賈英姿 于 曉 郭 昊 劉 猛 胡振虎

內(nèi)容提要：2019年4月10日，《歐盟外國直接投資審查框架》條例已正式生效，標志著歐盟作為一個整體在構(gòu)建外資安全審查機制方面邁出關(guān)鍵一步。該條例的出臺具有較復雜的政治和經(jīng)濟安全背景，旨在維護歐盟經(jīng)濟安全與公共秩序，包括中國對歐潛在安全威脅。近年我對歐投資迅速增長，條例對赴歐投資的中企中長期潛在影響值得高度關(guān)注。本文詳細分析了條例概況、中歐投資現(xiàn)狀及對中國的影響，認為該條例短期實質(zhì)影響有限，但將使中國赴歐投資中長期面臨經(jīng)濟風險，提出應(yīng)高度關(guān)注歐盟外資審查機制發(fā)展，并進一步完善中國外資安全審查機制等相關(guān)建議。

2019年4月10日，《歐盟外國直接投資審查框架》條例（以下簡稱“條例”）正式生效，標志著歐盟作為一個整體在構(gòu)建外資安全審查機制方面邁出關(guān)鍵一步。該條例的出臺具有較復雜的政治和經(jīng)濟安全背景，旨在維護歐盟經(jīng)濟安全與公共秩序，包括中國對歐潛在安全威脅。近年我國對歐投資迅速增長，條例對赴歐投資的中企短期實質(zhì)影響和長期潛在影響值得高度關(guān)注。現(xiàn)對條例概況、中歐投資現(xiàn)狀及對中國的影響分析如下。

一、條例概況

（一）出臺背景

長期以來，歐盟層面缺乏統(tǒng)一的外資審查機制。歐盟在外資監(jiān)管上較為松散，投資審查立法僅在成員國層面，且制度基礎(chǔ)參差不齊，各國政策缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)。歐盟28國中，僅12個成員國①英國、德國、法國、意大利、奧地利、芬蘭、丹麥、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、葡萄牙和西班牙等12個歐盟成員國。存在以安全與公共秩序為基礎(chǔ)的、符合國際法與歐盟法的外資審查制度，且發(fā)展水平差異較大，經(jīng)濟發(fā)展水平不同的成員國對外資需求不一，各成員國對自身“國家安全”具有完全獨立自主的權(quán)力和責任，歐盟從立法層面出臺“一刀切”式外資審查機制面臨較大挑戰(zhàn)。然而，歐盟認為構(gòu)建統(tǒng)一外資審查框架具有必要性和迫切性，認為“歐盟層面目前缺乏以安全或公共秩序為由對外國直接投資進行審查的全面框架，而歐盟主要貿(mào)易伙伴都已制定了此類框架①條例“說明”第（5）條。”。歐委會主席容克表示②歐委會主席容克2017年度國情咨文，2017年9月13日。，歐盟不是“天真的自由貿(mào)易者”，歐洲必須始終捍衛(wèi)其戰(zhàn)略利益，這是提出歐盟外資審查框架的原因。經(jīng)歐盟內(nèi)部多方博弈，歐委會于2017年9月13日發(fā)布了《歐盟外國直接投資審查框架條例（草案）》。

2019年2月14日和3月5日，歐議會和歐盟理事會分別投票通過了該條例，批準在歐盟層面構(gòu)建外資安全審查機制，以維護歐盟安全與公共秩序。3月21日在《歐盟官方期刊》③EU Official Journal。發(fā)布了條例，并宣布條例于4月10日正式生效，于2020年10月11日起適用于各成員國④條例生效后，歐盟給成員國18個月時間用于為新規(guī)做相關(guān)政策準備和機制安排。。

