申學(xué)鋒

內(nèi)容提要：黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，最高決策層的這一重要論斷，準(zhǔn)確把握了財(cái)政本質(zhì)，表明財(cái)政不僅屬于經(jīng)濟(jì)范疇，更是政治范疇，關(guān)乎國(guó)家治理與興衰。財(cái)政與國(guó)家治理的密切關(guān)聯(lián)，財(cái)政制度建設(shè)對(duì)國(guó)家興衰的影響，在古今中外的歷史中都能看到鮮活例證，從歷史維度總結(jié)這一規(guī)律，對(duì)于正確認(rèn)識(shí)財(cái)政的定位具有重大意義。

現(xiàn)代國(guó)家治理結(jié)構(gòu)由政府、市場(chǎng)、社會(huì)“三維”制度安排構(gòu)成，財(cái)政不僅是國(guó)家治理的重要組成部分，而且以“庶政之母”的角色，在三維治理中居于基礎(chǔ)性地位。無(wú)論中國(guó)古代封建社會(huì)的盛世帝國(guó)，英法等國(guó)自中世紀(jì)到近代逐步演進(jìn)為世界大國(guó)，還是美國(guó)的成功崛起、德日的快速?gòu)?fù)興，財(cái)政及其制度建設(shè)在大國(guó)崛起及背后的國(guó)家治理中都起到不可替代的作用，承擔(dān)著不可或缺的重要職責(zé)。

一、財(cái)政是大國(guó)興衰的本源因素

財(cái)政屬于治國(guó)安邦的范疇，不僅是國(guó)家治理和運(yùn)行的基本保障，是保證中央權(quán)威和人民利益的支撐力量，而且是提升社會(huì)公平正義的重要手段，是政治民主化進(jìn)程的助推器。對(duì)于財(cái)政與國(guó)家興衰的密切關(guān)系，中國(guó)古人早有深刻認(rèn)識(shí)。宋代學(xué)者蘇轍有云：“財(cái)者，為國(guó)之命而萬(wàn)世之本。國(guó)之所以存亡，事之所以成敗，常必由之?！痹谌魏螘r(shí)代、任何社會(huì)制度下，財(cái)政都關(guān)乎經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)穩(wěn)定、法治構(gòu)建，幾乎所有的國(guó)家大事都與財(cái)政緊密關(guān)聯(lián)。在波瀾壯闊的財(cái)政史畫卷中，我們能夠感知到歷史吶喊聲帶給我們的啟示。

（一）強(qiáng)大財(cái)政是促進(jìn)大國(guó)興盛的“動(dòng)力源”

財(cái)政是國(guó)家政權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)。財(cái)政興則國(guó)家興，財(cái)政弱則國(guó)家弱。財(cái)政弱小則很難崛起成為大國(guó)，強(qiáng)大的財(cái)政可為大國(guó)崛起提供財(cái)力保障，是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和政權(quán)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

財(cái)政對(duì)于國(guó)家崛起的動(dòng)力源作用古今中外概莫能外。我國(guó)戰(zhàn)國(guó)時(shí)期秦孝公推行商鞅變法，為秦國(guó)統(tǒng)一全國(guó)奠定了基礎(chǔ)；西漢初期文景之治通過(guò)“貴粟”政策，穩(wěn)定農(nóng)民收入，國(guó)力充盈，為武帝實(shí)現(xiàn)霸業(yè)作了物質(zhì)準(zhǔn)備；清朝前期施行“永不加賦”“攤丁入畝”財(cái)稅政策，促進(jìn)了生產(chǎn)發(fā)展，財(cái)力日益豐裕，成就了“康乾盛世”。美國(guó)的大國(guó)崛起過(guò)程，同樣伴隨著財(cái)政收入絕對(duì)量和相對(duì)量的不斷擴(kuò)張。“進(jìn)步時(shí)代”在財(cái)政收入方面最重要的變化就是引入了個(gè)人所得稅和公司所得稅，日后成為主體稅種，為美國(guó)聯(lián)邦政府的穩(wěn)固提供了堅(jiān)實(shí)的后盾。

