試點(diǎn)村莊撤并 實(shí)現(xiàn)百姓康居

陳 平

建湖縣地處蘇北腹地，農(nóng)村居民住房多是20世紀(jì)七八十年代沿河沿路而建，由于過去村莊規(guī)劃實(shí)行嚴(yán)格管控，限制農(nóng)民翻建改建自住房，導(dǎo)致目前全縣農(nóng)村房屋低矮老舊，平房占比達(dá)80%左右；村莊布局分散，農(nóng)村形態(tài)面貌較差，是蘇北農(nóng)村的典型縮影。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村“空關(guān)房”“半空關(guān)房”占比達(dá)40%左右，常住戶很多是“老人戶”，三五戶、十多戶的零散村莊較多，基礎(chǔ)設(shè)施配套的代價(jià)大，已成為制約高水平全面建成小康社會的突出短板。

一、逐步推進(jìn)農(nóng)村康居工程

建湖縣推進(jìn)全縣農(nóng)村康居工程，主要分為三個(gè)階段。

“三進(jìn)一調(diào)”階段?！叭M(jìn)一調(diào)”（農(nóng)民進(jìn)縣城、進(jìn)集鎮(zhèn)、進(jìn)社區(qū)購買安置房和調(diào)換農(nóng)村產(chǎn)權(quán)房）工作自2013年啟動實(shí)施，農(nóng)戶自愿退宅還耕，宅基地交由集體收回復(fù)墾，不再申請宅基地建房，對農(nóng)戶的房屋及退出的宅基地由政府進(jìn)行合理補(bǔ)償。農(nóng)戶可選擇貨幣結(jié)算、購買安置房、調(diào)換農(nóng)村產(chǎn)權(quán)房。截至2015年底，共拆除農(nóng)村住房4696戶，縣城建成安置房8萬平方米，各鎮(zhèn)建成“三進(jìn)一調(diào)”限價(jià)安置房67.2萬平方米。但由于農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)購置安置房平均補(bǔ)差達(dá)10萬元以上，對農(nóng)民的吸引力不大，因而推進(jìn)效果不理想。同時(shí)，“三進(jìn)一調(diào)”階段建了大量限價(jià)安置房，導(dǎo)致房屋空置率較高，也給全縣財(cái)政帶來了較重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

危房改造階段。2016年6月，建湖縣啟動了農(nóng)村康居工程建設(shè)，著力推進(jìn)農(nóng)村危舊房改造和農(nóng)民集中居住。堅(jiān)持“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合，“面”上主要是做好D、C級危房改造，“線”上主要是改善重點(diǎn)道路沿線住房面貌，“點(diǎn)”上主要是開展美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。截至目前，全縣共完成農(nóng)村危舊房改造9107戶，新建集中居住點(diǎn)8個(gè)，打造重點(diǎn)村莊、特色村莊17個(gè)，創(chuàng)建省級美麗鄉(xiāng)村6個(gè)、省級康居村莊2個(gè)。農(nóng)村危房改造完成了“保安居”任務(wù)，但是拆除的6053戶危舊房只是全縣15萬戶農(nóng)村住房中的星星點(diǎn)點(diǎn)，農(nóng)村形態(tài)面貌并沒有從根本上改變，而且農(nóng)村集中居住點(diǎn)建設(shè)和拆遷資金得不到保障。

村莊撤并試點(diǎn)階段。2018年4月以來，建湖縣重點(diǎn)開展了自然村莊整村撤并試點(diǎn)工作，在全縣明確了12個(gè)村作為首批村莊撤并試點(diǎn)村。在選擇試點(diǎn)村的過程中，注意把握幾個(gè)原則：一是盡量選擇主要道路沿線村；二是盡量選擇支部書記能力強(qiáng)、基層黨組織凝聚力強(qiáng)的村；三是盡量選擇有產(chǎn)業(yè)特色和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的村；四是盡量鼓勵群眾放棄宅基地，進(jìn)行貨幣結(jié)算而進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)安置。首批試點(diǎn)村計(jì)劃拆除農(nóng)民住房5400多戶，預(yù)計(jì)新增耕地近3000畝，目前已簽訂拆除協(xié)議4824戶，拆除房屋3921戶。

二、建湖縣開展村莊撤并推進(jìn)集中居住的主要做法

堅(jiān)持“兩個(gè)結(jié)合”，政策引導(dǎo)與群眾自愿有機(jī)結(jié)合。一方面，切實(shí)強(qiáng)化政策引導(dǎo)。制定出臺《關(guān)于在全縣開展村莊撤并試點(diǎn)工作推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施意見》，開展村莊撤并試點(diǎn)拆除補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然遵循過去“三進(jìn)一調(diào)”、康居工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保持了政策的連續(xù)性和公平性；同時(shí)明確各鎮(zhèn)（街道）可以對拆遷戶自主制定一定額度的獎勵標(biāo)準(zhǔn)，增加了政策的靈活性和操作性；對放棄宅基地選擇貨幣化結(jié)算的農(nóng)戶、進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)選購限價(jià)安置房的農(nóng)戶、到集中居住點(diǎn)新建住房的農(nóng)戶，實(shí)行差別化的補(bǔ)償安置政策措施，對分散供養(yǎng)“五保”戶、低保戶、建檔立卡低收入農(nóng)戶等特殊困難群體實(shí)行托底安置，體現(xiàn)了政策的針對性和精準(zhǔn)性。另一方面，充分尊重群眾意愿。對實(shí)施撤并的試點(diǎn)村，各鎮(zhèn)（街道）通過登門到戶走訪、黨員群眾代表座談、全體村民大會等多種形式和途徑，充分了解群眾意愿、征求群眾意見，在得到大多數(shù)群眾認(rèn)可支持后方可實(shí)施。