近年來，隨著中國實施“走出去”戰(zhàn)略，中國對歐盟直接投資上升較快，部分交易引發(fā)歐盟國家擔憂。德國、法國、意大利⑤2017年2月，德國、法國及意大利向歐盟提交信函，表達了擔心，稱缺乏互惠性將導致歐盟專業(yè)技術(shù)銷售殆盡，而目前的規(guī)制手段卻不夠有效。、芬蘭、波蘭和葡萄牙等國對外資監(jiān)管趨嚴，其中法、德兩國主張歐盟層面加強監(jiān)管呼聲最為強烈。該條例雖然全文未明確提及中國或任何一個國家，但其出臺前歐盟內(nèi)部多項研究和討論以及出臺后歐盟貿(mào)易官員馬姆斯特羅姆的表態(tài)均表明，中國投資是歐盟制訂外資審查機制的主要動因之一，且歐盟近期發(fā)布的對華經(jīng)濟關(guān)系重要文件《中歐—戰(zhàn)略展望》⑥2019年3月12日，歐盟發(fā)布對華經(jīng)濟關(guān)系重要文件《中歐——戰(zhàn)略展望》時，再次強調(diào)歐中合作中應(yīng)加強關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和5G等技術(shù)基礎(chǔ)安全防范，并針對性發(fā)布兩項行動，以確保成員國迅速、全面和有效實施該條例。也強調(diào)了防范中國投資對歐盟公共安全威脅的重要性。

（二）主要內(nèi)容

該條例為影響安全與公共秩序的外國直接投資建立審查機制構(gòu)建了法律框架，供各成員國以“安全及公共秩序⑦條例“說明”第35條提及“安全或公共秩序（security or public order）”，條例本身并未對“安全或公共秩序”定義，但規(guī)定其定義遵照WTO協(xié)定中以安全和公共秩序為由實施限制措施的相關(guān)要求，特別是WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第十四（a）條與第十四條二款，該條款并未對“安全”進行明確定義，但對“公共秩序”進行了注釋：“只有在對某社會基本利益構(gòu)成真正與足夠嚴重的威脅時，才能援引公共秩序例外”?！睘橛蓪W盟外國直接投資（FDI）進行審查⑧條例“說明”第（7）條。，也為各成員國之間及成員國與歐委會之間建立合作機制提供了制度基礎(chǔ)。同時，條例賦予歐委會就此類投資發(fā)表意見的可能性。同時，條例也肯定了FDI的積極影響，指出FDI在提升歐盟競爭力、創(chuàng)造就業(yè)機會與規(guī)模經(jīng)濟、促進歐盟經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮了重要作用。條例的主要內(nèi)容包括：

1.審查相關(guān)定義

條例對涉及的關(guān)鍵概念賦予法律含義，定義了外國直接投資、審查和審查機制等概念。

“外國直接投資”指“外國投資者為在某一成員國開展經(jīng)濟活動，與被投資者建立或維持長久且直接的聯(lián)系，而對有關(guān)企業(yè)或企業(yè)家進行的投資，其中包括能夠有效參與企業(yè)管理或控制經(jīng)濟活動開展的投資”。根據(jù)該定義，審查對象包括FDI投資本身及其對國內(nèi)公司的有效參與或者實際控制權(quán)，這意味著一旦條例生效，歐盟對外國投資者以及控制者和受益人的背景調(diào)查將更趨嚴格，具有政府背景的國有企業(yè)、主權(quán)財富基金等機構(gòu)投資者的交易將面臨更大不確定性和風險性。

“審查”是指允許評估、調(diào)查、授權(quán)、限制、禁止或解除FDI的程序。該定義覆蓋了審查前中后三個階段，并賦予審查機構(gòu)“禁止或解除”交易的權(quán)力。

“審查機制”指法律或法規(guī)、管理規(guī)范、實施細則和準則等，其中規(guī)定了以安全或公共秩序為由進行評估、調(diào)查、授權(quán)、限制、禁止或解除外國直接投資的條款、條件與程序。

