產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)視角下特色小鎮(zhèn)培育與建設(shè)研究
——以保定市為例

□楊 帆

2018年8月30日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》，標(biāo)志著新一輪特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。國家此次對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)政策調(diào)整旨在通過降溫、糾偏、規(guī)范提升特色小鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，對于保定市特色小鎮(zhèn)建設(shè)培育與發(fā)展來說既是挑戰(zhàn)更是機(jī)遇。

一、保定市特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

截至2018年10月，河北省省級(jí)82個(gè)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建與培育目標(biāo)中，保定市共有12個(gè)，市級(jí)特色小鎮(zhèn)31個(gè)。從項(xiàng)目類別看，工業(yè)特色小鎮(zhèn)有7個(gè)，旅游特色小鎮(zhèn)8個(gè)，文化特色小鎮(zhèn)2個(gè)，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)3個(gè)，康養(yǎng)特色小鎮(zhèn)5個(gè)，復(fù)合型特色小鎮(zhèn)15個(gè)。從建設(shè)情況看，已建成大午康養(yǎng)小鎮(zhèn)1個(gè)，建設(shè)中27個(gè)，規(guī)劃籌建中12個(gè)。從投資情況看，40個(gè)特色小鎮(zhèn)計(jì)劃總投資額為1916.87億元，其中30億元以下的特色小鎮(zhèn)共20個(gè)，占總數(shù)量的50%；31～60億元的共10個(gè)，占比25%；61～100億元的共7個(gè)，占比18%；100～200億元的特色小鎮(zhèn)共3個(gè)，占比7%。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，當(dāng)前保定市特色小鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績，但是從保定市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源和發(fā)展需求等方面來看，還有較大的上升空間，尤其是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的發(fā)展背景下，優(yōu)化發(fā)展結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善保定市的特色小鎮(zhèn)培育與建設(shè)工作非常有必要。

二、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)視角下培育建設(shè)保定市特色小鎮(zhèn)的意義

特色小鎮(zhèn)的核心要義在于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以適應(yīng)新的發(fā)展需求。通過立足地域文化、發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，聚集人才、技術(shù)、資本等資源要素，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，加快區(qū)域振興發(fā)展。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)視角下培育建設(shè)保定市特色小鎮(zhèn)的意義具體體現(xiàn)在以下方面。

(一)特色小鎮(zhèn)是推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有利載體。當(dāng)前保定市著力推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”，積極化解過程產(chǎn)能，不斷加快工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐，著力構(gòu)建“253”新型產(chǎn)業(yè)體系(即汽車及零部件、新能源及輸變電裝備兩大支柱產(chǎn)業(yè)；高端裝備制造、新材料、新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等五大新興產(chǎn)業(yè)；紡織服裝、食品加工、綠色建材三大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè))。以產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)和有一定特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的區(qū)域?yàn)橐劳校ㄔO(shè)特色小鎮(zhèn)。聚集高端要素，從而發(fā)揮特色小鎮(zhèn)作為加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新載體，拉動(dòng)有效投資的新引擎的作用。

(二)特色小鎮(zhèn)是全力打造保定市未來新興產(chǎn)業(yè)的有利平臺(tái)。不同的特色小鎮(zhèn)對其獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)定位雖并不相同，但基本涵蓋信息、環(huán)保、健康、旅游、時(shí)尚、金融、高端設(shè)備制藥等七大產(chǎn)業(yè)圈。而特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)全新的發(fā)展舞臺(tái)，保定市在發(fā)展的過程中，可以充分地利用自身的優(yōu)勢，通過對有利項(xiàng)目的整合、不斷對資源進(jìn)行優(yōu)化、加強(qiáng)對功能集合助力新產(chǎn)業(yè)的培育以及對新生產(chǎn)力的不斷生成和發(fā)展，從而占據(jù)未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的絕佳位置，促進(jìn)保定市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長。

(三)特色小鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的有利選擇。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型特色小鎮(zhèn)是智慧與智能的小鎮(zhèn)，是高新技術(shù)、智慧、人才等在空間上的聚集體。作為承載促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的空間，特色小鎮(zhèn)不再強(qiáng)調(diào)工業(yè)的主導(dǎo)作用，而是強(qiáng)調(diào)科技、人才、智能的推動(dòng)作用。通過提供工作和社交空間，搭建創(chuàng)新資源共享平臺(tái)，形成良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，吸引科技人員入駐特色小鎮(zhèn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，將特色小鎮(zhèn)打造成創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要基地。

