□馬躍麟

(中國人民公安大學 犯罪學學院,北京 100038)

隨著公安機關的職能重心更多地由政治職能向民主職能傾斜，[1]警務資源、警察職能、警察權威等隨之面臨著一系列新的挑戰(zhàn),和諧穩(wěn)定的警民關系是應對這些挑戰(zhàn)的重要保障。作為一種影響深遠的社會關系理論,社會交換理論對于深入解釋警民關系的內(nèi)涵、結構和作用方式,以及構建新時期互惠、平衡與穩(wěn)定的警民關系具有積極的借鑒意義。

“社會交換”是社會交換理論的核心,社會中的行動者之間受其得到的回報預期的驅(qū)使而彼此進行交換,交換物品包括各種物質(zhì)資源和非物質(zhì)資源,并且社會交換以“未加規(guī)定的義務”為特征區(qū)別于經(jīng)濟交換。

警民關系的建立,就是公安機關通過提供優(yōu)質(zhì)的服務來換取社會的支持。在警民關系形成過程中,社會大眾并不是被動的,常常在一退一進的討價還價中與公安機關進行著資源的交換,同時也保護和實現(xiàn)著自身的權益和價值。因此從某種意義上說,警民關系實際上是公安機關和社會大眾之間形成的相互信任、彼此依賴、互惠共贏的雙邊交換關系。

互惠原則與權力依賴原則是社會交換理論的兩個重要原則,依據(jù)這兩個原則既可以說明警民關系在資源上的互惠性,也能夠解釋警民關系在權力結構上的可變性。以這兩個原則作為基礎,可將警民關系分為資源結構和權力結構兩個部分。其中,警察對社會的依賴程度與社會對警察的依賴程度是權力關系中的兩個重要變量,在不同情況下警民關系會出現(xiàn)不同的權力結構。

一、警民雙邊交換中的資源結構分析

(一)互惠原則

社會交換理論認為,在人際關系中,只有互惠交換才能保證關系的長久維持和穩(wěn)定。如霍曼斯提出了成功命題來表述互惠原則:一個人在交換關系中所采取的行動,越是能幫助自己獲得報酬,這種行動就越有可能被采取。[2]換言之,如果在交換中一方付出的成本大于收益,那么這種交換關系是難以維持下去的。布勞則提出,甲向乙提供報酬是為了履行由于先前乙給予甲的利益所承擔的義務。[3]這一表述中暗含了互惠原則是交換得以繼續(xù)的必要條件。

交換過程各參與者的所得資源狀況，構成了交換關系的互惠性特征。而互惠性常常通過兩個因素發(fā)揮作用,一是對參與者的吸引力,二是參與者對于交換關系的滿意度。一般來說,所得資源與交換關系的吸引力、參與者的滿意度均成正比關系,而吸引力、滿意度與交換關系的穩(wěn)定性之間也呈正相關。

(二)基于互惠原則的警民關系分析

警民關系本質(zhì)上是一種互惠關系,[4]而不是任何單方面的受益。

一方面,公安機關為了更好地實現(xiàn)管理與服務職能,需要獲得社會大眾的包容、理解和配合;同時,公安機關為了獲得這種支持而不斷努力提供更好的服務。提供服務的過程就是付出成本的過程。

另一方面,社會大眾對于社會秩序、日常生活、經(jīng)濟發(fā)展等方面的需求,對公安機關存在一定的期待。社會大眾為了獲得良好的公安服務而向公安機關提供其所需的經(jīng)濟(通過稅收)、政治(認同與配合)等方面的支持。對于社會大眾而言,各種形式的支持是其獲得公安服務而付出的成本。提供支持的過程就是付出成本的過程。

根據(jù)互惠程度的不同,即公安機關的服務質(zhì)量與社會大眾支持的力度作為兩個重要變量,可以將警民關系的類型分為四類,如表1所示。

表1 警民關系的互惠程度分類表

在上述四種類型中,警民關系的互惠程度有強弱之分,而互惠程度的強弱將直接影響警民關系的穩(wěn)定性。

(三)構建和諧警民關系的互惠原則結論

就資源關系而言,警民關系是一種互惠交換關系,任何一方單獨受益,另一方可以選擇對交換采取消極態(tài)度。只有強互惠的資源結構,才能形成深度的相互依賴,此時的警民關系才是最穩(wěn)定的。

但是,警民之間不互惠的現(xiàn)象頗多,最為突出的是警務資源緊缺問題。警務資源的作用是生產(chǎn)公共安全產(chǎn)品,[5]本文從公共安全產(chǎn)品的“供”和“需”兩個方面對警務資源短缺問題加以闡述。