2.審查考量因素

條例從審查考慮因素角度將審查范圍初步界定為三類：

一是FDI是否屬于該條例定義的五個“關(guān)鍵領(lǐng)域”①詳見條例第4條第1款。。包括：（1）關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，包括能源、交通、水利、健康、通信、媒體、數(shù)據(jù)處理與存儲、航空航天、國防、電子或金融基礎(chǔ)設(shè)施，以及與以上基礎(chǔ)設(shè)施使用相關(guān)的土地和房產(chǎn)；（2）關(guān)鍵科技及軍民兩用領(lǐng)域，包括人工智能、機器人、半導體、網(wǎng)絡(luò)安全、航空航天、國防、能源、存儲、量子技術(shù)、核技術(shù)、納米技術(shù)、生物技術(shù)；（3）關(guān)鍵投入品供應(yīng)，包括能源、原材料、食品安全等；（4）敏感信息訪問，包括個人資料在內(nèi)的敏感信息獲取或者控制此類信息的能力；（5）媒體的自由與多元性。二是FDI的來源和性質(zhì)是否對國家安全或公共秩序構(gòu)成風險②詳見第4條第2款。。包括：（1）外國投資是否受到第三國政府直接或間接控制，包括國家機構(gòu)或軍隊通過所有權(quán)結(jié)構(gòu)和重大融資方式進行控制等；（2）外國投資是否已參與到影響成員國安全或公共秩序的活動中；（3）外國投資是否從事非法或犯罪活動，構(gòu)成嚴重風險。三是賦予歐盟外資審查專家委員會權(quán)力，對計劃或完成歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)項目等“可能影響與歐盟利益有關(guān)項目或方案的外國直接投資③詳見條例第8（3）條，與歐盟利益有關(guān)的項目或方案清單載于附件。附件提及項目與方案如下：（1）歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)項目（伽利略與 EGNOS）/European GNSS programmes（Galileo&EGNOS）；（2）哥白尼 /Copernicus；（3）地平線 2020/Horizon 2020；（4）跨歐洲運輸網(wǎng)絡(luò)（TEN-T）/Trans-European Networks for Transport（TEN-T）；（5）跨歐洲能源網(wǎng)絡(luò)（TEN-E）Trans-European Networks for Energy（TEN-E）；（6）跨歐洲電信網(wǎng)絡(luò) /Trans-European Networks for Telecommunications?！钡某蓡T國發(fā)表意見，包括：（1）歐洲全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)項目（伽利略與EGNOS）；（2）哥白尼項目；（3）地平線 2020 項目；（4）跨歐洲運輸網(wǎng)絡(luò)（TEN-T）項目；（5）跨歐洲能源網(wǎng)絡(luò)（TEN-E）項目；（6）跨歐洲電信網(wǎng)絡(luò)。

3.審查機構(gòu)

與美國不同，歐盟未設(shè)立歐盟層面的常設(shè)審查機構(gòu)，相關(guān)外資審查職能仍由各成員國承擔并負最終責任，但條例賦予“歐委會外資審查專家組④歐委會外資審查專家組（the group of experts on the screening of foreign direct investments）成立于2017年11月29日，由歐盟成員國代表組成。數(shù)據(jù)來源：http：//ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/3/2017/EN/C-2017-7866-F1-ENMAIN-PART-1.PDF。（以下簡稱‘專家組’）”解釋權(quán)，即成員國可就外資審查相關(guān)系統(tǒng)性問題向?qū)＜医M征求意見⑤詳見條例“說明”部分第28條、正文第12條。。雖然歐委會評論意見不具法律約束力，但成員國應(yīng)盡可能考慮該意見，若不采納，須向歐委會做出相應(yīng)解釋⑥詳見條例“說明”部分第19條。。同時，該條例規(guī)定成員國和歐委會相關(guān)行政部門應(yīng)設(shè)立聯(lián)絡(luò)點，以便與歐委會外資審查專家組形成有機配合溝通的工作機制，加強成員國與歐盟在外資審查方面交流與合作，推進條例實施①詳見條例“說明”部分第26、27條。。

4.審查機制

條例構(gòu)建了歐盟和成員國協(xié)同審查機制，確保在一個成員國的FDI可能影響其他成員國安全或公共秩序時，成員國之間可實現(xiàn)合作互助。對于某成員國考慮接收或已接收的FDI，如有三分之一成員國反對該項投資，則歐委會必須對此項交易發(fā)表意見，而該項投資的成員國須“適當考慮”其收到的任何評論或歐委會的意見，但保留對該項投資作出最終決定的權(quán)力。

