“僵尸企業(yè)”處置問題及對策研究

阮少華

2017年9月以來，河南省抓住處置千家“僵尸企業(yè)”這一牛鼻子，靈活采用依法破產(chǎn)、清算注銷、兼并重組、改制轉(zhuǎn)讓、盤活脫困等方式，對國有“僵尸企業(yè)”開展處置。

一、“僵尸企業(yè)”基本情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，河南省千余戶“僵尸企業(yè)”涉及資產(chǎn)總額336.13億元，負(fù)債總額517億元，拖欠職工工資總額5.58億元，欠繳社保及滯納金50億元。涉及職工130270人。其中，在崗人員36311人，離休人員2601人，退休人員49839人。

經(jīng)營業(yè)態(tài)上，省屬“僵尸企業(yè)”中工業(yè)類企業(yè)占絕大多數(shù)，市縣屬“僵尸企業(yè)”則主要集中在工業(yè)類、糧食、物資、商貿(mào)、流通等行業(yè)。區(qū)域分布上，市縣屬“僵尸企業(yè)”區(qū)域分布不均衡，主要集中在駐馬店、信陽、新鄉(xiāng)三個省轄市，占比達(dá)到52%，而鶴壁、商丘、濟(jì)源三個省轄市占比不到1%。管理層級上，“僵尸企業(yè)”大部分為三級以下企業(yè)，占比達(dá)到33%以上，尤其是在省管企業(yè)中，三級以下企業(yè)占比達(dá)到67%。

“僵尸企業(yè)”中長期停產(chǎn)、半停產(chǎn)、殼企業(yè)占比達(dá)到82.6%，停產(chǎn)10年以上的企業(yè)占比達(dá)到47.2%，歷時年代較久，資產(chǎn)狀況較差，債務(wù)、人員、法律糾紛等情況復(fù)雜，涉訴案件較多，資料檔案和賬冊丟失嚴(yán)重，處置工作面臨許多意想不到的困難和問題。

二、“僵尸企業(yè)”處置存在的主要問題

（一）資產(chǎn)處置難

一是“僵尸企業(yè)”停產(chǎn)多年，設(shè)備廠房等多年閑置、老化，屬于淘汰的老、舊、雜資產(chǎn)，普遍質(zhì)量較差；很多“僵尸企業(yè)”除土地外，無其他有效資產(chǎn)，且用地性質(zhì)為劃撥用地或工業(yè)用地，絕大部分資產(chǎn)難以變現(xiàn)。二是在短時間內(nèi)集中進(jìn)行資產(chǎn)處置，將會形成大量資產(chǎn)損失。就省屬企業(yè)來說，“僵尸企業(yè)”處置造成的資產(chǎn)損失將導(dǎo)致企業(yè)集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)一步攀升，增加企業(yè)集團(tuán)的財務(wù)風(fēng)險。如河南能源化工集團(tuán)所屬商丘龍宇、康威焦化等4戶破產(chǎn)“僵尸企業(yè)”資產(chǎn)損失近16億元，鄭煤集團(tuán)所屬中亞化工、潁青化工2戶破產(chǎn)“僵尸企業(yè)”資產(chǎn)損失達(dá)20多億元，按規(guī)定企業(yè)集團(tuán)均需一次性計(jì)提資產(chǎn)損失，對財務(wù)報表帶來較大沖擊，僅靠自身消化難度很大。三是土地處置效果兩極分化。由于辦理用地手續(xù)、改變土地用途等土地管理事權(quán)主要在市縣政府，市縣政府在土地政策扶持方面難免有親疏遠(yuǎn)近之分。盡管在利用土地扶持政策處置市縣屬“僵尸企業(yè)”方面做得較好，但在省屬“僵尸企業(yè)”處置工作中，雖然出臺了不少土地利用扶持政策，但實(shí)際工作中能夠利用土地扶持政策解決“僵尸企業(yè)”處置問題的成功經(jīng)驗(yàn)不多。

