楊露

六朝興廢，秦淮艷跡，南京主城區(qū)帶給人深邃的古韻。但隨著城市化步伐加快，城市負載徒增，南京被迫突破城墻，朝外拓展，延伸向周邊的“縣”。

在中國，“縣”作為一種行政區(qū)劃，基于農(nóng)耕社會得以存在兩千年之久。而“區(qū)”作為行政區(qū)劃的歷史雖遠遠不及縣，卻代表了一個大勢所趨的方向一—城市化。

如今在南京身上，可以看到其蓬勃的朝氣，古都風貌與現(xiàn)代文明并存。從2000年江寧設區(qū)，到2002年江北地區(qū)4個區(qū)縣接連調(diào)整，再到2013年溧水縣和高淳縣撤縣設區(qū)，南京就此進入了“無縣時代”。南京的行政區(qū)域調(diào)整是中國城市化前進的縮影，這條改革路徑，經(jīng)歷了縣改市到縣改區(qū)等一系列復雜調(diào)整，最終達到通順。

◎進擊的江寧

早在20世紀90年代，中國縣級行政單位的“分分合合”就已開始，最早經(jīng)歷了一波“縣改市”的熱潮。彼時，中國沿海地區(qū)很多縣份都搭乘了“撤縣設市”的頭班車，包括為人熟知的浙江義烏市和桐鄉(xiāng)市。

南京區(qū)劃調(diào)整的故事里也有這一章節(jié)一一南京經(jīng)濟發(fā)展的重頭“江寧區(qū)”也曾經(jīng)歷了一個“撤縣設市”到“撤縣設區(qū)”的曲折過程。

江寧縣，緊挨南京主城區(qū)，地理位置極佳，還與周邊蘇皖兩省7個區(qū)縣相鄰。1988年，江寧被列為國家對外開放縣后，開放型經(jīng)濟取得了長足發(fā)展。但隨著國際經(jīng)濟大環(huán)境的變化和外商投資要求的不斷提高，縣的建制、稱謂影響和制約了其招商引資力度。因此，當時的江寧堅持撤縣設市，想要進一步提高知名度。

江寧撤縣設市報至南京市后，當時的市委、市政府及上級有關部門上下形成兩種意見，一種意見認可江寧的想法，認為江寧撤縣設市可進一步推動經(jīng)濟社會發(fā)展，于南京也能起到補充作用。

另一種意見則認為，應當參照全國其他中心城市的行政區(qū)劃改革經(jīng)驗。

20世紀90年代末期，武漢、廣州、杭州等中心城市都在撤市（縣）設區(qū)，比如廣州，原來廣州番禺、花都兩個縣級市都改成了廣州市轄區(qū)。

盡管江寧多年來多次要求撤縣設市，但始終沒能趕上這趟車。1997年，國務院明確提出了凍結縣改市的審批。據(jù)了解，凍結縣改市，一方面是因為撤縣設市往往“名大于實”，不少農(nóng)村人口比重過大的縣改為市，帶來了假性城市化。另一方面，市級權限還給部分有心之人帶來了更多尋租空間。

2000年，在城市化的迅速推進下，江寧縣最終改為了江寧區(qū)。

通?？h改區(qū)后，會面臨權力結構上的變化。在中國，縣體制下?lián)碛幸恍└鼮槌浞值淖灾鳈?，比如審批權、?guī)劃權及財政權等，在設區(qū)之后這些權限將逐步由所轄市進行統(tǒng)籌。

改區(qū)后的江寧，在體制上有所創(chuàng)新一一既保留了縣級經(jīng)濟體制的管理權限，還享受了市轄區(qū)優(yōu)惠待遇，接受南京主城區(qū)輻射和帶動。在這兩種管理體制的交匯下，江寧為南京的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步贏得了先機。

撤縣設區(qū)之前，南京市區(qū)面積976平方千米，江寧區(qū)加入后，市區(qū)面積擴展到2549平方千米，增加了2.6倍。按照南京市城市規(guī)劃確定的“東進南延”的總體構想，江寧區(qū)地處南京市區(qū)東南，是南京城市今后發(fā)展的主要方向，有利于進一步增強南京的總體實力。

這些年來，江寧區(qū)體現(xiàn)了強勁的發(fā)展態(tài)勢?？h改區(qū)之初的2000年，江寧的地方財政總收入僅8.18億元，到2013年增長了37倍，高達305.23億元。其中，公共財政預算收入躍升至全省縣（市、區(qū)）第三位。

更重要的是，縣改區(qū)后產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的優(yōu)勢也開始迸發(fā)。此前，縣的發(fā)展主要以農(nóng)村為主導形態(tài)，改為區(qū)之后，則以工商業(yè)或者服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主，城區(qū)的覆蓋范圍迅速增大。