（1）歐委會審查機制

一是歐委會可就影響成員國國家安全、公共秩序或歐盟利益的FDI主動提出評論意見；二是歐委會要求成員國及時報告各成員國內(nèi)部FDI審查情況，以及其境內(nèi)所有于該條例生效后發(fā)生的FDI審查情況，包括FDI基本信息以及外國投資者所有權(quán)結(jié)構(gòu)、計劃或已完成的FDI、投資價值、投資資金及其來源、該項投資計劃完成或已完成的日期等信息②詳見條例第9條第2款。，還包括第三國提供的相關(guān)補貼信息③詳見條例“說明”部分第23條。，可列出國家安全或公共秩序可能受到威脅的其他成員國清單④詳見條例第6條第1款。。歐委會和其他成員國應(yīng)在收到通知后15日內(nèi)，對被投資國意見給予反饋⑤詳見條例第6條第6款。。對于已完成但未受到審查的FDI，歐委會和成員國也可在其完成后15個月內(nèi)給出評論意見⑥詳見條例第7條第（8）、（10）款。。各成員國應(yīng)于2019年5月10日前，向歐委會匯報其現(xiàn)有外商投資審查機制。此外，若成員國采用新審查機制或現(xiàn)有審查機制立法修正案，應(yīng)在其生效30日內(nèi)，向歐委會匯報。歐委會應(yīng)于收到匯報三個月內(nèi)，公布成員國審查機制清單內(nèi)容。

（2）成員國外資審查機制

成員國在外資審查方面負有最終責任。一是成員國可以安全或公共秩序為由，依照條例對外資審查機制進行維持、修訂或采用，以審查發(fā)生在本國內(nèi)的FDI⑦詳見條例第3條第（1）款。，被投資成員國對是否接受FDI享有最終決定權(quán)⑧詳見條例“說明”部分第17條、條例第1條。。成員國審查機制應(yīng)堅持公開透明原則，列明審查理由及適用的具體法律條款，并保障外國投資者具有提出反對意見的權(quán)利。二是成員國可相互評議。若成員國認為正在接受其他成員國審查的外國直接投資可能影響其自身或其他成員國安全或公共秩序時，可對被投資成員國提供評論意見并將評論意見同步報告歐委會，由歐委會向其他成員國予以通報⑨詳見條例“說明”部分第16條、條例第6條第2款。。即使發(fā)生在某一成員國內(nèi)的FDI并未受到安全審查，但其他成員國認為可能存在安全或公共秩序隱患時，也可向被投資國提出評論意見⑩詳見條例第7條第1款。。

二、條例對中國對歐直接投資的影響

2019年以來，歐盟內(nèi)部就如何應(yīng)對近年我國對歐迅速增長的貿(mào)易和投資所帶來的風險產(chǎn)生了明顯分歧。歐盟貿(mào)易專員馬姆斯特羅姆等支持者認為，正是由于歐洲缺乏統(tǒng)一政策，中國與歐盟成員國談判時往往能施加更大影響，此次在歐盟層面首次構(gòu)建投資審查機制，可推動反傾銷和反補貼法規(guī)更加規(guī)范。我們認為，在此背景下，條例將對中國對歐FDI投資帶來一定負面影響，主要包括：

（一）對歐關(guān)鍵領(lǐng)域投資或被拒之門外

2008年全球金融危機后，歐盟經(jīng)濟相對低迷、內(nèi)部私有化浪潮、良好投資營商環(huán)境，以及歐盟對中國投資者購買技術(shù)呈現(xiàn)較為積極的態(tài)度等因素助推了中國企業(yè)赴歐開展以并購為主的投資（詳見表1）。中國對歐并購交易快速增加，從2009年中石化并購對歐直接投資金額逐年增長，2008年僅為4.67億美元，2009年爆發(fā)式增長至29.66億美元，并在2017年突破100億美元①數(shù)據(jù)來源：《2017年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，商務(wù)部網(wǎng)站，2018年。。投資對象由英法德等主要成員國延伸至西班牙、葡萄牙等國家，投資領(lǐng)域也在不斷擴大。中國投資增加了歐盟的整體研發(fā)投入并增設(shè)工作崗位，為歐盟經(jīng)濟增長注入新動力。2018年后，隨著中國外匯管制逐步趨嚴，以及歐洲保護主義抬頭，中國對歐FDI有所降溫。