首先,從“需求”一方的角度講,社會對公安服務與保障的總體需求增加,引起了公安機關職能重心的轉(zhuǎn)變,從建國初維護政權安全到改革開放后打擊違法犯罪,再到現(xiàn)在的公共服務等。從地方公安機關近年來的實踐來看,在認識層面上,服務的理念越來越深入人心,但是在操作層面上,基層警察顯得力不從心,也缺乏合適的途徑與模式。而這種現(xiàn)象幾乎已經(jīng)成為一種常態(tài),一定程度上模糊了警察職能的邊界。隨著公共利益不斷擴充和強化,當前的警務資源不足以滿足公共利益的需求,二者之間的供需矛盾愈來愈突出:一方面,多樣化的需求的必要性,要求公安機關把有限的警力分配到不同的需求上;另一方面,這種必要性又要求公安機關提高最為基礎的工作水平與能力,保證國家安全和社會穩(wěn)定。

其次,從“供給”一方的角度講,公安民警自身的生活和工作環(huán)境得不到改善。公安機關由廣大的公安民警組成,公安民警作為社會中獨立理性的個體,在履行自身職能的同時,不僅需要工資待遇、社會福利等方面的生活保障,更需要社會力量的支持與幫助。從公共安全支出占國家財政支出的比例來看,2007年,公共安全支出占比7%左右,2010年是6.1%,2016年是5.9%,拋開我國的治理體系、治理理念和社會治理的傳統(tǒng)以及制度優(yōu)勢,單從治理成本來看,長期以來公安機關是以很小的成本來維護社會的穩(wěn)定[注]2007年,國家財政公共安全支出為3486.16億元,國家財政總支出為49781.35億元;2010年,國家財政公共安全支出為5517.7億元,國家財政總支出為89874.16億元;2016年,國家財政公共安全支出為11031.98億元,國家財政總支出為187755.21億元。。長此以往,不僅影響公安機關的整體工作效能,而且會削弱公安民警的工作積極性,進而影響公安隊伍的整體穩(wěn)定性和長足的發(fā)展。

實際上,警務資源短缺所內(nèi)含的是警民關系的不互惠問題,這種不互惠表現(xiàn)在:公安機關在保障社會需求的同時,民警自身的生活和工作環(huán)境得不到改善,更不能吸納足夠多的社會力量參與到公安工作中來。這種單方面受益的警民關系是不穩(wěn)定的,為了更好地維護國家安全和社會穩(wěn)定,必須擁有足夠的人力、物力、財力等物質(zhì)性資源,同時,也要有與其責任相匹配的權力等非物質(zhì)性資源的保證與維持。例如,通過與科技公司互惠合作,能夠節(jié)約警力資源,甚至改變原有的警務資源配置結構,從而大大提升警務效能等。

二、警民雙邊交換中的權力結構分析

(一)權力—依賴原則

社會交換理論認為,權力與依賴取決于一方提供的資源對另一方的價值,以及這種資源的可替代程度;一種權力結構只能存在于特定的關系中,“權力—依賴”在一定條件下可能會發(fā)生變化。

首先,權力來源于單方面的依賴。布勞認為,“如果他定期地向別人提供他們不能從別處輕易獲得的所必需的服務,其他人則會因為這些服務依賴他和感激他。除非他們能向他提供其他的利益,通過使他同等地依賴于他們,這些利益就產(chǎn)生了相互依賴,否則他們的單方面依賴使他們服從他的要求,以避免他不再繼續(xù)滿足他們的要求。”[3]192

其次,權力結構是動態(tài)變化的。布勞對埃默森的權力依賴關系進行了重新表述,認為權力的形成要滿足下面四種條件:一是甲極其需要乙所擁有的資源,二是甲從其他地方得不到這種資源,三是甲不能強迫乙提供資源,四是甲不能沒有這種資源。[3]193但是,在實際的社會生活中,很少有情況能同時滿足以上四個條件,因此乙對甲也很難具有絕對的控制權力。這就制約了權力優(yōu)勢一方的權力濫用。

整體來看,依賴性與對資源的需求性、資源的稀缺性均呈正比關系。同時,交換關系越穩(wěn)定雙方關系就越具有相互依賴性。

(二)基于權力依賴原則的警民關系分析

公安機關通過打擊鎮(zhèn)壓等手段所提供安全產(chǎn)品具有強制性和不可替代性,在交換關系中具有天然的權力優(yōu)勢。但是在具體的警民互動情景中,公安機關并非總是具有權力優(yōu)勢,有時社會大眾甚至具有權利優(yōu)勢。一方面,公安機關希望提供良好的安全產(chǎn)品來獲得社會大眾的有力支持;另一方面,社會大眾由于擁有公安機關所急需的一定形式的權利資源,比如人力資源、經(jīng)濟支持和輿論支持,因而常常能夠與公安機關討價還價,社會公眾所具有的這些權利資源越多,與公安機關權力地位越來越趨于平衡。因此,公共安全產(chǎn)品生產(chǎn)的壟斷性,并不意味著具體情況下社會大眾對于公安機關的依賴。在具體情況中,公安機關的權力與自身對于社會公眾的依賴成反比。