從反面來(lái)看，財(cái)政危機(jī)又往往會(huì)成為國(guó)家改革的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，改革成敗則直接決定了政權(quán)的興衰。我國(guó)北宋初期，受冗兵、冗官、冗費(fèi)等問題困擾，王安石推行變法，精簡(jiǎn)財(cái)政供養(yǎng)人員，改革土地和稅收制度，有效緩解了國(guó)家財(cái)政緊張局面，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。這是改革成功的例子。法國(guó)路易十六為緩解財(cái)政危機(jī)而舉債和增稅，激化了與高等法院、巴黎議會(huì)的矛盾，最終引發(fā)大革命。沙皇俄國(guó)為緩解財(cái)政赤字，不斷增加人民稅負(fù)和兵役，最終工人階級(jí)發(fā)動(dòng)了“十月革命”。這些都是財(cái)政改革失敗而影響政權(quán)穩(wěn)定的例子。

（二）公平財(cái)政是維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的“調(diào)節(jié)器”

2008年3月，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議記者招待會(huì)上表示：“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義?！贝髧?guó)興起，內(nèi)部治理改善是先決條件，而財(cái)政是調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配的重要手段，社會(huì)財(cái)富分配不公，往往會(huì)導(dǎo)致底層民眾的激烈反抗甚至武裝起義，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。

中國(guó)歷史上，不乏針對(duì)社會(huì)不公而進(jìn)行的財(cái)政改革，如漢代文景之治時(shí)期的輕徭薄賦、唐代宰相楊炎推行的“兩稅法”，以及明代嘉靖時(shí)期確立的“一條鞭法”、清朝前期實(shí)行的“攤丁入畝”等，這些財(cái)政改革一定程度上緩解了社會(huì)矛盾，成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)器。國(guó)外也有類似的例子。英國(guó)是世界公認(rèn)的社會(huì)救濟(jì)制度的發(fā)起者，支持低收入人群的福利支出在英國(guó)整個(gè)工業(yè)化時(shí)期都是財(cái)政政策的重點(diǎn)。1601年英國(guó)《濟(jì)貧法》出臺(tái)，維多利亞時(shí)代相繼頒行《公共衛(wèi)生法》《教育法》《失業(yè)工人法》《國(guó)民保險(xiǎn)法》等，以緩解底層民眾的貧困，消減社會(huì)矛盾，造就了“日不落帝國(guó)”的輝煌。德國(guó)“鐵血宰相”俾斯麥建立了世界上最早的社會(huì)保障制度，1883年《疾病社會(huì)保險(xiǎn)法》成為歷史上第一部真正的社會(huì)保險(xiǎn)立法，緩解了工人運(yùn)動(dòng)和社會(huì)矛盾的激化，為德意志帝國(guó)帶來(lái)了穩(wěn)定繁榮，使其一躍成為第二次工業(yè)革命的領(lǐng)跑者。

（三）公共財(cái)政是推進(jìn)民主進(jìn)程的“潤(rùn)滑劑”

財(cái)政是一國(guó)政治民主化進(jìn)程的助推器。財(cái)政改革發(fā)展與政治民主化進(jìn)程可謂一卵雙胞、互為依傍，現(xiàn)代財(cái)政制度成就于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度，并與依法治國(guó)和依憲執(zhí)政相適應(yīng)。從中外財(cái)政歷史演進(jìn)的大潮流看，財(cái)政分配的決策經(jīng)歷了由專制、王權(quán)決策向民主、民權(quán)決策轉(zhuǎn)變的過(guò)程，由專制財(cái)政向民主財(cái)政的發(fā)展演進(jìn)，也是皇權(quán)政治向民主政治轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

