王 寧

（1.長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校 金融學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130028；2.吉林省普惠金融研究中心，吉林 長(zhǎng)春 130028）

農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域信貸業(yè)務(wù)提供擔(dān)保服務(wù)的金融活動(dòng)?；谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)的自然屬性，相應(yīng)的信貸和信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)都伴有較高的損失概率。商業(yè)性金融服務(wù)機(jī)構(gòu)在逐利行為的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)盡量控制農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)投放，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)“融資難”“融資貴”等問(wèn)題的出現(xiàn)。為解決這類難題，國(guó)家提出建立財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的設(shè)想，從制度設(shè)計(jì)的角度推動(dòng)金融資本投入農(nóng)業(yè)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展掃清了障礙。

一、財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的信貸和擔(dān)保業(yè)務(wù)均受到安全性、盈利性等經(jīng)營(yíng)原則的制約，對(duì)不同生產(chǎn)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)投放有所取舍，在一定程度上導(dǎo)致金融資本分配不均衡?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的大事，需要現(xiàn)代金融的支撐。財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的建立并非單純基于農(nóng)業(yè)本身對(duì)金融資本吸引力相對(duì)較弱的事實(shí)，更為重要的依據(jù)在于其背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。

市場(chǎng)是一種有效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，其有效程度決定了市場(chǎng)效率的高低。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的意義在于最大限度發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的市場(chǎng)效率。但現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)由于不具備完全自由競(jìng)爭(zhēng)的條件，因而導(dǎo)致市場(chǎng)效率低下甚至市場(chǎng)失靈，從而出現(xiàn)政府干預(yù)的必要性。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保市場(chǎng)失靈集中表現(xiàn)為信貸擔(dān)保供給不足，其原因可以歸納為以下幾個(gè)方面：

首先，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)。準(zhǔn)公共物品是介于純公共物品和純私人物品之間的一種特殊物品，較之公共產(chǎn)品，它具有部分的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性；較之私人產(chǎn)品，它具有部分的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。對(duì)于農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保而言，申請(qǐng)人需要達(dá)到特定信用等級(jí)才能獲取信貸擔(dān)保服務(wù)，同時(shí)，需要承擔(dān)相應(yīng)的擔(dān)保費(fèi)用，因而具有不完全排他性；此外，信貸擔(dān)保在農(nóng)村地區(qū)屬于稀缺品，大量農(nóng)戶或農(nóng)企在申請(qǐng)的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生擁擠現(xiàn)象，因而又具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性。其次，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保具有較大的正外部性。雖然，提供農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保服務(wù)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)和政府而言會(huì)產(chǎn)生必要的成本，但考慮到農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中的基礎(chǔ)性地位，其相應(yīng)收益更為可觀，因而具有較大的正外部性。再次，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象。與其他市場(chǎng)領(lǐng)域類似，農(nóng)村金融市場(chǎng)中包括信貸機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和借款人等各方，參與者之間存有溝通不暢的現(xiàn)象，信息共享機(jī)制尚未全面實(shí)現(xiàn)，信息不對(duì)稱現(xiàn)象十分突出，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題較為嚴(yán)重。因而，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，政府通過(guò)財(cái)政支持的途徑介入農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保市場(chǎng)是十分必要的。

二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示

美國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，其政府財(cái)政對(duì)涉農(nóng)信貸擔(dān)保的支持體系已經(jīng)比較健全，形成了以商業(yè)金融機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)、以農(nóng)場(chǎng)主合作金融系統(tǒng)為主導(dǎo)，以政府農(nóng)貸機(jī)構(gòu)為輔助的農(nóng)村信貸擔(dān)保系統(tǒng)架構(gòu)。財(cái)政設(shè)立的政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)側(cè)重為農(nóng)戶提供中長(zhǎng)期貸款擔(dān)保，且支持貸款二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)展，以便解決信貸機(jī)構(gòu)因發(fā)放中長(zhǎng)期貸款而引發(fā)的流動(dòng)性不足問(wèn)題。在經(jīng)營(yíng)管理方面，美國(guó)政府堅(jiān)持了市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，對(duì)政策性信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保比例、流程、責(zé)任、費(fèi)率等制定了一套規(guī)范的規(guī)章制度，以確保其輔助職能的充分發(fā)揮。此外，積極引導(dǎo)城市金融資源進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)也是美國(guó)財(cái)政支持涉農(nóng)信貸擔(dān)保體系的一個(gè)重要特征。政策性金融機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)行債券來(lái)實(shí)現(xiàn)在城市籌集支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保資金的目的，城市商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)通過(guò)購(gòu)買債券向農(nóng)業(yè)輸送資金，這些操作都得益于政府創(chuàng)造的高效交易平臺(tái)。