表1 近十年中國對歐并購投資主要案例

然而，近年來，我國企業(yè)在歐盟成員國的投資遇阻情況增多。我國國家電網(wǎng)并購比利時Eandis交易期間，比利時國家安全機構(gòu)針對Eandis并購交易提出警告，認為該交易中涉及的技術(shù)存在可能用于軍事用途的風險。同時，國企對戰(zhàn)略領(lǐng)域的利益也引起投資目標國政府高度關(guān)注，條例對涉及戰(zhàn)略領(lǐng)域和歐盟利益的項目進行了專門規(guī)定。我們認為，條例對今后中國對歐戰(zhàn)略領(lǐng)域的投資形成明顯壁壘，我國對歐投資聚焦的戰(zhàn)略性行業(yè)和自然資源領(lǐng)域或?qū)⒚媾R更高準入門檻。其中，制造業(yè)、金融業(yè)和采礦業(yè)投資等涉及條例規(guī)定審查重點領(lǐng)域，或?qū)⑹艿礁鼑栏駥彶?，甚至面臨被拒風險?？梢灶A(yù)見的是，今后中國對歐FDI將存在比以往更高的敏感度，特別是在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、關(guān)鍵技術(shù)及敏感信息獲取有關(guān)領(lǐng)域的準入將受到限制，甚至可能直接被排除在外。

（二）推高中企赴歐投資成本和風險

條例生效后，中國對歐FDI交易復雜性與不確定性將大大增加。除了傳統(tǒng)并購交易程序，如市場調(diào)查、財務(wù)咨詢、盡職調(diào)查、股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議、交易融資之外，今后交易均可能面臨增加FDI審查程序。外資安全審查通常復雜繁瑣、冗長耗時，且具有不確定性，其法律準備、溝通專業(yè)性及復雜性均遠高于普通并購交易程序，從而明顯推高交易成本，而其審查結(jié)果的不確定性又進一步加大交易風險。而且，即便交易成功完成，也不能排除結(jié)束后的投資審查可能性，這些問題都給交易后的投資項目運營帶來長期風險。

根據(jù)條例，審查對象包括FDI投資本身及其對國內(nèi)公司的有效參與或者實際控制權(quán)，這意味著一旦條例生效，歐盟成員國對外國投資者、投資實際控制者和受益人的背景調(diào)查將更為嚴格，政府背景相關(guān)的國有企業(yè)、主權(quán)財富基金等機構(gòu)投資者的交易將面臨更大不確定性和投資風險。

（三）“安全或公共秩序”存在被濫用風險

在歐盟經(jīng)濟增長乏力、民粹主義滋生的背景下，條例所謂“安全或公共秩序”核心判斷標準，存在被部分成員國濫用風險，或成為貿(mào)易保護、地方壟斷、民粹主義的新“外衣”，主要由于：一是條例不是法案，其法律約束力十分有限；二是條例對關(guān)鍵概念、定義的審查考慮因素非常寬泛，執(zhí)行難度較大；三是歐盟成員國理解各異可能導致新的溝通協(xié)調(diào)障礙；四是條例的運作和審查過程在透明度和信息保密方面的效果仍有待觀察。