從歷史演進(jìn)的走勢(shì)看，現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)催生了代議制政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，這種關(guān)系突出體現(xiàn)在從中世紀(jì)走向近現(xiàn)代的英國(guó)王權(quán)政治向民主政治的演變中。1215年約翰王與貴族代表簽署的《大憲章》，申明了國(guó)王權(quán)限范圍，體現(xiàn)了封建貴族的意志和自由，也拉開了人類依憲執(zhí)政的帷幕。促使英國(guó)向憲政民主體制發(fā)展的《大憲章》《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗贰稒?quán)利法案》等具有里程碑性質(zhì)的文件，都是在議會(huì)反對(duì)國(guó)王征稅權(quán)的斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的。在這個(gè)漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程中，國(guó)王與議會(huì)多次因稅收問題爆發(fā)沖突，查理一世甚至被送上斷頭臺(tái)。1688年“光榮革命”確立了資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)制，奠定了君主立憲制的政治和法律基礎(chǔ)，正式確立了近代意義上的民主制度。在民主政治下，財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是議會(huì)中心主義，議會(huì)成功地拒絕了國(guó)王隨意征稅的要求，限制了國(guó)王的不合理決策權(quán)，這里面體現(xiàn)的是一種納稅人至上、王在法下的精神。正因?yàn)槿绱?，馬克思稱稅收是“可以用來(lái)扼殺君主專制的一條金鎖鏈”。

20世紀(jì)初美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度改革也對(duì)后來(lái)的政治發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的公共預(yù)算改革是典型的自下而上改革，發(fā)端于1906年紐約市市政研究局進(jìn)行的市政預(yù)算探索，并于20世紀(jì)初走向全國(guó)，1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》的頒布標(biāo)志著美國(guó)在聯(lián)邦層面正式建立起現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算制度。美國(guó)的預(yù)算法案也是總統(tǒng)、財(cái)政部、參眾兩院、預(yù)算特別委員會(huì)等各方博弈的結(jié)果，體現(xiàn)了財(cái)政改革與民主政治的共生性。

（四）創(chuàng)新財(cái)政是提升市場(chǎng)效率的“加速器”

在大國(guó)崛起過(guò)程中，財(cái)政改革在保護(hù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)科技創(chuàng)新等方面起到不可替代的作用。古往今來(lái)，財(cái)政職能作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在國(guó)家、市場(chǎng)、個(gè)人權(quán)利的界定上。美國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，就起源于美國(guó)殖民地各州為解決州際封鎖、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題而自愿組成聯(lián)邦。而美國(guó)聯(lián)邦政府職能的逐步增加，從根本上講是源于統(tǒng)一市場(chǎng)發(fā)展對(duì)州際自由貿(mào)易、反壟斷、勞工權(quán)益保護(hù)等方面的需求。

處理好財(cái)政與市場(chǎng)效率的關(guān)系，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。在民族戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)深重財(cái)政危機(jī)中，英國(guó)通過(guò)“以貨幣交換產(chǎn)權(quán)”緩解了財(cái)政壓力，擺脫了財(cái)政困境，并最終催生出與產(chǎn)權(quán)控制徹底分離的公共財(cái)政制度。美國(guó)進(jìn)步時(shí)代也是其現(xiàn)代財(cái)政制度的成型期，這一時(shí)期進(jìn)行了一系列財(cái)政改革。沒有進(jìn)步時(shí)代打下的制度基礎(chǔ)，羅斯福的“新政”不可能成功，美國(guó)的命運(yùn)和現(xiàn)代化進(jìn)程可能是另外一種結(jié)局。同英美相反的是，西班牙拒絕放棄舊規(guī)則，政府堅(jiān)持嚴(yán)控工商業(yè)以維持財(cái)政收入，結(jié)果經(jīng)歷了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)衰退。

我國(guó)歷史的興衰起伏同樣印證著財(cái)政與市場(chǎng)效率之間的緊密聯(lián)系。唐宋時(shí)期，財(cái)政保護(hù)市場(chǎng)自由，推動(dòng)官方和民間科技創(chuàng)新，為大國(guó)崛起奠定了根基。唐朝開國(guó)就采取開關(guān)弛禁、零商稅、零資源稅的“寬商利末”政策，逐步消除了束縛科技創(chuàng)新的制度障礙，營(yíng)造了相對(duì)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府還運(yùn)用稅收減免等政策，激勵(lì)生產(chǎn)者采用先進(jìn)的科技成果。宋代時(shí)，較為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)使很多人通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和開發(fā)新產(chǎn)品致富，極大地鼓勵(lì)了科技創(chuàng)新。四大發(fā)明都是前代就有發(fā)明，而直到宋代才因應(yīng)市場(chǎng)得以實(shí)用，技術(shù)質(zhì)量得以飛躍提升。

