充保險”保障網(wǎng)絡(luò)，貧困戶看病基本不出錢，提高了報銷比例（達95%）。

2.落實教育扶貧政策，阻隔貧困代際傳遞。除了國家規(guī)定的對經(jīng)濟困難學(xué)生免繳學(xué)雜費，谷城縣財政按現(xiàn)行標準直接撥付學(xué)校公用經(jīng)費外，另執(zhí)行襄陽市政府教育扶貧政策，對小學(xué)每生每年1000元、初中每生每年1250元、普通高中每生每年2500元、中等職業(yè)學(xué)校每生每年2000元發(fā)放貧困寄宿生生活補助，三年來上述兩項政策共資助貧困家庭學(xué)生3273人。高等教育實行生源地助學(xué)貸款，本?？粕咳嗣磕?000元，研究生每人每年12000元?！坝曷队媱潯甭殬I(yè)教育扶貧助學(xué)補助已經(jīng)成功申報370人，標準按每生每年3000元發(fā)放。

3.落實產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎補政策，開辟脫貧致富長效路徑。谷城縣按照“戶戶有增收項目，人人有脫貧門路”的要求，把產(chǎn)業(yè)扶貧作為助推貧困群眾增收致富的重要抓手，出臺了《谷城縣精準扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持意見》，對貧困戶和貧困村發(fā)展產(chǎn)業(yè)給予獎補，按人平獎補金額不超過2000元、戶平不超過10000元的標準執(zhí)行，積極探索“企業(yè)+基地+合作社+貧困戶”經(jīng)營模式和“1X3雙入工程”發(fā)展模式（“1”代表一個建檔立卡貧困戶，“X”代表產(chǎn)業(yè)模式，“3”代表一個貧困戶年收入3萬元），依托龍頭企業(yè)，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過折股量化和就業(yè)培訓(xùn)等方式與貧困戶建立利益鏈接機制，切實抓好種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、電子商務(wù)，帶動貧困人口增收致富，全縣特色產(chǎn)業(yè)帶動率為93.58%。全縣290個村全部成立農(nóng)民專業(yè)合作社，其中37個省定貧困村成立合作社75個，覆蓋貧困戶2.1萬人。

4.落實扶貧小額信貸政策，為貧困戶搭建擔(dān)保平臺。谷城縣財政投入3100萬元，作為小額信貸風(fēng)險補償金，撬動信貸資金2.17億元，完成對建檔立卡貧困戶評級授信8135戶，授信金額4.2億元；扶貧小額貸款受益貧困戶占全部貧困戶19946戶的8.96%。截至2018年上半年，累計發(fā)放貸款16191萬元，覆蓋貧困戶2340戶。

5.落實就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策，全面提升貧困戶專業(yè)素質(zhì)。人社部門免費為貧困人員提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)，全面開展貧困戶技能培訓(xùn)，讓有勞動能力的貧困戶人人掌握一門致富技能，讓5400名貧困人口通過培訓(xùn)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)甩掉了貧困的帽子。對吸納建檔立卡貧困人口就業(yè)的企業(yè)，按人平2000元給予獎補；對新開農(nóng)家樂創(chuàng)業(yè)的貧困戶，帶動就業(yè)3人以上，給予每戶1萬元創(chuàng)業(yè)補貼；對吸納貧困人員就業(yè)的農(nóng)家樂經(jīng)營戶，按2000元/人、每戶不超過20000元標準給予吸納就業(yè)補貼；對從事個體經(jīng)營、合伙創(chuàng)業(yè)和小微企業(yè)給予5000元創(chuàng)業(yè)補貼，還可分別申請最高額度不超過10萬、50萬、200萬元的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，前兩年全額貼息；對貧困家庭高校畢業(yè)生首次就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的，連續(xù)三年給予500元/月生活補貼和500元/月租賃住房補貼；擔(dān)任企業(yè)法人的，給予創(chuàng)業(yè)一次性啟動資金補助1-10萬元；對于招用貧困人員并簽訂勞動合同、繳納社會保險的給予社保補貼，等等。

