□何 娜

現(xiàn)如今，我們已經(jīng)進入大數(shù)據(jù)時代，信息的傳播速度和范圍非常之廣泛，特別是負面信息的擴散速度有時甚至不可控，最近幾年政府在城市化建設過程中關于征地補償發(fā)生的一系社會事件，尤其是一些惡性事件，加劇了政府和社會的矛盾。在這些沖突中人與人、人與社會、人與政府之間的沖突尤為明顯。本文以國有土地上房屋征收與補償政策為例(以下簡稱拆遷補償政策)，主要淺析在公共政策執(zhí)行中公共政策執(zhí)行主體的偏差行為和由此引發(fā)的社會沖突，其本質(zhì)就是闡述在非常態(tài)社會中群眾與政府之間的沖突。陳振明教授在其《政策科學》一書中引用了美國公共政策學者尤金·巴達克的著作，尤金以博弈理論來分析公共政策的執(zhí)行過程,他認為公共政策執(zhí)行過程就是一個比賽,比賽中會有沖突和競爭,每一個參加者都渴望在競爭和沖突中用最小成本去獲取最大收益，如若失敗，他們都希望將損失減少到最低程度[1]。

一、問題的提出

近幾年來，網(wǎng)絡上不僅出現(xiàn)了一個熱詞“釘子戶”，關于最牛釘子戶的新聞時常發(fā)生，而且出現(xiàn)了由拆遷引發(fā)的一系列悲劇和社會矛盾，如山西太原暴力拆遷、江西宜黃拆遷悲劇、江蘇連云港父子自焚拒暴力拆遷等。這時候問題就來了，為什么在法制化的今天群眾樂于聚眾鬧事？為什么政府政策執(zhí)行人員對待鬧事群眾沒有辦法？作為政策的受益者，群眾為何不領情，不買政府的賬。問題到底出在哪里？美國著名公共政策學者艾利森認為，政策目標如果想要如期實現(xiàn)，最初擬定方案的貢獻率是10%，而剩下90%在于相關部門執(zhí)行政策的效率[2]。這就給我們提供了一個依據(jù)，一個好的政策方案尤為重要，但政策的有效執(zhí)行是至為關鍵的，是政策執(zhí)行中的核心要素，組織或人作為公共政策執(zhí)行過程中的特定主體，應該對政策執(zhí)行的直接或間接結果負主要責任。否則這一環(huán)節(jié)出錯，政策執(zhí)行主體中政府和公眾將陷入不斷地沖突中。美國學者托馬斯·史密斯認為有四個因素在政策的執(zhí)行過程中扮演著非常重要的角色，一是非常理想或成功的政策方案；二是政策執(zhí)行的環(huán)境；三是政策受益的目標群體；四是政策執(zhí)行的相關機構[3]。史密斯的觀點比較全面地概況了公共政策執(zhí)行過程中的一般情況，就影響政策執(zhí)行過程的四個因素來說，這四個因素都非常重要，前兩個因素是后兩個因素的前提，一般在政策制定前討論，后兩個因素在政策執(zhí)行時較為重要，甚至可以說是政策執(zhí)行成功之門的鑰匙。后兩個因素是本文討論的重點，本文以拆遷補償政策為例，試著闡述這些問題，并剖析政策執(zhí)行中政府與公眾沖突的根源到底出在哪里。

二、定義的厘清

(一)公共政策與公共政策執(zhí)行的本質(zhì)。

1.公共政策的本質(zhì)。不可否認的是(幾乎所有人都承認)公共政策的本質(zhì)和核心就是公共利益，而公共利益主要的核心是公共性。不同的人在公共利益的認識上有些許偏差，通常有兩種認識“公共機構的利益”和“集體的利益”，但只要抓住公共利益的核心“公共性”，偏差也是在一個有效范圍內(nèi)活動。