二、財(cái)政制度建設(shè)帶來(lái)國(guó)家強(qiáng)盛

財(cái)政在治國(guó)安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、保障性作用，財(cái)政制度建設(shè)不僅直接關(guān)系到大國(guó)崛起、大國(guó)治理，更關(guān)乎大國(guó)興衰，古今中外正反兩方面史實(shí)都證明了這一點(diǎn)。翻開歷史長(zhǎng)卷，任何一個(gè)大國(guó)的崛起都與財(cái)政制度建設(shè)的積極作為不無(wú)關(guān)系，這是一個(gè)規(guī)律性的經(jīng)驗(yàn)。

（一）美國(guó)的成功崛起

追溯美國(guó)成功崛起的歷程，財(cái)政的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是建國(guó)初就建構(gòu)了自由市場(chǎng)體系，為人民進(jìn)行自由創(chuàng)業(yè)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)追逐財(cái)富建立了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。美國(guó)建國(guó)之初就注入了現(xiàn)代化因素，將很多理想化的設(shè)想變成了現(xiàn)實(shí)，建立起負(fù)責(zé)任政府。19世紀(jì)前期，美國(guó)政府通過(guò)PPP模式大辦交通，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將廣袤的國(guó)土連接起來(lái)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了廣闊的市場(chǎng)和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是在財(cái)政制度上相機(jī)調(diào)整，勇于創(chuàng)新。首任財(cái)長(zhǎng)漢密爾頓提出要突破自由放任的陳規(guī)，通過(guò)關(guān)稅保護(hù)、獎(jiǎng)金激勵(lì)、技術(shù)引進(jìn)等措施，加大政府扶持經(jīng)濟(jì)的力度，使美國(guó)迅速進(jìn)入工業(yè)革命的新航道。19世紀(jì)后期，隨著競(jìng)爭(zhēng)失序、壟斷橫行、假冒偽劣商品泛濫、空氣污染嚴(yán)重、社會(huì)貧富分化加劇等問題的出現(xiàn)，西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)進(jìn)行了大膽改革，通過(guò)建立現(xiàn)代預(yù)算制度，將政府行為的細(xì)節(jié)展現(xiàn)在陽(yáng)光下，有效遏制了腐敗勢(shì)頭；通過(guò)建立所得稅制度，促進(jìn)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的演變與進(jìn)步，也極大增加了政府收入，增強(qiáng)了政府應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突和危機(jī)的能力。這些改革為美國(guó)強(qiáng)盛創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，所以美國(guó)進(jìn)步時(shí)代又被稱為“二次建國(guó)”。在1929年至1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)實(shí)施了一系列新政，迅速遏制了經(jīng)濟(jì)下滑的勢(shì)頭，并通過(guò)建立社會(huì)保障制度，推出扶植農(nóng)業(yè)、幫助青年接受教育等政策，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，也為戰(zhàn)后美國(guó)成為世界超級(jí)大國(guó)奠定了基礎(chǔ)。