6.落實其他扶貧政策，全面解決貧困人口的生活困境。其他扶貧政策包括危房改造、安全飲水、公共文化、生態(tài)護林、公益崗位、低保五保、養(yǎng)老保險、高齡補貼等。2016—2018年，谷城縣共救助農(nóng)村低保7824人，農(nóng)村五保3975人，保障標準逐年提高，年均增幅達18%，高于湖北省定扶貧標準。

（三）嚴格資金監(jiān)管前所未有

2016年以來，谷城縣資金使用管理逐步規(guī)范，建立健全了覆蓋資金分配、撥付、使用、監(jiān)管和績效評價全過程的扶貧統(tǒng)籌資金管理制度體系。

一是堅持規(guī)劃引領(lǐng)，力促對接項目資金。全縣22個有資金統(tǒng)籌任務(wù)的單位都按照縣資金統(tǒng)籌方案，細化部門預(yù)算，圍繞“項目分頭上報、落地集中管理”的目標，相應(yīng)制定部門自身的資金整合方案，與縣扶貧辦、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局等部門做好對接；再根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點村的項目需求情況，依托項目庫，進一步細化內(nèi)容，對接各村脫貧規(guī)劃和實施項目，力求做到“資金分解到部門、部門落實到項目、項目落實到鎮(zhèn)村”，確保群眾能夠受益。

二是突出統(tǒng)籌重點，規(guī)范資金使用方向。對統(tǒng)籌整合資金實行負面清單監(jiān)管，在省政府明確規(guī)定“五個防止、五個不得”負面清單的基礎(chǔ)上，制定印發(fā)了13類“負面清單”，劃定資金使用“禁區(qū)”，進一步明確各類財政性資金統(tǒng)籌整合的范圍和對象。將中央層面的42項資金、省級層面的33項資金和縣級層面的20項資金納入扶貧資金總臺賬的清單，按大類分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、教育扶貧、社會保障、醫(yī)療保障、住房保障等7個方面的使用方向。

三是明確監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范資金管理流程。根據(jù)省政府確定的資金、項目、責(zé)任、管理、招投標“五到縣”的管理機制和《財政扶貧資金管理辦法》，按照權(quán)責(zé)對等的原則落實各部門監(jiān)管責(zé)任，對工作推進緩慢、責(zé)任落實不到位的進行問責(zé)追責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題及時通報，限期整改。

四是完善績效考評，落實資金監(jiān)管措施。按照《統(tǒng)籌使用財政資金管理辦法》和《扶貧項目資金績效考評辦法》，對資金的使用、撥付、管理、考評做出進一步的完善，將資金統(tǒng)籌整合工作納入各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作實績考核，嚴格獎懲。對于各項扶貧政策及專項扶貧資金的使用情況，在項目資金安排到位后，及時通過谷城政府網(wǎng)進行公示，明確9個方面的公開內(nèi)容，進一步提高扶貧資金使用和項目實施的透明度。谷城縣財政局成立強化扶貧資金監(jiān)管工作專班，圍繞財政扶貧資金日常監(jiān)管的10項重點工作，扎實做好政策落實、統(tǒng)籌資金、資金使用與撥付、公示公開、問題整改等，確保財政扶貧資金監(jiān)管取得實效。

二、扶貧領(lǐng)域項目資金監(jiān)管存在的共性問題與成因分析

谷城縣級財政部門積極落實各項扶貧政策，推行負面清單制度，在依法依規(guī)與探索創(chuàng)新中尋求對接，在項目規(guī)劃與資金管理上促進對接，承擔(dān)著諸多風(fēng)險，把控著資金監(jiān)管，做了許多有益的探索，取得了較好的成效。但在實際操作過程中，也遇到不少難點和困惑，存在的問題主要集中在統(tǒng)籌的范圍和使用方向上、對政策的落實和理解偏差上以及扶貧資金的使用效益上。