發(fā)展中國(guó)家在財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保方面也有許多值得借鑒的地方。印度政府在二十世紀(jì)六十年代興起的綠色革命中對(duì)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保、財(cái)政補(bǔ)貼、價(jià)格支持等方面給予了大力的支持，并逐漸構(gòu)建起多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系，形成了商業(yè)銀行、合作金融和政策性金融統(tǒng)一協(xié)作的局面，與其農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信貸需求相契合。一方面，印度政府直接出資組建農(nóng)村合作銀行，地區(qū)農(nóng)村銀行、國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行以及農(nóng)業(yè)信貸和開(kāi)發(fā)公司等都具有官方性質(zhì)；另一方面，印度財(cái)政為涉農(nóng)信貸提供稅收優(yōu)惠和利息補(bǔ)貼，并長(zhǎng)期推廣和普及農(nóng)村地區(qū)的金融知識(shí)教育。孟加拉國(guó)在信貸擔(dān)保體系發(fā)展的初期直接給予財(cái)政支持，包括向特定機(jī)構(gòu)注資和設(shè)定信貸擔(dān)保基金等，同時(shí)，制定相關(guān)政策以鼓勵(lì)農(nóng)村信貸擔(dān)保模式創(chuàng)新。［1］

國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)建立財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系存在一定的啟示。首先，為保證農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的資金規(guī)模，需要建立財(cái)政投入長(zhǎng)效機(jī)制。從中央到地方的各級(jí)財(cái)政都應(yīng)撥出農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保專項(xiàng)基金，并針對(duì)基金劃撥比例、使用范圍等編制做出具體規(guī)定，以確?；饋?lái)源的穩(wěn)定和管理的規(guī)范。其次，科學(xué)定位政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)的屬性和功能，重點(diǎn)提升此類機(jī)構(gòu)對(duì)重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的服務(wù)能力，積極拓寬實(shí)物資產(chǎn)變現(xiàn)渠道和資本補(bǔ)充渠道。［2］再次，通過(guò)財(cái)政投入來(lái)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)投資主體多元化趨勢(shì)的發(fā)展，利用有限的財(cái)政資金撬動(dòng)更多的金融資源，刺激各類主體積極發(fā)揮其信息優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)。

三、吉林省財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的現(xiàn)實(shí)選擇

2015年7月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了財(cái)政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的基本思路、目標(biāo)原則、政策措施和工作要求。為響應(yīng)國(guó)家政策的號(hào)召，2016年3月，吉林省由省財(cái)政廳出資，建立了吉林省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限公司，邁出了財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的重要一步。財(cái)政資金有效注入信貸擔(dān)保體系，可以帶動(dòng)金融資本投入農(nóng)業(yè)，解決長(zhǎng)久以來(lái)存在于涉農(nóng)領(lǐng)域的“融資難”“融資貴”的問(wèn)題，同時(shí)，可以放大財(cái)政支農(nóng)政策效應(yīng)，有利于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的構(gòu)建。借鑒其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合吉林省的具體情況，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保在實(shí)踐中可以嘗試以下幾種模式：