（二）德國(guó)、日本的快速?gòu)?fù)興

德國(guó)曾是一個(gè)四分五裂的落后國(guó)家，經(jīng)常受到外來(lái)欺壓，后來(lái)奮進(jìn)直追最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，成為有影響的大國(guó)。究其根源，財(cái)政發(fā)揮了重要作用。首先是大力支持興辦教育、投資科研，提高國(guó)民素質(zhì)。腓特烈二世1740年即位后，在財(cái)政非常困難的情況下，壓縮王室經(jīng)費(fèi)和行政經(jīng)費(fèi)，普及義務(wù)教育、興辦高等教育，并以豐厚的薪酬引進(jìn)各國(guó)優(yōu)秀人才，開創(chuàng)了德意志重視教育和創(chuàng)新的傳統(tǒng)。對(duì)文化教育的投入和積淀形成的軟實(shí)力，為此后德國(guó)長(zhǎng)期而持續(xù)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次是大力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在對(duì)農(nóng)業(yè)的支持上，大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公費(fèi)派送國(guó)有土地承租人的子弟到英國(guó)學(xué)習(xí)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)。在對(duì)工商業(yè)的支持上，成立工業(yè)、商業(yè)和交通部，全面扶持工商業(yè)發(fā)展。積極推行重商主義政策，加強(qiáng)關(guān)稅壁壘。對(duì)外國(guó)商品盡量多抽稅，特別是大幅提高奢侈品的稅率。極力保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并為私人工商業(yè)主提供貸款等幫助。在一系列政策推動(dòng)下，啟動(dòng)了德國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程。其三是始終重視民生。腓特烈二世時(shí)就非常關(guān)注民生建設(shè)，建立了國(guó)家救濟(jì)制度。1882年至1927年間，德國(guó)通過(guò)一系列法案，構(gòu)建起世界上最早的社會(huì)保障體系，有效克服了英國(guó)開創(chuàng)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

日本是一個(gè)善于學(xué)習(xí)的國(guó)家，到了近代迅速加入到學(xué)習(xí)西方的行列，甚至提出了“脫亞入歐”的口號(hào)。日本步入大國(guó)之列的模式是典型的政府主導(dǎo)型，國(guó)家財(cái)政發(fā)揮了重要作用。首先是高度重視教育。日本明治維新期間，將國(guó)家政策重心放在了發(fā)展基礎(chǔ)教育上，經(jīng)過(guò)40多年的不懈努力，在財(cái)政高度緊張的情勢(shì)下，1909年普及實(shí)現(xiàn)初等免費(fèi)義務(wù)教育。明治政府每年還拿出財(cái)政支出的2%用于聘請(qǐng)外國(guó)專家傳授西方知識(shí)和生產(chǎn)技術(shù)。其次是直接仿照西方體制建構(gòu)新的政府組織和財(cái)政機(jī)構(gòu)，實(shí)施預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算公開透明。1890年頒布憲法，將財(cái)政運(yùn)行置于憲法約束之下。明治憲法規(guī)定了租稅法定原則、預(yù)算決議原則、預(yù)算修正的限制、預(yù)備費(fèi)制度、會(huì)計(jì)院檢查制度等。其三是以財(cái)政手段化解既得利益，通過(guò)財(cái)政資金贖買舊有封建武士的家祿（世襲的爵位俸祿），并引導(dǎo)他們配合國(guó)家現(xiàn)代化政策，置產(chǎn)興業(yè)。

（三）中國(guó)帝國(guó)盛世的繁榮

中國(guó)始終是一個(gè)自然地理意義上的大國(guó)，也是世界早期文明中唯一延續(xù)至今的大國(guó)。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)是人類歷史上最早確立現(xiàn)代國(guó)家制度的國(guó)家。中國(guó)在秦漢時(shí)期就完成了國(guó)家的統(tǒng)一，并實(shí)現(xiàn)了政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政制度的統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)以儒家文化為基礎(chǔ)的共同價(jià)值觀念的文化統(tǒng)一。最重要的是，在財(cái)政領(lǐng)域建立了全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰的制度框架，通過(guò)貴粟法、均輸法、平準(zhǔn)法、常平倉(cāng)等，不僅加強(qiáng)了戰(zhàn)備、充實(shí)了府庫(kù)、富裕了人民、便于救災(zāi)，還能穩(wěn)定物價(jià)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)綜合國(guó)力的提高，造就了長(zhǎng)期的大一統(tǒng)局面，先后出現(xiàn)了漢、唐、明、清幾個(gè)大的帝國(guó)。在對(duì)外交往上，始終奉行王道財(cái)政模式，積極發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，支持對(duì)外財(cái)經(jīng)交流，如張騫使西域、鄭和下西洋等，在東亞地區(qū)形成了以中國(guó)為核心的中華文化圈，對(duì)世界文明進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