三、幾點看法

（一）條例出臺主要出于維護歐盟整體利益考慮

當前，世界經(jīng)濟下行風險壓力增大，歐洲經(jīng)濟一體化進展緩慢、歐洲整體及成員國經(jīng)濟形勢表現(xiàn)平平，加上面臨英國脫歐、難民危機等風險，歐盟正在醞釀新一輪的經(jīng)濟刺激計劃，該條例出臺有其復雜的政治和經(jīng)濟安全背景。因此，歐盟此時出臺該條例主要目的是維護歐盟成員國和歐盟整體利益。一方面，為推動歐洲經(jīng)濟一體化進程，并保障成員國國家安全或公共秩序、提高歐盟整體競爭力，歐盟出臺該條例并與歐洲投資計劃等歐盟整體規(guī)劃相互配合；另一方面，美國等國奉行貿(mào)易保護主義和單邊主義，加上新興市場國家對歐直接投資呈較大規(guī)模、快速增長態(tài)勢，兼并了不少核心成員國的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)，一定程度上對歐盟成員國和歐盟整體構(gòu)成潛在威脅，外在壓力迫使歐盟構(gòu)筑高外資進入的“藩籬”。當然，該條例也考慮了成員國外資安全審查制度和能力的差異性，在充分尊重主權(quán)基礎(chǔ)上為歐盟成員國彌補相關(guān)國家政策漏洞，基于共同利益加強歐盟成員國外資安全審查政策協(xié)同性。

（二）短期內(nèi)對中國企業(yè)赴歐投資實質(zhì)性影響有限

該條例目前僅是總體框架，尚未上升為真正意義上的法案。短期內(nèi)，該條例對外資赴歐投資影響有限，但其對赴歐投資預(yù)期造成的負面影響值得關(guān)注，后續(xù)影響有待觀察。一是按照歐盟立法程序，一部法律從政策框架到法案的過程較為漫長，從24個月至159個月不等，須經(jīng)成員國立法部門和歐盟立法機構(gòu)嚴格審查；二是歐盟對FDI的態(tài)度總體較為開放，條例并未參照美國做法專門針對中國作出特殊規(guī)定①美國《2018年外國投資風險評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）對中國企業(yè)赴美投資作出明確的特殊規(guī)定，美國商務(wù)部必須向美國外國投資委員會（CFIUS）定期報告中國企業(yè)赴美投資總體情況，并作出評估。詳見國際財經(jīng)中心《國際財經(jīng)》報告《美國〈2018年外國投資風險評估現(xiàn)代化法案〉簡析》（CFIUS研究之八）（2019年1月）。，仍有利于中國企業(yè)赴美投資轉(zhuǎn)向歐盟，從中歐投資貿(mào)易數(shù)據(jù)看，中國企業(yè)赴歐投資總體形勢向好，顯然其中有投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)的因素。

（三）條例不會演變?yōu)闅W盟版“CFIUS② 美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS）?！?/h3>

條例出臺前，媒體和學界一直存在著條例是否會演變?yōu)闅W盟版“CFIUS”的猜測和爭論，歐盟內(nèi)部關(guān)于是否“仿效CFIUS”的觀點爭論已久③2008年，歐委會在關(guān)于主權(quán)財富基金的辯論中，否決建立CFIUS類似委員會，認為其“發(fā)出誤導性信號，表明歐盟放棄對開放投資的承諾”。2011年，中國鑫茂公司企圖收購荷蘭光纖線纜巨頭德拉卡（Draka），出價過高引起外界懷疑并再次引發(fā)辯論，討論是否應(yīng)在歐盟層面引入與CFIUS模式類似的機制，是否應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各成員國現(xiàn)有規(guī)范。2012年5月23日，歐洲議會發(fā)表決議呼吁歐委會與成員國效仿CFIUS）的規(guī)定設(shè)立相關(guān)機構(gòu)，對外國戰(zhàn)略投資進行事前評估，以便清楚深入了解在歐洲境內(nèi)進行經(jīng)營與投資的企業(yè)。2013年10月9日，歐洲議會再次發(fā)表決議稱，中國設(shè)立了審查外國投資的安全審查機制，雙方使用這些機制可能是基于合法理由”，并指出，歐盟與中國在合法安全方面的擔憂表明，臨時或長期部分或完全禁止某些領(lǐng)域的外國投資確實合理。2016年7月，歐委會歐洲政治戰(zhàn)略中心發(fā)表文章，主張采用“更加協(xié)調(diào)，甚至是統(tǒng)一的歐洲審查機制”，指出由于中國對外直接投資增長，且多為可能對跨境安全造成影響的資產(chǎn)投資，因此歐盟安全面臨潛在風險，小國因其交易審查能力或無法對抗風險。2017年5月，歐委員發(fā)表文章表達了對外國投資者（尤其是國有企業(yè)）因戰(zhàn)略因素而接管擁有關(guān)鍵技術(shù)的歐洲公司的擔憂。，但未能成勢。主要原因有兩個：一是源于歐委會起初不愿仿效CFIUS，認為對在歐外國投資采取類似做法，擔心“發(fā)出誤導性信號，表明歐盟正在退出其對開放投資體制的承諾”；二是由于CFIUS是以美國單一國家為基礎(chǔ)的外資安全審查機制，而歐盟在法律法規(guī)和工作機制等頂層設(shè)計方面與美國完全不同。然而，我們認為，歐盟很難實現(xiàn)與美國CFIUS類似的機制。以法律基礎(chǔ)為例，條例與美國的FIRRMA相比，法律地位完全不同。FIRRMA是美國的法律，而條例是超越主權(quán)國家的政策框架，如升級為法案，相關(guān)法案將成為人類歷史上的第一部外資安全審查“大法”。從文本主要內(nèi)容看，該條例符合《歐洲條約》關(guān)于保護歐盟利益和公民的立法精神，保持了歐盟政策制定的獨立性。