（二）債務(wù)處理難

一是很多“僵尸企業(yè)”無償債能力，常年拖欠職工工資，多年拖欠社保費(fèi)和稅費(fèi)無力清繳，很多債務(wù)無法化解。二是例如河南能源化工集團(tuán)、平煤神馬集團(tuán)、鄭煤集團(tuán)和國控集團(tuán)實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還的管理模式，下屬“僵尸企業(yè)”所欠債務(wù)絕大部分為企業(yè)集團(tuán)統(tǒng)貸統(tǒng)還或擔(dān)保借款，處置“僵尸企業(yè)”時這些負(fù)債將轉(zhuǎn)化為企業(yè)集團(tuán)虧損，造成企業(yè)集團(tuán)財務(wù)狀況惡化。三是利益損失平衡難。統(tǒng)貸統(tǒng)還債務(wù)，無論是采用核銷、打折還是停息掛賬等形式，都涉及到誰買單的問題。對企業(yè)而言，在“僵尸企業(yè)”處置中特別是采取依法破產(chǎn)的過程中，如果這些債務(wù)一筆都不能化解，勢必造成企業(yè)資產(chǎn)大幅縮水、負(fù)債率急劇攀升等不利影響；對銀行而言，雖然各銀行每年都有一定的壞賬指標(biāo)，但在實(shí)際中出于各種原因，多以上級銀行未授權(quán)、貸款終身追責(zé)制等理由，不愿意在統(tǒng)貸統(tǒng)還債務(wù)化解上輕易妥協(xié)讓步。

（三）人員安置難

一是對市縣屬“僵尸企業(yè)”來說，常年停產(chǎn)半停產(chǎn)，大部分職工早已脫離企業(yè)，處于“兩不找”狀態(tài)，一旦啟動“僵尸企業(yè)”處置工作，職工的要求難以滿足。二是對省屬企業(yè)來說，由于煤炭去產(chǎn)能政策已安置職工5.3萬人，企業(yè)內(nèi)部安置空間基本用盡，職工內(nèi)部轉(zhuǎn)崗分流難度較大。三是安置費(fèi)用缺口較大，單純依靠資產(chǎn)變現(xiàn)或企業(yè)自身籌集難以承受。從整體來看，絕大多數(shù)省屬企業(yè)管理規(guī)范、臺賬健全，所屬“僵尸企業(yè)”涉及安置職工底數(shù)清，采取集團(tuán)內(nèi)部分流安置方式的占比較高，且政策支持明確，但相關(guān)部門、市縣的“僵尸企業(yè)”，大多長期停產(chǎn)停業(yè)，歷時年代較長，資產(chǎn)狀況較差，職工資料檔案缺失，社保費(fèi)用長期拖欠，情況很復(fù)雜，在清繳中面臨不少困難。從目前看，“僵尸企業(yè)”職工大多接近退休年齡，如涉及職工都要求以解除終止勞動合同的形式進(jìn)行安置，而解除終止勞動合同的核心問題仍是解決職工社會保險清繳問題。不少依法破產(chǎn)“僵尸企業(yè)”職工認(rèn)為這次處置是他們爭取個人利益的最后機(jī)會，提出補(bǔ)發(fā)工作加班費(fèi)、下崗生活費(fèi)等各種各樣的訴求，增加了破產(chǎn)處置難度，影響了職工隊(duì)伍的穩(wěn)定。很多企業(yè)屬于無資產(chǎn)、無債權(quán)、無經(jīng)營，有人員、有債務(wù)的“三無兩有”企業(yè)，企業(yè)有效資產(chǎn)不足以滿足職工所需，地方政府也無力兜底解決。