在不同情況下,公安機關和社會大眾對于彼此的依賴程度是不同的,比如,公安機關在借助社會力量的過程中,對公眾的依賴性顯著強于公眾對于公安機關的依賴性,按照交換理論,此時可以說社會大眾對于公安機關具有權力優(yōu)勢?；诖?可以將警民關系分為四種情況(詳見表2 不同情況下的警民關系)。

表2 不同情況下的警民關系

在強互惠的警民關系中,警民交換的權力結構也趨向于對等。警民交換圍繞著資源形成資源互惠交換,又圍繞著資源產(chǎn)生權力和依賴。因此,資源互惠的強弱與權力對等的強弱大體上呈一種正相關關系,權力和資源互惠關系是相輔相成的,依賴性以互惠性為基礎,互惠性以依賴性為保障。

(三)構建和諧警民關系的權力依賴原則結論

1.警察權力濫用

警察權力的濫用是一個動態(tài)的過程,不僅涉及到權力運用的主體,而且還涉及到權力運用的客體,即社會大眾,所以警察權力濫用問題也是警民關系的研究對象。陳興良教授認為,在一定情況下,警察權力的擴張會導致公民權利受損。[6]

原因在于,在傳統(tǒng)警民關系中,公安機關相對具有權力優(yōu)勢,常會滋生一些錯誤的認識。如輕視或忽視運用權力的成本;把權力視為公安機關的天然屬性和特征;低估社會公眾的權利等。這可能導致以權謀私、違法違規(guī)濫用職權、轉(zhuǎn)讓職權等情形頻頻發(fā)生。

所以,公安機關要明晰自身權力的來源,提高不同警民關系情景的識別能力,慎用權力,慎用暴力。在使用警察權對公民權利造成損害時,要進行相應的賠償,保障警民關系的互惠與平等。

2.警察權威弱化

在公安機關對于公眾所掌握的資源有較強的依賴性時,公眾在警民關系中就處于權力的優(yōu)勢地位,表現(xiàn)為警察權威的弱化。

有學者認為:“現(xiàn)代警察的權威根植于警察執(zhí)法過程中”。[7]執(zhí)法過程就是警察與社會大眾互動的過程,人民群眾的利益就是警察執(zhí)法的出發(fā)點和落腳點,警察的權威來源于社會的認同,因此,警察權威也是警民關系問題研究的對象。

首先,公安機關職能的轉(zhuǎn)變,不僅導致業(yè)務范圍的變化,而且改變了原有的警務模式。警務工作不再單純強調(diào)強制性、武裝性、暴力性,更加注重預防性、服務性與整體性,贏得社會支持,吸納社會力量,公安機關對于社會的依賴性變大;其次,公民權利意識普遍提高,更加注重對公權力的監(jiān)督,在監(jiān)督過程中使得自身的權利得到了有力的保護,而且自身的價值得到了充分的認可,以至于出現(xiàn)矯枉過正的情況。有學者認為,這種情況導致公眾滋生從對抗警察中獲利的錯覺和沖動。[9]辱警、襲警事件頻發(fā),侵蝕警察權威。

三、利用社會交換原則促進警民關系和諧

構建互惠、平衡與穩(wěn)定的新型警民關系,要遵循社會關系的客觀規(guī)律,堅持互惠性和相互依賴性原則。針對當前地方公安機關實踐探索中存在的警察權威弱化、職能定位不清、警察權力濫用等問題,新型警民關系的構建需要注意以下幾方面事項。

(一)根據(jù)互惠原則,保障充足警務資源

警務資源是公安部門內(nèi)部的有限資源,屬于一種公共資源,常常通過人力和物力資源的配置提供公共安全產(chǎn)品給公民帶來間接收益。公安機關面對的人群基數(shù)是巨大的,安全需求也豐富多樣,造成警務資源的分配和使用具有明顯的競爭性。同時,作為一種公共資源,警務資源并不具有排他性,可以為保證任何人的安全所占用。[9]這種競爭性和非排他性的混合特征是警務資源配置當中真正的阿喀琉斯之踵(the Achilles Heel)。近年來,許多地方公安機關為了更好地發(fā)揮社會服務職能,提供的公共安全產(chǎn)品種類越來越多、范圍不斷擴大,資源總量不足的問題日益突出。在國家警務資源配置無法充分滿足實際需求的情況下,吸納更多的社會資源進入到公共安全產(chǎn)品生產(chǎn)領域?qū)⑹且粭l有效的補充途徑。需要注意的是,在吸納社會資源的同時要始終堅持公安機關服務社會公眾的公共屬性,避免被私有資源所綁架。