三、財(cái)政建設(shè)缺位滯后導(dǎo)致國(guó)家衰敗

財(cái)政對(duì)于國(guó)家治理和興衰的基礎(chǔ)性作用，也有許多反面的例證。如果一國(guó)缺乏適度的財(cái)政汲取能力、有效的財(cái)政治理能力和在國(guó)際財(cái)經(jīng)領(lǐng)域的影響力，其財(cái)政就不能稱之為真正意義上的大國(guó)財(cái)政，也無(wú)以支撐大國(guó)崛起和大國(guó)治理，甚至逐漸陷入財(cái)政危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)。歷史上有過(guò)一些單憑強(qiáng)大武力開疆拓土而形成的“大國(guó)”，但是由于財(cái)政建設(shè)滯后，往往曇花一現(xiàn)，未能持久，如羅馬帝國(guó)、葡萄牙、荷蘭，以及中國(guó)的“一代天驕成吉思汗”的大蒙古國(guó)（元朝）等。法國(guó)因財(cái)政危機(jī)導(dǎo)火索而誘發(fā)的大革命，沙俄、蘇聯(lián)失敗的警示，是大國(guó)財(cái)政建設(shè)失敗導(dǎo)致大國(guó)衰敗的另一類例證。

（一）曇花一現(xiàn)的“大國(guó)”

羅馬從一個(gè)小城邦逐步擴(kuò)張成為橫跨歐、亞、非三洲的龐大帝國(guó)，疆域、規(guī)模和存續(xù)時(shí)間在西方歷史上都是空前的，其制度、文化對(duì)后來(lái)的西方文明產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。但羅馬帝國(guó)始終沒有能將不同文化、不同宗教、不同民族的人民融合起來(lái)，沒有建立統(tǒng)一的政治制度和財(cái)政制度。在地方管理上，各地還基本維持原有的制度，羅馬并不參與實(shí)質(zhì)管理，只是通過(guò)監(jiān)督保證稅賦能征收上來(lái)而已。羅馬在財(cái)政上還采取了差別對(duì)待的政策，羅馬公民長(zhǎng)期被免除稅賦，國(guó)家還為他們提供多方位的公共服務(wù)，讓他們分享國(guó)家擴(kuò)張和發(fā)展的成果。這不僅激起了廣大被征服地區(qū)人民的不滿和反抗，也讓很多羅馬城公民放棄工作，游手好閑，被馬克思斥為墮民。據(jù)馬克思估計(jì)，這批人至少占羅馬城總?cè)丝诘?0%，這也使帝國(guó)失去優(yōu)質(zhì)兵源，只有依靠大量募集雇傭兵維持。這樣一種財(cái)政模式，勢(shì)必難以保證羅馬帝國(guó)的長(zhǎng)治久安。

中國(guó)的元朝也是一個(gè)憑借武力征服成就的“大國(guó)”。蒙古汗國(guó)成立后，不斷發(fā)動(dòng)對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)，先后滅西遼、滅西夏、滅金國(guó)、滅大理、滅南宋，對(duì)鄰近諸國(guó)如安南、占城、爪哇、日本等發(fā)動(dòng)一系列的戰(zhàn)爭(zhēng)，疆域一度逼近東歐腹地，藩屬國(guó)涵蓋東南亞各國(guó)。然而，就是這樣一個(gè)首次征服全中國(guó)地區(qū)甚至遠(yuǎn)征外海的帝國(guó)，由于重占領(lǐng)輕治理，財(cái)政經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，最終僅存在98年便被朱元璋的明王朝取代。

（二）財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致政治危機(jī)

14-18世紀(jì)期間，法國(guó)在加強(qiáng)中央集權(quán)的過(guò)程中，雖然遏制了貴族勢(shì)力，使原來(lái)三級(jí)會(huì)議和高等法院對(duì)國(guó)王征稅權(quán)的制約制度形同虛設(shè)，但也對(duì)貴族進(jìn)行了妥協(xié)，免除了貴族的賦稅，從而加重了第三等級(jí)的稅負(fù)。貴族擁有大量土地和封建特權(quán)，也制約了法國(guó)工業(yè)革命的進(jìn)程。自路易十四之后，為了支付到期的債款和利息，頻繁舉借新債，國(guó)家財(cái)政狀況陷入惡性循環(huán)和信貸危機(jī)。路易十六時(shí)期，官僚隊(duì)伍龐大，國(guó)王和各級(jí)貴族生活奢靡，僅王室花費(fèi)就占到國(guó)家收入的1/4。到1789年，國(guó)債總額是當(dāng)年財(cái)政收入的9倍。路易十六隨后進(jìn)行了四次財(cái)政改革，但都遭到了既得利益集團(tuán)的抵制，民怨沸騰下大革命爆發(fā)。

