空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”實(shí)踐與探究

劉藝璇

摘 要：“多規(guī)合一”通過對空間規(guī)劃進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)空間資源開發(fā)與保護(hù)之間的平衡，從而對空間資源進(jìn)行合理的配置的一種規(guī)劃管控方案。本文對“多規(guī)分立”的發(fā)展及其存在的弊端進(jìn)行了分析，并以重慶市江津區(qū)為例，對空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的實(shí)踐工作進(jìn)行了介紹和討論，探討了當(dāng)前空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”的研究進(jìn)展。

引 言

空間規(guī)劃是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要保障，然而在當(dāng)前我國的空間規(guī)劃工作中，各項(xiàng)規(guī)劃工作之間存在矛盾和沖突，規(guī)劃不協(xié)調(diào)的問題對我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展造成了嚴(yán)重的阻礙，以往“多規(guī)分立”的管控方案已經(jīng)難以滿足我國新時(shí)期的規(guī)劃和發(fā)展需要。

1.多規(guī)分立的發(fā)展與弊端

我國在建國以后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，將經(jīng)濟(jì)、社會、土地、環(huán)境、能源、交通等方面劃分為了多個(gè)政府部門共同進(jìn)行管理，各類法定的規(guī)劃工作包含80余種，例如城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地規(guī)劃、佳通規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。在空間規(guī)劃體系上呈現(xiàn)出一種“縱向到底，橫向并列”的狀態(tài)。

然而在“多規(guī)分立”下，這些規(guī)劃的編制、審核以及管理分別由多個(gè)部門來進(jìn)行，從而也就容易導(dǎo)致在空間、內(nèi)容上出現(xiàn)重疊或者矛盾的現(xiàn)象，特別是在市級層面，由于空間尺度的縮小，這類矛盾現(xiàn)象出現(xiàn)了集中爆發(fā)，進(jìn)而使得我國土地資源的開發(fā)管理十分混亂，造成了一系列的問題。隨著我國發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，這種規(guī)劃管理模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，因此“多規(guī)合一”的管控方案被提了出來，希望通過改革空間規(guī)劃管理體制，解決規(guī)劃沖突，提高城市治理和管理水平。

2.空間規(guī)劃“多規(guī)合一”實(shí)踐分析

針對“多規(guī)分立”管理模式中存在的許多問題和弊端，我國相繼進(jìn)行了一系列的探索，大致可以分為“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”、“多規(guī)合一”三種類型。2008年，上海市在國家機(jī)構(gòu)改革的背景下建立了上海市規(guī)劃預(yù)國土資源管理局，對“城規(guī)”與“土規(guī)”的合一進(jìn)行了實(shí)踐，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，并提出了基本農(nóng)田保護(hù)控制線、規(guī)劃用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線的“三條線”管控方案。隨后武漢、深圳等城市也相繼進(jìn)行了改革?！叭?guī)合一”是指“經(jīng)規(guī)”、“城規(guī)”、“土規(guī)”三者的協(xié)調(diào)，我國發(fā)改委早在2004年就在6個(gè)地市縣試點(diǎn)中推行“三規(guī)合一”的管控方案，但由于受到多種因素的影響并未取得良好的效果。2008年，廣東省河源、云浮、廣州三市相繼開展了“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作，為“三規(guī)合一”打下了良好的技術(shù)和規(guī)則基礎(chǔ)。2014年，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃加入“三規(guī)合一”，“三規(guī)合一”升級為“多規(guī)合一”。2014年9月我國發(fā)改委、國土部、住建部、環(huán)境部聯(lián)合在上海、重慶、武漢、廈門等28個(gè)試點(diǎn)城市進(jìn)行了“多規(guī)合一”的實(shí)踐并獲得了較多的經(jīng)驗(yàn)和成果。

“多規(guī)合一”的最終目的是通過頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)對空間資源的開發(fā)與保護(hù)之間的平衡，從而對空間資源進(jìn)行合理的配置。首先，要對規(guī)劃編制的基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一，包括規(guī)劃目標(biāo)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限等。其次，要對區(qū)域的空間總圖進(jìn)行繪制，并結(jié)合生態(tài)環(huán)境、人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)模等評估區(qū)域內(nèi)的資源環(huán)境承載能力、空間開發(fā)的適宜性，從而對城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間的比例進(jìn)行明確并劃分開發(fā)邊界，形成空間規(guī)劃總圖。第三，要對區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)、林業(yè)、環(huán)保等各類空間規(guī)劃情況進(jìn)行分析，找出其之間的差異并進(jìn)行調(diào)整，對地塊的用途進(jìn)行統(tǒng)一。第四，要落實(shí)空間規(guī)劃總圖，一方面通過現(xiàn)代信息技術(shù)建立空間規(guī)劃平臺對劃成果進(jìn)行反映，并將該平臺應(yīng)用到規(guī)劃投資項(xiàng)目的布局和建設(shè)當(dāng)中去；另一方面則要針對空間規(guī)劃總圖提出改革創(chuàng)新的措施，從而建立起完善的空間規(guī)劃“多規(guī)合一”管理機(jī)制。