第一種模式，以服務(wù)鄉(xiāng)村農(nóng)戶為主要目標(biāo)，建立村級(jí)融資擔(dān)保基金。該基金以村民自愿出資入股為主、縣鄉(xiāng)村財(cái)政出資為輔，同時(shí)吸納能人捐資，為加入基金的本村農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保。為轉(zhuǎn)嫁農(nóng)戶因身故無(wú)法還款的風(fēng)險(xiǎn)，該模式利用注入的財(cái)政資金設(shè)立借款人保險(xiǎn)保障基金，為購(gòu)買壽險(xiǎn)的借款人提供保費(fèi)補(bǔ)貼。此外，將財(cái)政支農(nóng)資金存入已建立合作關(guān)系的農(nóng)信社，以此為基礎(chǔ)為基金成員爭(zhēng)取優(yōu)惠的貸款利率。第二種模式，以服務(wù)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)為主要目標(biāo)，建立“政銀企擔(dān)農(nóng)”合作模式，促進(jìn)多方協(xié)同效應(yīng)的提升。具體內(nèi)容是由縣級(jí)財(cái)政出資設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑⒂僧?dāng)?shù)刎?cái)務(wù)狀況良好的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)自愿注資，對(duì)新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性貸款擔(dān)保服務(wù)。第三種模式，以扶持貧困戶為目標(biāo)，由省級(jí)財(cái)政下?lián)軐？詈涂h級(jí)財(cái)政籌資投入來(lái)設(shè)立扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保基金，為縣域內(nèi)貧困農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保服務(wù)。該模式具體采用小額信貸促進(jìn)會(huì)推介機(jī)制，農(nóng)戶在通過(guò)審核后方可成為促進(jìn)會(huì)會(huì)員，在會(huì)員需要貸款擔(dān)保時(shí)，由促進(jìn)會(huì)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行推介，同時(shí)提供擔(dān)保。第四種模式，充分利用財(cái)政資金撬動(dòng)金融資本投入，由財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)擔(dān)?；穑⒁劳忻駹I(yíng)擔(dān)保公司進(jìn)行管理。該模式運(yùn)作的主要機(jī)制是由民營(yíng)擔(dān)保公司負(fù)責(zé)擔(dān)保基金的日常管理、具體貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)的開(kāi)展等事項(xiàng)，重點(diǎn)是借助專業(yè)公司的有效管理來(lái)提升信貸擔(dān)保的效率，放大財(cái)政資金撬動(dòng)金融資本的功能。第五種模式，通過(guò)對(duì)涉農(nóng)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆绞?，鼓?lì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)積極為涉農(nóng)貸款提供擔(dān)保服務(wù)。在以往缺少風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的環(huán)境下，由于涉農(nóng)貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)較高，商業(yè)化擔(dān)保機(jī)構(gòu)基于控制風(fēng)險(xiǎn)的考慮，對(duì)涉農(nóng)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)積極性不高，客觀上阻礙了農(nóng)戶貸款申請(qǐng)。在財(cái)政出資設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制后，可以彌補(bǔ)擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展涉農(nóng)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)可能產(chǎn)生的損失，提升擔(dān)保機(jī)構(gòu)化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，調(diào)動(dòng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)開(kāi)展涉農(nóng)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的積極性，為農(nóng)戶申請(qǐng)貸款提供便利。［3］

再擔(dān)保是為擔(dān)保人設(shè)立的擔(dān)保，是原擔(dān)保人以繳付再擔(dān)保費(fèi)為代價(jià)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給再擔(dān)保人，為債權(quán)人利益的實(shí)現(xiàn)起到保障作用。再擔(dān)保工具的運(yùn)用可以進(jìn)一步完善擔(dān)保體系，有利于涉農(nóng)金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系的構(gòu)建。目前，東北地區(qū)有一家中央財(cái)政出資的區(qū)域性再擔(dān)保機(jī)構(gòu)——東北中小企業(yè)信用再擔(dān)保股份有限公司，總部設(shè)在長(zhǎng)春，其主要業(yè)務(wù)是為區(qū)域內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供增信和分險(xiǎn)服務(wù)，再擔(dān)保業(yè)務(wù)品種主要包括增信再擔(dān)保和分險(xiǎn)再擔(dān)保。所謂增信再擔(dān)保是擔(dān)保機(jī)構(gòu)在資金需求方不能獲得足夠的授信而借用再擔(dān)保公司信用的再擔(dān)保形式，再擔(dān)保公司代償后有權(quán)向主債務(wù)人和擔(dān)保機(jī)構(gòu)追償。所謂分險(xiǎn)再擔(dān)保是擔(dān)保機(jī)構(gòu)將擔(dān)保業(yè)務(wù)的一部分風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)嫁給再擔(dān)保公司，再擔(dān)保公司代償后只能向主債務(wù)人追償。當(dāng)主債務(wù)人破產(chǎn)后，再擔(dān)保公司承擔(dān)協(xié)議約定的代償損失。除了這兩個(gè)種類外，還有一種稱為流動(dòng)性支持的再擔(dān)保業(yè)務(wù)，即在擔(dān)保機(jī)構(gòu)流動(dòng)性不足時(shí)，再擔(dān)保公司直接向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供資金，或者引入第三方機(jī)構(gòu)向擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供資金的再擔(dān)保形式。這些再擔(dān)保業(yè)務(wù)以再擔(dān)保為紐帶為擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供增信、分險(xiǎn)和流動(dòng)性支持等服務(wù)，規(guī)范和引領(lǐng)擔(dān)保業(yè)務(wù)，進(jìn)一步提高擔(dān)保行業(yè)的融資擔(dān)保能力，降低擔(dān)保行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)擔(dān)保行業(yè)乃至整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系都可以起到穩(wěn)定器和放大器的作用。東北中小企業(yè)信用再擔(dān)保股份有限公司以服務(wù)中小微企業(yè)、為中小企業(yè)增信分險(xiǎn)為主，同時(shí)關(guān)注“三農(nóng)”等領(lǐng)域融資難題，在吉林省內(nèi)已與29家擔(dān)保機(jī)構(gòu)和兩個(gè)地方政府建立了合作關(guān)系，在支持中小微企業(yè)、帶動(dòng)企業(yè)增收、增加地方財(cái)政收入方面都有突出的貢獻(xiàn)。但由于其業(yè)務(wù)種類并不齊全，且對(duì)涉農(nóng)領(lǐng)域的關(guān)注比較有限，因而未來(lái)的業(yè)務(wù)發(fā)展和產(chǎn)品設(shè)計(jì)還有很大空間。