（四）破產(chǎn)清算難

一是很多“僵尸企業(yè)”檔案、資料、文件、賬冊等缺失嚴(yán)重，債權(quán)債務(wù)關(guān)系不清；有的企業(yè)法定代表人或有關(guān)經(jīng)辦人員無法找到，各種情況無法核實(shí)，一些法定要件無法補(bǔ)辦。二是受依法破產(chǎn)程序限制，在案件受理、審理等方面要經(jīng)過較長的過程。多數(shù)“僵尸企業(yè)”存在糾纏不清的債權(quán)債務(wù)問題，久拖不決的涉法涉訴案件，及欠稅、欠費(fèi)、無力支付破產(chǎn)清算費(fèi)用等問題，開展破產(chǎn)清算工作比較困難。三是實(shí)施方式較為單一。絕大多數(shù)“僵尸企業(yè)”沒有重整的基礎(chǔ)和條件，也無法進(jìn)行和解，只能進(jìn)行破產(chǎn)清算。運(yùn)用破產(chǎn)重整或破產(chǎn)和解方式進(jìn)行處置的較少。四是協(xié)調(diào)聯(lián)動亟需加強(qiáng)。實(shí)施依法破產(chǎn)，涉及企業(yè)的資產(chǎn)、債務(wù)、人員安置等各方面工作，要嚴(yán)格遵守法定程序，需要各級政府、企業(yè)出資人和法院系統(tǒng)緊密配合。在府院聯(lián)動上，部分地方存在著“破產(chǎn)案件進(jìn)了法院門，就不歸我管”的錯誤認(rèn)識，在許多需要地方政府協(xié)調(diào)解決的問題上，如果出現(xiàn)不愿管、不想辦的跡象，將會對破產(chǎn)工作的推進(jìn)帶來很多困難。五是工作人手嚴(yán)重不足。此次“僵尸企業(yè)”處置，依法破產(chǎn)的占相當(dāng)一部分，個別省轄市像新鄉(xiāng)、開封任務(wù)比較集中。河南省各級法院普遍反映破產(chǎn)案件本身就很復(fù)雜，加之此次時間緊、任務(wù)重，缺少工作人員的問題比較嚴(yán)重。像新鄉(xiāng)市中院破產(chǎn)庭僅有3名在編人員，12個縣市（區(qū)）人民法院中僅有新鄉(xiāng)縣人民法院設(shè)有破產(chǎn)庭，也僅有3名在編人員。

三、“僵尸企業(yè)”處置的對策建議

針對“僵尸企業(yè)”處置中存在的難題，河南省應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分運(yùn)用市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段、法治辦法，破解工作障礙，順利推進(jìn)處置工作。

（一）妥善處置資產(chǎn)

1.多平臺處置資產(chǎn)。一是通過產(chǎn)權(quán)交易市場，按照國有資產(chǎn)交易相關(guān)規(guī)定，對“僵尸企業(yè)”資產(chǎn)進(jìn)行處置。二是組建綜合性資產(chǎn)經(jīng)營公司等處置不良資產(chǎn)的平臺，承接“僵尸企業(yè)”的不良資產(chǎn)，由平臺公司發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，運(yùn)用市場化方式進(jìn)行處置，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價值的最大化。

2.優(yōu)化利用土地資產(chǎn)。很多“僵尸企業(yè)”除了土地外，基本沒有任何有價值的資產(chǎn)，所以在處置過程中，如何利用好土地資源是個很重要的問題?？捎墒≌畢f(xié)調(diào)相關(guān)市縣政府，在國土部門的指導(dǎo)督促下，幫助省屬企業(yè)充分利用好各項(xiàng)土地扶持政策，在劃撥土地作價出資轉(zhuǎn)增國有資本金、土地改變用途等工作上取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