（一）扶貧項目的建設(shè)周期和脫貧攻堅的時間要求難以統(tǒng)一

每個項目建設(shè)是有其自身特定的建設(shè)周期的，若要把各環(huán)節(jié)工作做細致，從科學(xué)規(guī)劃、擇優(yōu)立項、精心設(shè)計、按期申報到建設(shè)實施、驗收審計，有的長達2-3年，相應(yīng)項目資金也需要跨年使用，存在政府要求的工作完成進度與項目實施時間難以對接的問題。同時，由于統(tǒng)籌整合資金體量大，短期內(nèi)集中投入到貧困村和貧困戶，很多項目倉促申報、立項導(dǎo)致制定方案時缺乏科學(xué)的決策依據(jù)，不符合農(nóng)村實際，而且項目一經(jīng)審批立項，也不能隨意調(diào)整變動，造成項目難以實施。

（二）資金統(tǒng)籌整合的難度大，范圍和規(guī)模不好把握

“上面千條線，下面一根針”，用于精準扶貧的涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，涉及的單位多、項目多、環(huán)節(jié)多，既要實現(xiàn)資金的整合，發(fā)揮資金的聚力作用，又要兼顧各部門項目的固有屬性（?？顚Ｓ茫蚱屏瞬块T項目的常規(guī)管理和運作方式，工作量和難度都很大。2014、2015年精準扶貧工作的前期處于探索階段，一些統(tǒng)籌政策和整合資金的范圍尚不明朗，制定的整合方案不夠詳實，缺乏引導(dǎo)性；2016年谷城縣納入精準扶貧的資金被審計廳審計為投入不足，2017年又被查超范圍統(tǒng)籌，將不屬于統(tǒng)籌整合范圍的項目和資金納入扶貧資金統(tǒng)籌整合范圍。造成上述問題的主要原因是對政策理解不到位，整合資金不精準，最終難以做到真正意義上的整合。

（三）資金難以下?lián)艿那闆r較為突出，不同程度地存在不敢爭、不敢用、不敢試的現(xiàn)象

在當前高壓的政治生態(tài)環(huán)境下，扶貧資金截留挪用的情況已成為極少數(shù)，但資金滯留、延撥的現(xiàn)象不同程度地存在。要讓谷城縣每年統(tǒng)籌的十幾億資金在短期內(nèi)投入到37個貧困村和占比15%的農(nóng)村貧困人口，由于建設(shè)時間過于集中，受合同期限影響，很容易導(dǎo)致資金滯留財政難以下?lián)?。還有一些部門因為資金已納入整合范圍，但缺乏條件成熟的扶貧項目，出于謹慎心態(tài)，不敢隨意將資金下劃，造成資金滯留閑置。此外，扶貧資金的使用有嚴格的規(guī)定，項目實施的合作社等新型經(jīng)營主體本能地要規(guī)避市場風(fēng)險，不敢創(chuàng)新嘗試這種新的合作帶動方式，不愿意承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，沒有與貧困戶建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，造成資金撥付上缺乏時效性，不能達到預(yù)期的目標。

（四）資金使用不夠精準，貧困戶和非貧困戶待遇差別大，容易造成新的社會矛盾

中央對扶貧領(lǐng)域資金的投向及用途有著嚴格的政策規(guī)定，盡管財政部門三令五申，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有極少數(shù)單位錯誤理解“統(tǒng)籌使用”和“自主安排”的含義，不嚴格遵守政策規(guī)定和項目計劃，擅自改變資金投向及用途，將扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域，沒有優(yōu)先保障貧困戶的利益。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將申請的扶貧資金用于償還幾個村的光伏發(fā)電項目借款，沒有嚴格按照專項扶貧資金使用管理辦法來分配使用資金；個別村將扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金安排給非貧困戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將少量的資金分配給非貧困村，教育部門將“雨露計劃”培訓(xùn)資金發(fā)放給非建檔立卡戶但家庭也相對貧困的學(xué)生，等等。少數(shù)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將少量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金分配給非貧困戶和非貧困村，以解決他們的實際困難，盡管是好心，但造成了資金使用方面的違規(guī)。