南京市民政局地名辦副處長譚曉林對南京近年來的行政區(qū)劃工作頗為熟悉，他對記者表示，撤縣設區(qū)后，區(qū)域在用地功能導向方面會有所變化，市政府能夠?qū)Ω鲄^(qū)進行統(tǒng)一的城市規(guī)劃、交通建設、產(chǎn)業(yè)布局，有利于加快城市化以及招商引資。

電子信息、汽車制造成為了江寧的兩大支柱產(chǎn)業(yè)，與此同時，江寧開發(fā)區(qū)、濱江開發(fā)區(qū)、祿口新城構筑了三大先進制造業(yè)板塊，東山副城、湯山新城形成了兩大服務業(yè)集聚區(qū)。在這樣的產(chǎn)業(yè)基礎下，江寧區(qū)的主要經(jīng)濟指標在經(jīng)濟發(fā)達、競爭激烈的江蘇能穩(wěn)居全省十強。

譚曉林認為，“如果沒有縣改市，大學城也不會布局在江寧?！比缃瘢瓕幋髮W城已經(jīng)引進了包括東南大學、南京航空航天大學等在內(nèi)的25所高校，擁有國家級重點學科25個、國家級重點實驗室6個，形成了高校及高科技規(guī)模企業(yè)的聚集地，區(qū)域創(chuàng)新能力在全省領先。

回溯過去，江寧“撤縣設市”還是“撤縣設區(qū)”的論證和決策先后用了八年時間，改區(qū)之后至今，經(jīng)濟社會全面高速發(fā)展的18年則充分驗證了“科學行政區(qū)劃調(diào)整出生產(chǎn)力”這一論斷的正確性。

◎設區(qū)后誰受益？

南京的行政區(qū)劃調(diào)整并未止步于2000年的江寧設區(qū)。2002年，江北地區(qū)4個區(qū)縣接連進行了行政區(qū)劃調(diào)整，再到2013年，溧水縣和高淳縣經(jīng)歷了新一輪的撤縣設區(qū)，南京就此進入了“無縣時代”。

撤縣設區(qū)，不是行政區(qū)劃的簡單變化，而是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展達到一定程度的必然結果。南京主城區(qū)雖經(jīng)幾次調(diào)整擴大，但隨著經(jīng)濟的發(fā)展仍顯面積過小。通過溧水和高淳兩縣改區(qū)，能幫助南京統(tǒng)籌和加快城鄉(xiāng)一體化的建設步伐，向特大城市的目標邁進。

如今，擴展后的南京版圖形狀像一個數(shù)字“3”，“3”的下半部分就是溧水與高淳。

從地圖上看，溧水與高淳距離原來的南京主城區(qū)有一定距離，甚至在語言上也有較大的差異，不少南京人都表示，聽不懂溧水和高淳的方言。不過，在撤縣設區(qū)之后，這并不妨礙溧水和高淳正慢慢向南京靠攏。

國務院副總理劉鶴曾有一個觀點，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不是簡單的建城市，關鍵是解決農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。而如何將一個地區(qū)的交通設施形態(tài)轉(zhuǎn)換為功能聚合，進而轉(zhuǎn)變?yōu)闃屑~經(jīng)濟，就是撤縣設區(qū)的統(tǒng)籌優(yōu)勢所在。

目前在“硬件”上，溧水區(qū)和高淳區(qū)正在建設最高效的交通網(wǎng)絡。如今，南京主城到溧水每天有30多趟高鐵動車，最快15分鐘即可到達。此外，主城到溧水的S7、經(jīng)溧水到高淳的S9兩條城際輕軌也先后通車，將兩地與南京主城之間的距離縮短到了20分鐘以內(nèi)。

通過城市基礎設施一體化，能把一個區(qū)域內(nèi)各個節(jié)點整合起來，形成城市網(wǎng)絡。在“撤縣設區(qū)”的背景下，合理的統(tǒng)籌規(guī)劃不僅能更好地實現(xiàn)這種同城化，還能充分緩解在現(xiàn)有的財稅金融體制下，基于高房價造成的區(qū)域資源配置失衡。

于普通民眾而言，撤縣設區(qū)能給他們帶來有形的利益一—戶籍管理與南京同步后，他們從縣民變成了市民。這種改變更是打消了人才落戶的顧慮，許多人愿意到溧水和高淳購房居住，在當?shù)鼐蜆I(yè)，或通過便捷的交通來往主城區(qū)上下班。

一位溧水居民對記者表示，撤縣設區(qū)之后，溧水的變化顯而易見，“以前人們一說去溧水，只能想到田園鄉(xiāng)村、采莓農(nóng)家樂，但這幾年都在打造新城區(qū)，更加現(xiàn)代化了。生活上與南京的差距逐漸縮小，對外我們也都說自己是南京人了。”