3.靈活處理資產(chǎn)損失。處置“僵尸企業(yè)”過程中會出現(xiàn)大量資產(chǎn)損失，按照會計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，當(dāng)年發(fā)生的資產(chǎn)損失應(yīng)在當(dāng)年進(jìn)行賬務(wù)處理，但實(shí)際上很多企業(yè)集團(tuán)難以承受。建議出臺“僵尸企業(yè)”處置的資產(chǎn)處置損失財務(wù)處理辦法，允許采取暫時掛賬、逐年核銷等有效措施降低企業(yè)負(fù)債率，或是設(shè)立國企改革發(fā)展基金，由基金公司注入資本金，并商定一定年限后由企業(yè)集團(tuán)回購。同時，對因處置“僵尸企業(yè)”造成資產(chǎn)損失、影響企業(yè)集團(tuán)業(yè)績的，在業(yè)績考核時視情況予以調(diào)整。

（二）有效化解債務(wù)

1.依法依規(guī)公平處理。通過訴訟或者協(xié)商清償債務(wù)，平等保護(hù)各類債權(quán)人的合法權(quán)益，防止惡意逃廢債務(wù)行為和個別清償行為。

2.建立債權(quán)人會商制度。參照《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定，召開債權(quán)人會議，成立債權(quán)人委員會，建立債權(quán)人會商制度，共同協(xié)商處理債務(wù)，尤其對于因資金鏈斷裂或管理不善等形成的“僵尸企業(yè)”，要盡可能地達(dá)成和解，化解企業(yè)債務(wù)危機(jī)，幫助企業(yè)輕裝上陣。

3.統(tǒng)一收購債務(wù)。組建資產(chǎn)管理公司，統(tǒng)一收購產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、具有發(fā)展前景的“僵尸企業(yè)”的債務(wù)，給予“僵尸企業(yè)”重生機(jī)遇和喘息機(jī)會，待“僵尸企業(yè)”恢復(fù)正常經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)重生后，逐步分期償還資產(chǎn)管理公司相應(yīng)債務(wù)。

（三）穩(wěn)妥安置人員

1.優(yōu)先企業(yè)內(nèi)部安置。尊重企業(yè)和職工雙方意愿，支持存續(xù)企業(yè)優(yōu)先錄用原企業(yè)職工、采取內(nèi)部退養(yǎng)的方式安置部分職工、依法解除勞動合同支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金分流部分職工等多種方式內(nèi)部安置職工，或者由企業(yè)集團(tuán)建立職工安置服務(wù)中心，將處置“僵尸企業(yè)”職工工作統(tǒng)一托管至服務(wù)中心，建立內(nèi)部調(diào)劑機(jī)制，對職工進(jìn)行再培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)職工內(nèi)部調(diào)劑安置。

2.依托就業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺。做好與人社部門的溝通協(xié)調(diào)，建立“僵尸企業(yè)”職工信息庫，對于失業(yè)的職工，及時為其辦理失業(yè)登記，發(fā)放失業(yè)待遇，納入當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)政策扶持范圍，優(yōu)先提供就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)，有針對性地提供創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、項(xiàng)目咨詢、貸款支持、稅費(fèi)減免等服務(wù)，鼓勵職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。

3.加大托底幫扶力度。加大公益性崗位托底安置力度，盡可能多地開發(fā)公益性崗位，優(yōu)先妥善安置“僵尸企業(yè)”就業(yè)困難人員。發(fā)揮最低生活保障托底作用，對于符合救助條件的失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)及時納入社會救助范圍，保障其基本生活。對于符合最低生活保障條件的家庭，按規(guī)定納入最低生活保障范圍。

4.多渠道籌措安置資金。“僵尸企業(yè)”可變現(xiàn)資產(chǎn)很少，而支付拖欠工資、清繳社會保險欠費(fèi)、支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等安置費(fèi)用缺口較大，尤其是集中處置“僵尸企業(yè)”，短期內(nèi)更需要大量資金。應(yīng)當(dāng)多措并舉，廣泛開辟渠道，籌措職工安置資金。最大化利用“僵尸企業(yè)”的土地等資產(chǎn)，加大資產(chǎn)變現(xiàn)力度，依靠企業(yè)自身資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)職工安置；設(shè)立改革資金融資平臺，把各“僵尸企業(yè)”的土地房產(chǎn)由平臺公司打包融資，統(tǒng)籌兌付改革資金；建立國企改革專項(xiàng)資金，為職工安置提供兜底資金支持。落實(shí)好涉及資產(chǎn)重組、依法破產(chǎn)、清算注銷等各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，盡可能地降低“僵尸企業(yè)”支出成本。