堅(jiān)持“兩化聯(lián)動”，農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)。農(nóng)村現(xiàn)代化重點(diǎn)抓“集中居住”。村莊撤并試點(diǎn)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃了11個(gè)集中居住點(diǎn)，精心設(shè)計(jì)建筑形態(tài)、戶型結(jié)構(gòu)，全面配套水電道路綠化、垃圾污水處理、基本公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，著力打造美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“新樣板”，相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案已通過江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織的專家評審。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重點(diǎn)抓“產(chǎn)業(yè)興旺”。堅(jiān)持把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和股份合作作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵抓手，既解決了很多選擇貨幣化結(jié)算、進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)戶承包田塊個(gè)人無法耕種但又不好處置的顧慮；也通過保底分紅、利潤二次分配等形式，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中獲得增值收益。

堅(jiān)持“兩輪驅(qū)動”，市場化運(yùn)作和行政化推動同向發(fā)力。一方面，建立市場化運(yùn)作機(jī)制。在制定方案時(shí)，確定“不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)、鎮(zhèn)村債務(wù)”和“可復(fù)制可持續(xù)”兩條原則，通過做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤文章來提供資金保障。在具體操作上，由縣新農(nóng)投公司成立建湖縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)公司，采取市場化手段籌集并向各鎮(zhèn)（街道）撥付村莊撤并所需資金，各鎮(zhèn)（街道）通過復(fù)墾驗(yàn)收的城鄉(xiāng)掛鉤指標(biāo)由縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)公司儲備、交易，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)運(yùn)行、循環(huán)投入；縣國土部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)掛鉤復(fù)墾項(xiàng)目驗(yàn)收入庫，與縣新農(nóng)投公司一同做好縣內(nèi)土地指標(biāo)有償調(diào)劑使用，以及結(jié)余指標(biāo)上省級平臺交易工作。2017年建湖縣通過省級平臺交易占補(bǔ)平衡土地指標(biāo)818畝，獲得交易資金3.27億元，由縣新農(nóng)投公司專項(xiàng)用于村莊撤并試點(diǎn)和農(nóng)村康居工程建設(shè)。另一方面，加大行政化推動力度。對各鎮(zhèn)（街道）下達(dá)村莊撤并宅基地復(fù)墾新增耕地指標(biāo)任務(wù)，對完成年度目標(biāo)并通過驗(yàn)收的，按照新增耕地指標(biāo)給予鎮(zhèn)（街道）一定獎勵；同時(shí)給予村一定獎補(bǔ)，主要用于化解村級債務(wù)和興辦村級公益事業(yè)，同時(shí)復(fù)墾后形成的耕地歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，村集體每年可以獲得一筆穩(wěn)定的發(fā)包收益。

三、開展村莊撤并推進(jìn)集中居住的啟示

推動農(nóng)民集中居住，可以有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。開展村莊撤并，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，可以更好地實(shí)現(xiàn)土地整片整塊流轉(zhuǎn)，既為推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營提供了基礎(chǔ)支撐，也便于實(shí)現(xiàn)土地條田化、機(jī)械化、效益化。

推動農(nóng)民集中居住，可以更好地優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約發(fā)展。積極鼓勵農(nóng)民向規(guī)劃保留的重點(diǎn)村、特色村集聚以及進(jìn)城入鎮(zhèn)。對規(guī)劃明確的重點(diǎn)村、特色村，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)方面予以重點(diǎn)傾斜。大力推進(jìn)污水、道路、供水、公交、天然氣、垃圾處理設(shè)施建設(shè)，既可以集中資源要素，全力打造特色田園鄉(xiāng)村，也避免了資源重復(fù)投入帶來的浪費(fèi)。

推動農(nóng)民集中居住，可以促進(jìn)農(nóng)民生活方式改變，加快城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境改善。農(nóng)民從傳統(tǒng)村落進(jìn)入新型社區(qū)，居住環(huán)境和生活條件有了較大改善，生活習(xí)慣、生活方式也隨之發(fā)生改變，必將促進(jìn)生活質(zhì)量有效提升。同時(shí)，推動農(nóng)民集中居住，更加有利于垃圾、污水等收集處理，加快改善農(nóng)村環(huán)境面貌。

推動農(nóng)民集中居住，可以充分挖掘土地資源潛力，不斷壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。通過組織實(shí)施村莊撤并宅基地復(fù)墾，一方面通過新增耕地指標(biāo)，村級集體可以獲得每畝1萬元的獎補(bǔ)。另一方面，復(fù)墾后形成的耕地由村集體經(jīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一發(fā)包，每年可以獲得穩(wěn)定收益。