譚曉林介紹，“高淳區(qū)正在經(jīng)歷更大規(guī)模的‘鎮(zhèn)改街道，最近進行的這次街道整改結束后，街道能占到整個區(qū)的80%，有利于城市化的推進和發(fā)展。目前，在高淳區(qū)大約有50%以上的農(nóng)村居民已經(jīng)成為城市居民?！?/p>

通過撤縣設區(qū)帶來的城市化均衡，能夠讓更多人享受到核心城市的輻射帶來的升級優(yōu)化，包括就業(yè)、居住、醫(yī)療、教育等多方面，進而在社會穩(wěn)定狀況下有序引導城市化健康發(fā)展。

◎為何南京能成功？

南京易于推行撤縣設區(qū)，通常被人認為，是因其副省級省會城市的身份。因為在目前的體制下，副省級城市縣改區(qū)后，相應的官員行政級別能從縣處級提升為副廳級。

相比之下，地級市往往不具備這樣的優(yōu)勢條件。一些地級市的縣不愿意“改區(qū)”，重要原因就在于，“改區(qū)”既沒有提升行政級別，還會逐步喪失統(tǒng)籌規(guī)劃的權力。因此，經(jīng)濟強縣與其所屬相對弱市之間的矛盾，也時常在“撤縣改區(qū)”中產(chǎn)生。

比如經(jīng)濟百強縣長興“撤縣設區(qū)”的失敗。2013年，擁有63萬人口的湖州市長興縣集體抗議撤縣設區(qū)一一兩百多名老干部上書縣委，縣委四套班子全部反對。

湖州雖是地級市，但在浙江省中經(jīng)濟實力一直徘徊在倒數(shù)幾位，輻射能力相對較弱。2012年，長興縣財政收入62.2億，湖州市中心城區(qū)吳興區(qū)僅達其一半。并且浙江省管縣，長興的財政自主性很大，若是變成區(qū)之后，財政權、審批權、規(guī)劃權等都有可能被一并拿走。

即便是在副省級城市，縣改區(qū)也并非一帆風順。盡管城市市轄區(qū)面積越來越大，但很多地方的公共服務還是無法普及。

比如杭州的蕭山和余杭。2001年，蕭山、余杭成為杭州市轄區(qū)，但長時間與主城區(qū)“貌合神離”。杭州市出臺的很多政策內(nèi)容后面，常常會出現(xiàn)一個括弧一一蕭山、余杭除外，直到2015年的“一體化”以后才實現(xiàn)了同城待遇。

所以，如何在縣改區(qū)后續(xù)整合區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，是個更大的難題。

華東師范大學城市與區(qū)域科學學院教授林拓對此深有研究，他對記者表示，對于一般的地級市，南京這樣的副省級城市“撤縣設區(qū)”的借鑒意義至少體現(xiàn)在三個方面，包括循序漸進，空間治理，以及都市圈協(xié)同。

林拓認為，南京“全區(qū)化”是一個循序漸進的過程，與南京市城鄉(xiāng)一體化和城市發(fā)展階段相適應。在這個過程中，南京發(fā)揮了主城區(qū)的輻射帶動作用，行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)同下的空間治理，為南京城市發(fā)展提供了堅實基礎。

與此同時，南京的行政區(qū)劃調(diào)整，還是在長三角一體化發(fā)展和南京都市圈背景下的戰(zhàn)略選擇。南京都市圈，地跨蘇皖兩省一一江蘇的寧鎮(zhèn)揚淮與安徽的滁馬蕪宣。目前，從基礎設施共建，公共服務共享，進而升級到產(chǎn)業(yè)布局協(xié)同、生態(tài)環(huán)保共治，合作層次都在不斷提升。因此，通過行政區(qū)劃調(diào)整，進一步強化南京中心城市地位，有助于推動長三角城市群合理布局，促進安徽進一步融入長三角，促進長三角一體化的國家戰(zhàn)略實施。

林拓強調(diào)，“撤縣設區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整確實要有‘提前量，但更應該從‘調(diào)了再想怎么做切實轉(zhuǎn)變?yōu)椤牒迷趺醋隽瞬耪{(diào)。方案科學，調(diào)整合理，過程規(guī)范，結果有效，這是行政區(qū)劃調(diào)整的基本要求?！?/p>

像南京這樣縣改區(qū)后高速發(fā)展的城市不是個例，受到市縣同城體制困擾而影響發(fā)展的城市也仍有不少。撤縣設區(qū)，不應該是區(qū)與縣一字之差的改變，它聯(lián)系著國家、地方和個人。在服務國家戰(zhàn)略和地方發(fā)展的同時，還要讓民眾有獲得感，讓行政區(qū)劃調(diào)整更有溫度，這才是城市化的應有之義。（資料來源：《南風窗》）