（五）部門項目監(jiān)管不力，資金使用風(fēng)險難以消除

扶貧資金鏈條長、種類多、涉及范圍廣、對象多，各種風(fēng)險隱患無處不在，防不勝防，考驗基層公務(wù)人員的履職能力。按照統(tǒng)籌整合資金使用管理辦法，項目的計劃、實施、驗收、結(jié)算等環(huán)節(jié)都是由項目主管部門和用款單位負責(zé)，但主管部門要做好全過程監(jiān)督，工作人員的工作量相當大，任何一個環(huán)節(jié)不到位，都有可能出問題，監(jiān)管不到位甚至缺位現(xiàn)象較為普遍。在考驗工作人員的工作態(tài)度和責(zé)任心上，有一個隱性的問題，就是基層待遇不高，行政和事業(yè)編制存在身份差異，收入有限卻責(zé)任重大，工作繁重但風(fēng)險很高。少數(shù)基層扶貧干部開展精準扶貧工作缺乏創(chuàng)新意識，習(xí)慣于請示匯報，只是機械完成任務(wù)，看起來是處事謹慎，實際上是怕承擔(dān)責(zé)任，再加上第三方審計檢查也是機械地對照法規(guī)條款，只看違規(guī)與否，不考慮田邊地頭、千家萬戶的矛盾需要變通處理、曲線解決才能達到真正的效果，導(dǎo)致基層工作人員不敢創(chuàng)新嘗試，怕檢查通不過，怕通報批評甚至失去公職，導(dǎo)致扶貧效果不佳。有些違規(guī)是工作人員素質(zhì)低下糊里糊涂，有些則是循規(guī)蹈矩只重形式不管效果?？h財政部門作為資金分配和監(jiān)管的主要職能部門，責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。

三、進一步強化扶貧資金監(jiān)管的對策和建議

（一）建立科學(xué)的分配機制，優(yōu)化扶貧資金配置

必須確立先統(tǒng)籌項目、再統(tǒng)籌資金的思路，切實加強縣級脫貧攻堅項目庫建設(shè)，規(guī)范項目遴選機制和決策程序，以優(yōu)選的項目來引導(dǎo)扶貧資金精準投入，精準使用，確保收到實效。將扶貧對象與扶貧資源緊密對接，對需求量較大且具有良好幫扶效果的資源應(yīng)當重點進行統(tǒng)籌并優(yōu)先予以安排。貧困縣財政資金有限，但急需用錢的地方很多，沒有合適的項目就不要倉促安排資金，資金沒有安排下去不能硬性地算作違規(guī)，沒有用總比浪費了要好。扶貧攻堅任務(wù)再重要，時間再緊，也要遵循經(jīng)濟規(guī)律和市場法則，遵守合同約定。要完善產(chǎn)業(yè)扶貧機制，賦予縣級更加靈活的操作辦法，建立容錯機制，借鑒銀行投放項目資金的風(fēng)控程序，選擇管理規(guī)范、產(chǎn)品有市場前景、輻射帶動能力強和社會責(zé)任感強的龍頭企業(yè)和合作社、家庭農(nóng)場進行重點扶持，制訂長期扶貧帶動發(fā)展計劃，通過統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)扶持項目，穩(wěn)定與貧困戶長期的勞務(wù)和收入分配關(guān)系，杜絕短期行為，鞏固脫貧成果，從根本上解決貧困問題。