2.公共政策執(zhí)行的本質(zhì)。公共政策執(zhí)行是指政策的執(zhí)行主體，一般是指政府機構建立新的組織形式，使用社會上和政府部門擁有的相關政策資源，通過政策解讀、媒體宣傳、試點實驗、有效實施、部門協(xié)調(diào)與上級監(jiān)控等各種策略，將擬定的政策變?yōu)楝F(xiàn)實實踐，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程[4]。公共政策執(zhí)行是公共政策過程最為關鍵的環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行無效率或選擇性執(zhí)行，都將導致公共政策的失敗[5]。公共政策的執(zhí)行其實是一種媒介，一是政府通過執(zhí)行公共政策實現(xiàn)了政策的目標，提高了政府的社會合法性；二是社會公眾在享受公共政策成果時更加依賴并信任政府。所以公共政策執(zhí)行的本質(zhì)就是行動與實干。行動就是把公共政策文件落實到實處，而不是依然停留在口頭或表面。實干就是實實在在的執(zhí)行好公共政策，讓老百姓體驗到由政策帶來的獲得感。

(二)公共政策執(zhí)行主體。公共政策的執(zhí)行主體包括官方執(zhí)行主體和非官方執(zhí)行主體，官方執(zhí)行主體包括行政機構、司法機構、立法機構和執(zhí)政黨，非官方執(zhí)行主體包括社會大眾、NGO、大眾傳媒、社會智庫等。在中國的實際中一般來說執(zhí)行主體是以政府為主導的官方主體，包括官方組織和個人。最近很多學者發(fā)表了一些文章，主要闡述公民參與公共政策執(zhí)行的重要性和重要意義，雖然公共政策的執(zhí)行主體在在中國情景中確實少了很多重要參與環(huán)節(jié)，但公民這個重要的環(huán)節(jié)不能忽視，本文把公眾同政府放在一個層次，同作為公共政策執(zhí)行主體來研究。

三、公共政策在執(zhí)行中執(zhí)行主體的偏差行為

公共政策在執(zhí)行中會存在很多困境，包括政策本身的困境、政策執(zhí)行主體存在的困境，本文討論的重點是政策主體由于其偏差行為導致的政策執(zhí)行困境，也就是公眾與政府的沖突，實質(zhì)也是公眾與公務人員的沖突。下文就這個問題試著分析原因，一是政府存在的問題，二是公眾存在的問題。因為公共政策的有效執(zhí)行離不開人力資源、物力資源的有效支持，和相對豐富的物力資源比較，人力資源相對稀缺，主要體現(xiàn)在能辦事，能處理事、有責任、有當擔的人或組織較少。上述已經(jīng)解釋了我國公共政策的執(zhí)行主體主要是政府和大眾，主要以政府為主導的公共部門或公務員及廣大的人民群眾?？梢赃@么說，公共政策是由人來執(zhí)行的，組織只是一個依托，人的行為對公共政策的執(zhí)行來說尤為重要。

(一)公共政策執(zhí)行中政府的偏差行為。政策執(zhí)行主體行為偏差,名稱各異，有些學者把它稱作政策執(zhí)行走樣、政策執(zhí)行中梗阻、執(zhí)行障礙、執(zhí)行不力、執(zhí)行變形、變異、執(zhí)行失真、執(zhí)行失靈和執(zhí)行失控等，但他們共同內(nèi)涵都是政策執(zhí)行中對政策目標的背離,產(chǎn)生不良后果的政策現(xiàn)象[6]。在國有土地房屋征收與補償政策中政策執(zhí)行主體行為異化趨勢非常明顯。主要表現(xiàn)在以下幾種行為方式。

1.暴力恐嚇式。政策執(zhí)行者被政府賦予執(zhí)行政策的權力，便喜歡權力極端化，甚至以強權加之與公眾，通常采取恐嚇，暴力等強制手段。強拆隊伍擾亂百姓的生活，人民似乎生活在水生火熱之中，沒有人替他們說話，直到死了人或產(chǎn)生嚴重的社會影響才有部門去象征性的關注，去管。電影“戰(zhàn)狼2”的開始就生動地呈現(xiàn)了這樣的畫面。