以重慶市江津區(qū)的“多規(guī)合一”實(shí)踐為例，江津區(qū)通過分析各項(xiàng)規(guī)劃中內(nèi)容相同的部分，并將這部分內(nèi)容進(jìn)行整合，在一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃平臺上進(jìn)行落實(shí)，使空間規(guī)劃的成果能夠?yàn)榻騾^(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等提供指導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃“目標(biāo)統(tǒng)一、邊界協(xié)調(diào)、資源統(tǒng)籌、管理高效的”目標(biāo)，并形成有序、可持續(xù)的區(qū)域空間開發(fā)格局。

在具體的“多規(guī)合一”實(shí)踐工作中，江津區(qū)首先對本區(qū)域的基本情況進(jìn)行了SWOT分析，發(fā)現(xiàn)江津區(qū)在區(qū)位條件以及自然資源上有著明顯的優(yōu)勢，但同時(shí)也存在著集約化程度不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和自然條件差異明顯等問題，因此在空間規(guī)劃上要以優(yōu)勢資源、功能定位、產(chǎn)業(yè)調(diào)整為導(dǎo)向?qū)Ω黝愐?guī)劃進(jìn)行合理的調(diào)整。隨后，江津區(qū)通過將各項(xiàng)規(guī)劃分為空間規(guī)劃與非空間規(guī)劃，并進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)分，發(fā)現(xiàn)不同規(guī)劃之間的差異主要體現(xiàn)在空間范圍、數(shù)量以及內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式等方面。因此，江津區(qū)通過對各項(xiàng)規(guī)劃的主要指標(biāo)進(jìn)行分析，將各指標(biāo)之間的關(guān)系理清，對相同的指標(biāo)進(jìn)行整合，制定出了“多規(guī)合一”下的用地分類以及各項(xiàng)規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。第三步，江津區(qū)根據(jù)重慶市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的主戰(zhàn)場以及人口和產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)域，制定了出了一系列的發(fā)展目標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境以及建設(shè)用地3個(gè)大類以及下屬共17個(gè)預(yù)期性和約束性指標(biāo)。最后，江津區(qū)通過對區(qū)域發(fā)展的格局和態(tài)勢進(jìn)行總體把握，確立了“一片一區(qū)三基地”、“一帶四區(qū)”、“一極三軸”、“一環(huán)八射”、“五橫六縱”等建設(shè)和發(fā)展格局。然后以此格局為基礎(chǔ)進(jìn)行空間規(guī)劃管控以及功能指引，形成了江津區(qū)“多規(guī)合一”下的區(qū)域發(fā)展和保護(hù)“藍(lán)圖”，并以各類地理信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)建立起了統(tǒng)一的信息化數(shù)據(jù)平臺，為空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持，簡化審批流程。此外，江津區(qū)還聯(lián)合行政、法律、制度三個(gè)方面為“多規(guī)合一”工作的開展提供了良好的支持保障體系，使規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、嚴(yán)肅性得到了有效的增強(qiáng)。

3.空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”的研究與進(jìn)展

隨著“多規(guī)合一”在我國獲得了極好的應(yīng)用效果，不少專家、學(xué)者對于“多規(guī)合一”進(jìn)行了多方面的研究和討論。學(xué)者們通過對我國過去各時(shí)期的規(guī)劃形成和演化進(jìn)行回顧，通過對當(dāng)前我國的各項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行分析，對當(dāng)前我國規(guī)劃管理機(jī)制不協(xié)調(diào)、規(guī)劃法規(guī)體系差異大、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)期限不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)以及規(guī)劃內(nèi)容沖突等問題進(jìn)行了討論，并歸納了“多規(guī)合一”中的難點(diǎn)，指出了“多規(guī)合一”未來的工作方向，對“多規(guī)合一”下規(guī)劃編制思想以及具體的工作方法進(jìn)行了探討。

結(jié) 語

“多規(guī)合一”是當(dāng)前解決我國空間規(guī)劃工作不協(xié)調(diào)，各項(xiàng)規(guī)劃之間存在矛盾沖突問題的有效途徑之一。然而在“多規(guī)合一”的推行過程中，還存在較多的難點(diǎn)和問題，還需要相關(guān)人員以及專家學(xué)者進(jìn)行進(jìn)一步的研究，并在實(shí)踐過程中不斷進(jìn)行完善，從而為我國經(jīng)濟(jì)社會在新時(shí)期的規(guī)劃發(fā)展提供有力的保障。

參考文獻(xiàn)

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