三、保定市在培育建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中存在的問題

(一)對特色小鎮(zhèn)缺乏正確的認(rèn)識(shí)。在培育與建設(shè)特色小鎮(zhèn)過程中對特色小鎮(zhèn)的認(rèn)識(shí)不夠深入，對什么是特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)缺乏深入理解，簡單套用概念，導(dǎo)致照搬照抄成功模式的現(xiàn)象時(shí)有存在，甚至把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、景區(qū)、廠區(qū)直接冠以特色小鎮(zhèn)名稱。

(二)存在房地產(chǎn)化傾向。保定市40個(gè)特色小鎮(zhèn)投建主體中，有16個(gè)是房地產(chǎn)企業(yè)或有房地產(chǎn)背景的企業(yè)。雖然將房地產(chǎn)企業(yè)引入特色小鎮(zhèn)建設(shè)，有其有利的一面，即在小鎮(zhèn)的硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上可借鑒既往經(jīng)驗(yàn)，但若房地產(chǎn)企業(yè)未能夠透徹理解和把握住當(dāng)?shù)匦℃?zhèn)的特色內(nèi)涵，長此以往，可能會(huì)導(dǎo)致地價(jià)上漲、租金哄抬，特色小鎮(zhèn)的真正特色產(chǎn)業(yè)被排擠，從而偏離建設(shè)初衷。尤其是一些地處偏遠(yuǎn)、缺少產(chǎn)業(yè)支持的特色小鎮(zhèn)，如不加以引導(dǎo)和規(guī)范，容易導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。

(三)產(chǎn)品同質(zhì)化趨勢明顯。保定市復(fù)合型特色小鎮(zhèn)占總數(shù)量的38%，說明保定特色小鎮(zhèn)不同程度的存在產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、功能的人為拼湊現(xiàn)象，且產(chǎn)業(yè)功能相似、定位區(qū)域相近、服務(wù)內(nèi)容雷同，所以導(dǎo)致其缺乏必要的競爭力，這不僅使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)達(dá)不到預(yù)期的效果，而且這與整個(gè)保定市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)總體規(guī)劃不相符、不合拍，同時(shí)也不滿足相關(guān)政策的要求。

(四)旅游產(chǎn)業(yè)沒有得到合理發(fā)展。旅游產(chǎn)業(yè)是符合綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)形式之一，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)是培育與建設(shè)特色小鎮(zhèn)的重要途徑。保定市特色小鎮(zhèn)中有20%以旅游特色為主，然而許多小鎮(zhèn)旅游資源不足，特色不明顯，季節(jié)性強(qiáng)，最終造成生存受限，無法實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。這就要求相關(guān)部門能夠采取措施，根據(jù)不同地域特色小鎮(zhèn)的自身特點(diǎn)，選擇合理的旅游資源開發(fā)方式，盡可能保證旅游資源的多樣性，能夠根據(jù)不同季節(jié)環(huán)境的特點(diǎn)開展相關(guān)旅游活動(dòng)，降低環(huán)境對旅游產(chǎn)業(yè)的影響。

四、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)視角下保定培育與建設(shè)特色小鎮(zhèn)的策略

保定市特色小鎮(zhèn)建設(shè)已存在一定基礎(chǔ)，推進(jìn)得當(dāng)，既能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能，又能創(chuàng)造宜居宜業(yè)宜游的發(fā)展新空間。在新的機(jī)遇下，主動(dòng)適應(yīng)國家政策調(diào)整的新形勢，因勢利導(dǎo)，科學(xué)應(yīng)對，高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)是當(dāng)前特色小鎮(zhèn)培育與建設(shè)的思路。