雖然條例不會演變成歐洲的“CFIUS”，但美國關(guān)于外資安全審查的基本理論、法律基礎(chǔ)、審查機制和CFIUS工作機制等方面，已對歐盟FDI審查機制產(chǎn)生了影響。條例雖然從審查機制、審查重點和審查程序看體現(xiàn)了歐盟特色，如審查重點涵蓋若干關(guān)鍵領(lǐng)域，采取正面清單形式，但從明確審查主體、確定審查內(nèi)容看，仍有跟隨美國之嫌。

（四）高度關(guān)注歐盟外資審查機制發(fā)展

鑒于條例即將生效，我方應(yīng)對歐盟外資審查問題保持高度關(guān)注，并對歐盟外資審查機制的演變和發(fā)展加強研究。相關(guān)投資企業(yè)應(yīng)盡早對交易進行全面風險評估和風險分析，對可能導致交易失敗的因素和問題提前做好防范，并對交易失敗做好保險或貿(mào)易救濟的相關(guān)預(yù)案。同時，由于歐盟跨國企業(yè)眾多，需特別關(guān)注第三國對相關(guān)交易的安全審查因素，尤其是警惕來自美國的安全審查因素，提前做好相關(guān)交易策略和法律安排。

（五）進一步完善中國外資安全審查機制

一是進一步夯實外資安全審查法律基礎(chǔ)。近期，我國《外商投資法》出臺，也已包含外資安全審查相關(guān)內(nèi)容，對外資投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，其中第34條中規(guī)定“國家建立外商投資安全審查制度，對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查。依法作出的安全審查決定為最終決定”。以我國新出臺的《外商投資法》為出發(fā)點和基礎(chǔ)，繼續(xù)夯實法律基礎(chǔ)，通過對外商投資進行安全審查，有效平衡引進外資與捍衛(wèi)國家安全之間關(guān)系，更好服務(wù)于中國進一步改革開放。二是繼續(xù)完善我國《外商投資法》法律，執(zhí)行相關(guān)工作機制。外資審查政策是一國對經(jīng)濟安全的系統(tǒng)性戰(zhàn)略，從該條例和美國外資安全審查法律基礎(chǔ)看，歐盟和美國都從經(jīng)濟外交與經(jīng)濟安全戰(zhàn)略出發(fā)，對相關(guān)法律基礎(chǔ)、工作機制、組織機構(gòu)和保障措施等多個方面進行了系統(tǒng)而縝密的頂層設(shè)計。在行業(yè)管理、國家安全審查等跨部門協(xié)調(diào)機制基礎(chǔ)上，加快推進一系列相關(guān)配套法規(guī)和政策措施，成立專門的外資管理和安全審查機構(gòu)，加速法律落地，穩(wěn)定外資預(yù)期，為《外商投資法》實施提供有力支撐。