（二）制定規(guī)范的操作指南，明確項目統(tǒng)籌內(nèi)容和資金整合范圍

建議制定統(tǒng)一的操作指南，規(guī)范資金統(tǒng)籌流程，行文統(tǒng)一各類資金統(tǒng)籌的指標口徑，資金的類別、范圍等，建立資金統(tǒng)籌的正面清單，明確該項資金是否納入統(tǒng)籌，確保縣級確定統(tǒng)籌項目；明確中央、省、縣專項資金統(tǒng)籌的項目、范圍、內(nèi)容和相關(guān)要求；年度資金指標應(yīng)當及早下達，資金實行按進度撥付，以便基層對照資金來源額度制定方案，落實項目，報備實施；建立規(guī)范化的資金統(tǒng)籌考評統(tǒng)計和檢查指標，讓各級各部門在資金檢查、審計、三方考評等方面口徑和要求統(tǒng)一，簡化設(shè)計，精簡內(nèi)容；及時修改專項資金管理辦法，修改后的辦法與資金指標文件應(yīng)明確資金使用方向、類別，上級在下達資金文件中明確資金統(tǒng)籌的項目及數(shù)額，消除縣級統(tǒng)籌資金的后顧之憂。

（三）建立完善的報賬程序，堵塞資金管理漏洞

建議縣一級財政部門成立涉農(nóng)扶貧資金核算中心，建立扶貧資金統(tǒng)一流向、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一核算制度，制定統(tǒng)一的資金管理辦法，對資金如何公示、撥款、報賬等方面予以明確，從制度上堵塞漏洞，防止扶貧資金被濫用。具體流程為：縣財政建立“資金池”→各級財政安排的統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)扶貧資金統(tǒng)一歸集到“資金池”→“資金池”資金撥至縣統(tǒng)籌扶貧資金核算中心→縣統(tǒng)籌扶貧資金核算中心根據(jù)項目進度在全縣進行統(tǒng)一調(diào)度→資金撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌扶貧資金核算中心→鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌扶貧資金核算中心進行報賬、撥款，實現(xiàn)專款專用、專戶儲存、專人管賬、專賬核算。嚴格執(zhí)行扶貧資金報賬制，進一步改進報賬制度，實行兩級報賬制，層層負責(zé)?？h級主管部門實施的工程項目、勞務(wù)技能培訓(xùn)等實行縣級層面報賬制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施的小型工程建設(shè)、小額扶貧資金支出等實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面報賬制。逐步建立并完善扶貧資金使用效益評價體系，規(guī)范資金使用，提高資金使用效益。

（四）構(gòu)建動態(tài)的扶貧政策調(diào)整機制，靈活使用扶貧資金

建議從頂層設(shè)計上進一步理順政策，加強制度銜接，自上而下統(tǒng)籌、歸并好各部門項目，打好政策組合拳，進一步細化涉農(nóng)整合資金支持脫貧攻堅的辦法，列出財政涉農(nóng)資金整合的負面清單；賦予縣級政府統(tǒng)籌各級、各類扶貧項目更加靈活的操作辦法，增強縣級在扶貧工作中的主動性，減少因政策不完善而產(chǎn)生的違規(guī)行為。建議財政和審計部門對扶貧資金的檢查和監(jiān)管，不要死摳條款，做到：重資金使用性質(zhì)，不限制具體項目；重脫貧目標任務(wù)，不限制項目安排投向；重脫貧工作實效，不限制具體使用方式?？h級財政及有關(guān)部門應(yīng)在法規(guī)制度允許的范圍內(nèi)，有計劃、有步驟、有重點地確定項目推進實施的優(yōu)先順序、資金投放時間安排與橫向調(diào)配，有權(quán)調(diào)整效果不佳、問題突出的項目資金投入，持續(xù)對“老弱病殘”的低保、五保、特困戶進行兜底保障，對一般貧困人口建立更加科學(xué)、公平合理的“獎勤罰懶”機制，對村集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)按需投入，全力提升扶貧資金使用效率。此外，為促進完善有關(guān)政策，應(yīng)建立一條上下暢通的反饋渠道，及時反映阻礙扶貧政策措施落實的體制性障礙和制度性缺陷。