（四）完善破產(chǎn)機(jī)制

1.增強(qiáng)審判力量。推動建立清算與破產(chǎn)審判庭，選齊選配審判人員，打造專門破產(chǎn)審判隊(duì)伍。加強(qiáng)法官和司法輔助人員的培訓(xùn)，進(jìn)一步提升法官和司法輔助人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，推進(jìn)破產(chǎn)審判法官隊(duì)伍和司法輔助人員的專業(yè)化建設(shè)。結(jié)合破產(chǎn)審判工作特點(diǎn)，做好“傳幫帶”工作，搭建成熟的破產(chǎn)審判團(tuán)隊(duì)。制定流程指引，統(tǒng)一操作規(guī)程，規(guī)范破產(chǎn)案件審理。

2.健全考評機(jī)制。針對破產(chǎn)案件審理周期長、難度大、事務(wù)性工作繁重等特點(diǎn)，探索建立符合破產(chǎn)審判規(guī)律的績效考核機(jī)制，避免將辦理清算破產(chǎn)案件與普通案件簡單對比、等量齊觀、同等考核，積極調(diào)動破產(chǎn)審判法官的積極性，不斷提高破產(chǎn)案件的審理質(zhì)效。

3.優(yōu)化破產(chǎn)程序。探索“簡案快審、繁案精審”的審理模式，充分考量申請破產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營財務(wù)狀況、社會影響、所涉法律關(guān)系等因素，將破產(chǎn)原因、破產(chǎn)財產(chǎn)、債權(quán)性質(zhì)等基本事實(shí)清楚、爭議不大且不存在破產(chǎn)無效行為和可撤銷行為的案件，或者“無產(chǎn)可破”的案件，納入快速審理范圍，在不影響破產(chǎn)參與人合法權(quán)益的前提下，縮短債權(quán)申報以及宣告破產(chǎn)或終結(jié)破產(chǎn)程序等程序性事項(xiàng)的審理期限，限定管理人資產(chǎn)調(diào)查及財務(wù)狀況報告的提交等期限，簡化送達(dá)方式，提高審判效率；對于債權(quán)債務(wù)核查難度大、財產(chǎn)處置存在重大困難等復(fù)雜破產(chǎn)案件，要抽調(diào)骨干力量主審，打造精品案件。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，充分運(yùn)用全國企業(yè)破產(chǎn)重整案件信息網(wǎng)等平臺優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)案件線下審理線上信息同步公開，通過網(wǎng)上發(fā)布公告、送達(dá)文書、召開債權(quán)人會議、投票表決，加速案件審理。

4.堅(jiān)持府院聯(lián)動。積極推動建設(shè)破產(chǎn)審判府院聯(lián)動機(jī)制，法院對接當(dāng)?shù)卣c國資、財政、人社、稅務(wù)、工商、公安、金融等部門協(xié)調(diào)配合，建立涉及破產(chǎn)企業(yè)和“僵尸企業(yè)”信息共享機(jī)制，充分發(fā)揮破產(chǎn)審判職能，引導(dǎo)企業(yè)合理正確選擇破產(chǎn)清算、重整、和解等不同處置方式，共同做好破產(chǎn)案件涉及的處置協(xié)調(diào)、信訪穩(wěn)定工作。

【本文系2017年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“分類處置‘僵尸企業(yè)政策研究”（2017D005）的階段性成果】

（作者單位：河南省人民政府國有資產(chǎn)管理委員會）