再擔(dān)保業(yè)務(wù)開(kāi)展的模式一般為：資金需求方在向金融機(jī)構(gòu)提出貸款申請(qǐng)時(shí)，由一家擔(dān)保公司為其提供貸款擔(dān)保，同時(shí)，由一家再擔(dān)保公司為擔(dān)保公司提供再擔(dān)保，擔(dān)保公司和再擔(dān)保公司需設(shè)定擔(dān)保責(zé)任的分配比例。當(dāng)資金需求方無(wú)力償還貸款及利息時(shí)，擔(dān)保公司立即無(wú)條件向金融機(jī)構(gòu)償還未還的本金及利息，此后，按事先設(shè)定的比例，擔(dān)保公司實(shí)際代償?shù)牟糠纸痤~由再擔(dān)保公司承擔(dān)。這種業(yè)務(wù)模式在涉農(nóng)金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系中應(yīng)用時(shí)，需要充分考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，加大政府的扶持力度。政府應(yīng)在這方面起主導(dǎo)作用，出臺(tái)支持融資擔(dān)保發(fā)展的指導(dǎo)性文件，并積極引導(dǎo)建立農(nóng)戶、農(nóng)企信用、風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，向金融機(jī)構(gòu)提供可靠的信息，有效降低信用擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。其次，設(shè)定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。由于每個(gè)參與主體能夠承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例都有一個(gè)臨界點(diǎn)，因而，具體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例的確定直接影響每個(gè)參與主體的策略選擇。當(dāng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例超過(guò)臨界點(diǎn)時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)會(huì)選擇“申請(qǐng)?jiān)贀?dān)?！?，反之則不會(huì)考慮再擔(dān)保，以實(shí)現(xiàn)自身潛在利益最大化。同理，當(dāng)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例超過(guò)臨界值時(shí)，該機(jī)構(gòu)會(huì)選擇不接受“再擔(dān)保申請(qǐng)”。因此，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例的合理設(shè)定是將各方參與主體有效整合為一體的關(guān)鍵所在。再次，再擔(dān)保業(yè)務(wù)的期限、品種和項(xiàng)目應(yīng)多樣化，這樣可以避免業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于集中于某一行業(yè)或某一時(shí)期，有效降低再擔(dān)保公司自身面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要現(xiàn)代金融的支撐。吉林省財(cái)政支持農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的體系已經(jīng)初具規(guī)模，未來(lái)還有很大的發(fā)展空間。本文以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為基礎(chǔ)，在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)吉林省實(shí)踐模式的現(xiàn)實(shí)選擇給出可行的建議，希望為財(cái)政支農(nóng)機(jī)制的創(chuàng)新和解決農(nóng)業(yè)“融資難”“融資貴”等問(wèn)題提供參考。