（五）建立嚴密的監(jiān)管體系，筑牢防范堤壩

一是利用先進的信息技術(shù)手段，自上而下建立扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺，將各級各類扶貧資金全部納入管理臺賬，實行精細化管理，全面覆蓋資金的安排、撥付、使用進度，跟蹤了解項目立項、公示、招標、建設(shè)、驗收情況和績效目標實現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)問題及時預(yù)警，重點抽查。二是明確各主管部門的監(jiān)管責(zé)任。各級項目主管部門和用款單位要改變過去只管工程、不管資金的錯誤做法，對項目建設(shè)和資金使用情況全程跟進，強化對各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，形成事前、事中、事后全方位監(jiān)督機制。財政部門應(yīng)加強與扶貧、審計、紀檢監(jiān)察、司法等部門的溝通，建立扶貧資金監(jiān)管聯(lián)席會議制度，形成事前溝通、事中協(xié)作、事后反饋的良性工作機制，相互協(xié)作、信息共享，將監(jiān)督結(jié)果在完善管理制度上充分利用，消除監(jiān)管空白地帶和薄弱環(huán)節(jié)，為精準扶貧工作營造有利的工作秩序和氛圍。三是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所設(shè)立扶貧資金監(jiān)管專管員制度，做到扶貧資金流向哪里，專管員監(jiān)督檢查就跟進到哪里，同時在縣財政局對財政所、財政所對專管員的年度工作目標考評中，加大資金監(jiān)管工作考評分數(shù)的權(quán)重，規(guī)范基層財政管理和財務(wù)核算，加強基層財政干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。四是結(jié)合政務(wù)公開，提升資金公開公示的透明度，健全行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督三位一體的扶貧資金監(jiān)管體系，保障人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，扎實推進公示公開制度的落實，引導(dǎo)扶貧對象成為參與項目建設(shè)、監(jiān)督資金使用的重要力量。財政及扶貧資金管理使用部門應(yīng)將涉農(nóng)資金政策文件、管理制度、資金分配、工作進度等信息及時向社會公開，主動接受社會監(jiān)督。

（六）建立嚴格的問責(zé)問效機制，加大對違法亂紀行為的懲戒力度

一是要加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，落實“一崗雙責(zé)”，出臺扶貧資金監(jiān)管問責(zé)辦法，用清單的形式明確黨政一把手、項目主管部門、用款單位、財政部門作為扶貧項目資金不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體，細化監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管內(nèi)容，責(zé)任追究條款要具體、可行，問責(zé)方式要明確，形成齊抓共管、各負其責(zé)的工作局面。二是要全面實施預(yù)算績效管理，落實績效考評機制。強化扶貧資金績效全過程管理，執(zhí)行中定期開展績效目標監(jiān)控，工程驗收時，對投資成本、工程質(zhì)量、資金管理、投資效益等指標作出全面客觀的績效評價，出具竣工驗收書和績效評價報告，實行項目追責(zé)制，并將其納入干部選拔任前任后審計范圍。三是要完善責(zé)任追究機制。結(jié)合扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題等專項治理工作，對損害群眾利益、違反財經(jīng)法紀的行為堅持“零容忍”，要按照《預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)從嚴懲處，對涉嫌違反黨紀政紀的，移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理，對涉嫌違法犯罪的，移送司法機關(guān)處理。財政監(jiān)督檢查機構(gòu)應(yīng)建立處理處罰、責(zé)任追究落實情況臺賬登記和跟蹤反饋制度，將其作為完善政策措施、優(yōu)化預(yù)算分配和改進管理的重要依據(jù)。研究建立扶貧領(lǐng)域黑名單制度，對惡意騙取、侵占、挪用扶貧資金以及屢查屢犯、整改不力的相關(guān)主體，除依法依紀嚴肅處理外，還要將其列入黑名單。