(一)加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，確保統(tǒng)籌有序推進(jìn)。保定市特色小鎮(zhèn)應(yīng)按照“突出重點(diǎn)、差異發(fā)展、分類推進(jìn)”的原則，科學(xué)布局，打造精品，推進(jìn)全市上下統(tǒng)籌一體化發(fā)展。根據(jù)不同區(qū)域規(guī)劃，在環(huán)京津和雄安新區(qū)周邊，重點(diǎn)圍繞承接非首都功能疏解、對接配套雄安新區(qū)的16個(gè)特色小鎮(zhèn)，發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)；在中心城區(qū)及周邊，依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新區(qū)、大學(xué)科技園等高端平臺(tái)，重點(diǎn)發(fā)展一批自身發(fā)展需要的“市中鎮(zhèn)”、“市郊鎮(zhèn)”、“園中鎮(zhèn)”；對于遠(yuǎn)郊或依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的，應(yīng)立足自然資源、深挖地域文化，打造特色養(yǎng)老、養(yǎng)生、戶外運(yùn)動(dòng)等小鎮(zhèn)。根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)。對于不同類型的特色小鎮(zhèn)，制定發(fā)展策略時(shí)應(yīng)根據(jù)其定位有所側(cè)重。產(chǎn)業(yè)型小鎮(zhèn)應(yīng)圍繞保定市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型總體規(guī)劃，服務(wù)和對接雄安高端產(chǎn)業(yè)，瞄準(zhǔn)保定市“253”新型產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。旅游、休閑、康養(yǎng)類小鎮(zhèn)，則應(yīng)注重凸顯環(huán)境優(yōu)勢、文化底蘊(yùn)等條件，并強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代體驗(yàn)。

(二)深化“產(chǎn)城人文”融合，強(qiáng)化小鎮(zhèn)聚集效應(yīng)。建設(shè)高水平的特色小鎮(zhèn)，不僅要發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能，同時(shí)要與生產(chǎn)、生活、旅游、居住等功能疊加融合。特色小鎮(zhèn)不是行政區(qū)劃單元的劃分，它打破了鄉(xiāng)村行政區(qū)劃所屬關(guān)系，是產(chǎn)業(yè)要素相互銜接、互補(bǔ)、替代，集聚發(fā)展的特定區(qū)域，是企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、合作共贏的企業(yè)社區(qū)，產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和社區(qū)的功能性十分突出，應(yīng)使之成為現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)集聚發(fā)展的新載體，各類新主體謀劃大項(xiàng)目、集聚新要素、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新天地。

(三)合理規(guī)劃土地使用，提高土地利用率。清晰土地功能劃分。根據(jù)特色小鎮(zhèn)功能合理分配住宅用地、公共服務(wù)用地、產(chǎn)業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等不同功能用地比重，通過細(xì)分用地類型引導(dǎo)管控特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)。涉及同質(zhì)、類同的產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，可適當(dāng)整合共擔(dān)成本、利益共享。同時(shí)應(yīng)嚴(yán)防小鎮(zhèn)地產(chǎn)化。依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)功能和人口總量合理確定建設(shè)規(guī)模，嚴(yán)格限制房地產(chǎn)投資比例，從而更好的保證產(chǎn)業(yè)投資、創(chuàng)新投資、生態(tài)投資、文化投資和公共服務(wù)投資。

(四)創(chuàng)新要素投入保障機(jī)制，充分激發(fā)市場活力。發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，創(chuàng)新機(jī)制體制，走市場化運(yùn)作，法制化管理的路子。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)市場活力，突出市場主體作用，優(yōu)化投融資渠道。同時(shí)引入具有實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)運(yùn)營策劃機(jī)構(gòu)，牽頭成立保定特色小鎮(zhèn)協(xié)會(huì)，傳播理念、解讀政策、交流經(jīng)驗(yàn)，輔導(dǎo)特色小鎮(zhèn)立項(xiàng)、申報(bào)、策劃、建設(shè)、運(yùn)營，提高發(fā)展質(zhì)量。在突出市場主體地位的同時(shí)還要加強(qiáng)政府引導(dǎo)，實(shí)行獎(jiǎng)補(bǔ)政策有效供給，將“事先給予”改為“事后結(jié)算”，驗(yàn)收合格的給予土地使用或財(cái)政返還獎(jiǎng)勵(lì)，從而激發(fā)建設(shè)主體的積極性和主動(dòng)性。