沙皇俄國(guó)在1908年之后的十年間，參與戰(zhàn)事連綿不絕，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向衰退，國(guó)家機(jī)器依靠赤字維持，人民既要負(fù)擔(dān)沉重的兵役，又要繳納高額的稅費(fèi)。隨著財(cái)政赤字的日積月累，到1917年已高達(dá)84億盧布，國(guó)債余額是當(dāng)年預(yù)算收入的11倍。政府的赤字預(yù)算遭到議會(huì)否決，經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾不斷激化，沙俄政權(quán)最終在“十月革命”的炮聲中被淹沒了。

（三）缺乏中央財(cái)力和中央權(quán)威支撐的財(cái)政無(wú)法保障國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定

集權(quán)與分權(quán)是財(cái)政體制和國(guó)家治理的永恒主題。成功的大國(guó)都會(huì)強(qiáng)調(diào)中央在政府間財(cái)政關(guān)系中的主導(dǎo)地位，一定的中央財(cái)力集中度是鞏固中央權(quán)威、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。中外歷史上，凡是弱干強(qiáng)枝必致社會(huì)動(dòng)蕩，凡是強(qiáng)干弱枝則會(huì)社會(huì)穩(wěn)定，因中央財(cái)力不濟(jì)而導(dǎo)致政局動(dòng)蕩甚至政權(quán)覆滅的事例屢見不鮮。

在財(cái)政制度安排上，維護(hù)中央政府權(quán)威和發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控功能對(duì)于國(guó)家強(qiáng)大非常重要。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，必須保證中央財(cái)政的比重維持在合理區(qū)間，這一比重過(guò)低一切都無(wú)從談起。中國(guó)唐朝前中期的安史之亂，很大程度上是財(cái)權(quán)過(guò)度下放的惡果。唐玄宗時(shí)在邊地設(shè)立了十個(gè)邊鎮(zhèn)，由節(jié)度使管理，節(jié)度使不僅掌握軍事大權(quán)，還兼領(lǐng)行政、財(cái)政、土地等大權(quán)，原來(lái)的州刺史變成了其部屬。隨著節(jié)度使權(quán)力的迅速擴(kuò)張，均田制遭到破壞，土地兼并嚴(yán)重，中央政府掌握的人口日益減少，賦稅來(lái)源逐漸枯竭，出現(xiàn)了“王賦所入無(wú)幾”的財(cái)政窘?jīng)r，最終爆發(fā)了“安史之亂”。這場(chǎng)歷時(shí)八年、席卷半壁江山的戰(zhàn)亂，成為唐朝由盛轉(zhuǎn)衰的節(jié)點(diǎn)。國(guó)外也有類似的例子。上世紀(jì)80年代，蘇聯(lián)高度集中的財(cái)政體制在改革旗幟下走向了另一個(gè)極端，過(guò)于強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)，導(dǎo)致外強(qiáng)中干，中央政府收入的占比逐年下降，從1985年的51.4%降至1989年的39.4%，中央財(cái)政甚至一度依賴地方上繳維持收支平衡。至1990年，以俄羅斯、烏克蘭等為首的主要加盟共和國(guó)公開向聯(lián)盟（中央）財(cái)政叫板，宣布所有財(cái)政收入歸加盟共和國(guó)所有，酌情向聯(lián)盟（中央）上交。中央失去財(cái)政控制權(quán)，預(yù)算只有支出，收入?yún)s沒有保障，從而失去了對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治的控制權(quán)，聯(lián)盟共和國(guó)在其他因素的刺激下最終走向解體。