保障警務資源充足必須要保障警力充足，并保障足夠的裝備技術支撐。必須大力推進警務人員培養(yǎng)招錄體制改革,培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞木瘎杖瞬?選拔具備現(xiàn)代公共安全管理服務意識的警務人員。在智慧警務、數(shù)字警務建設中,有必要將提升社會公共服務水平的裝備技術置于重要的發(fā)展保障地位。

(二)培養(yǎng)互惠精神,樹立警民平等意識

根據(jù)社會交換理論,一方為另一方提供服務是為了在未來得到一些積極的回報。具體到警民關系中,當公安機關為公共安全和社會穩(wěn)定做出努力時,公民應當做出遵守法律法規(guī)的積極回應。公平高效的公安工作會潛移默化地影響公民心理:提高公民對安全程度的預期,激發(fā)社會大眾對社會秩序做出貢獻內(nèi)在動力。這種積極的影響不僅包括被動地接受管理和遵守法律法規(guī),也包含對公安工作主動的配合、理解與支持。新時期,公安機關人民警察應該突出責任意識,宗旨意識,做到“守土有責”,繼承和發(fā)揚我們傳統(tǒng)特色的社會治理模式。大力宣傳人民公安忠誠、奉獻、為民的精神風貌,堅持“以人為本”,做到社會秩序和人民支持的有機統(tǒng)一,營造克己奉公、忠誠為民的良好生態(tài)。堅持走新時代下的專群結合路線,加強公安機關與社會各領域的長期深度合作,保證警民關系的持續(xù)穩(wěn)定。

(三)把握時代機遇,打造警民溝通橋梁

信息化背景下,我國互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量急劇增加,人民群眾越來越習慣通過網(wǎng)絡等各種新穎的形式發(fā)表意見,警民之間的溝通已不僅僅滿足于傳統(tǒng)的面對面來信來訪等形式,必須要打造新形勢下警民關系溝通交流的新橋梁。

牢固樹立宗旨意識,優(yōu)化服務,著力將新技術的力量納入到公安服務體系中,積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”服務警務,推進一站式服務改革,這些改革在許多地方已經(jīng)取得成效,群眾足不出戶就可以辦理相關業(yè)務,打造互聯(lián)網(wǎng)民生警務。通過互聯(lián)網(wǎng)提高服務效能的同時,對公安服務體系進行再塑造,滿足群眾更為豐富的需求。深化公安工作和民生服務一體化改革,堅持以問題為導向,解決人民群眾最為關心的問題,提高人民群眾的獲得感。擴大管理與服務的有效供給能力,在公安的職責范圍內(nèi),提高服務的有效性、精準性。

(四)依據(jù)權力依賴原則,規(guī)范警察權力使用

長期穩(wěn)定的警民關系需要持續(xù)的互惠和穩(wěn)定的依賴關系,任何一方都不能濫用權力。公安機關占用警務資源和使用暴力的權力是為了維持良好的社會環(huán)境,為公眾提供良好的生活工作條件,因而公眾才對公安機關有很強的依賴性。隨著社會的發(fā)展,公安越來越需要社會大眾的理解與支持,因此,公安對于社會大眾的依賴也越來越強。這種依賴關系的變化與公安機關的職能轉(zhuǎn)變息息相關,表現(xiàn)出政治職能的弱化和社會職能的增強。為了防止相互的依賴出現(xiàn)不對稱情況,必須牢牢控制公安機關職能變遷的程度。實際上,政治職能和社會職能是相輔相成的，一方面,公安機關要始終保持暴力機關的屬性,做好“刀把子”;另外一方面,公民不應放棄自身的導向作用和監(jiān)督作用,只有明確社會有什么樣的需求,警務工作才能有方向,警務效能才能提高。

(五)堅持權力結構分析,增強警察執(zhí)法權威

和諧警民關系的構建一方面要依靠人民警察不斷創(chuàng)新為民服務的形式,不斷提高為民服務的水平來實現(xiàn),另一方面堅決嚴厲打擊違法犯罪活動,以實際行動保障人民群眾生命財產(chǎn)安全,增強人民群眾的獲得感、滿意感、幸福感,才能夯實警民之間和諧共處的基石。在文明執(zhí)法、依法執(zhí)法的大背景下,警察必須嚴格依照法律法規(guī),對任何違法犯罪行為,特別是阻礙挑釁警察執(zhí)法的行為,嚴厲打擊,警察執(zhí)法權威非但不能弱化還要不斷加強,這對和諧警民關系的穩(wěn)固也起著十分重要的推動保障作用。