2.隱瞞誘騙式。對不知真相和信息掌握不完全的公眾來說隱瞞誘騙是一種“非常好”的執(zhí)行方法，既不會惹怒公眾，又不會有流血事件。在公眾醒悟之前，這種方法都相當奏效。

3.比賽運動式。執(zhí)行一項政策就如同進行一項比賽，誰先到達終點誰就是冠軍，誰的績效就突出，無論在比賽時采取哪種方法，無論社會是否接受，無論產(chǎn)生了多么惡劣的影響。只要結果達到了，就是優(yōu)秀運動員。這種方式在房屋征收與拆遷的執(zhí)行中尤為明顯，上級要結果，利益集團要結果，執(zhí)行人員要績效，運動式執(zhí)行就避免不了。

4.選擇扭曲式。由于公務人員有相對的自由裁量權，政策本身有一定的彈性，政策的解釋也就有一定的空間與空隙。在利益沖突面前，政策執(zhí)行者習慣選擇執(zhí)行對自己或組織有利的那部分政策，如果政策的傾向性不明顯，那執(zhí)行者就喜歡扭曲政策以滿足自身利益。

公共政策執(zhí)行主體中政府行為異化是非常危險的，這不僅會帶來惡劣的社會影響，而且會產(chǎn)生一系列難以遏制的社會沖突，甚至會危害到國家的政治體制。在本文分析的沖突中，這是一個決定性的因素，也是一個難以在短時間改變的因素。

(二)公共政策執(zhí)行中公眾的偏差行為。任何偏差行為都有一定的背景和社會原因，不能單獨指責誰，也不能片面擁護誰，只是說在偏差行為中哪方更是沖突的導火線，哪方更需要作出改變。在房屋征收與補償政策中，公眾同樣是作為一個參與方在與政府對抗，這種對抗不僅嚴重影響到政策的有效執(zhí)行而且加劇了政府和公眾的矛盾，這對社會主義和諧社會的構建來說形成了相當?shù)淖璧K。

公眾行為偏差是指公眾在政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)出一種非常態(tài)的心理狀態(tài)，這種心理狀態(tài)對公共政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生嚴重的阻滯。一般表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.極端式。因為公眾不相信政府，不認為政府的政策能給他們帶來好處，當政策執(zhí)行者開始執(zhí)行政策時，公眾的心理和行為表現(xiàn)出一種極端化，比如以自己的生命作為威脅或者威脅到執(zhí)行者的生命，讓政策難以執(zhí)行。這也是在房屋征收與拆遷政策中一種常見的沖突方式。

2.抗爭式。公眾這時已經(jīng)知道自己無法抵抗政府強力執(zhí)行政策，便不直接與政策執(zhí)行者發(fā)生沖突，而是默默抗爭，不認同政策執(zhí)行，不表明同意態(tài)度，不簽字。進而選擇向更高一級政府信訪揭發(fā)檢舉以維權。

3.老賴式。在公共政策的執(zhí)行中，公眾作為執(zhí)行主體有時表現(xiàn)出一種抵賴的行為，他們就算是享受到了由政策帶來的優(yōu)惠，政府在拆遷和征收中也給他們合理的補償和安置，但是，公眾至始至終不承認政策的合法性，認為自己理所應當?shù)玫秸恼疹?，因此和政府的關系一度惡化，阻撓政策的執(zhí)行。

四、結語

著名政治學者韋伯曾經(jīng)說過，執(zhí)行一項政策比制定一項政策更難。確實，政策執(zhí)行是一個非常復雜與困難的過程，其中的利益博弈、行為偏差、行政文化都對政策的落實起到阻滯作用。只有具體分析公共政策執(zhí)行中執(zhí)行主體行為偏差的方式和產(chǎn)生行為偏差的原因，方可對癥下藥采取相應的對策措施。