張 軍 韋 森 杜 莉 范子英 封 進 張 晏

(復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，上海 200433;上海財經(jīng)大學(xué) 中國公共財政研究院，上海 200433)

張晏:伴隨著2018年“個稅改革”，減稅問題愈益為社會各界所關(guān)注。積極的財政政策既可以是多收錢多支出，也可以少收錢，把錢留給企業(yè)、居民、市場主體。當(dāng)下中國，“減沒減”、“怎么減”、“如何把企業(yè)減稅的國策落到實處”等等，再一次成為重大社會關(guān)切。我們今天有幸邀請到了張軍、韋森、杜莉、范子英、封進教授，再談減稅。首先有請韋森教授做主旨發(fā)言。

韋森:我主要圍繞“如何把企業(yè)減稅的國策落到實處”這一主題，做一些思考。最近，我在河北保定做了一次學(xué)術(shù)講演，主要講如何為中國企業(yè)減稅降費。那篇文章被媒體報道出來后在社會上有較大的反響，主要門戶網(wǎng)站、許多微信公眾號和APP都轉(zhuǎn)載了。有的門戶網(wǎng)站一兩天的點擊量就超過數(shù)百萬。

為中國企業(yè)減稅，目前幾乎已經(jīng)成了全社會的共識。實際上，我自己呼吁為企業(yè)減稅，也不是一年了。從2013年起，我就在媒體上不斷發(fā)表專欄文章，呼吁為中國企業(yè)尤其是民營企業(yè)減稅。為什么這幾年我一直呼吁減稅?因為，自2012年開始，中國經(jīng)濟增速一直在下行。雖然從中國的GDP增長速度上來看并不低，但是大家知道，衡量中國經(jīng)濟的表現(xiàn)，不能光看GDP增速，也不能只看失業(yè)率，在很大程度上要看PPI。從2012年到2016年，中國的PPI連續(xù)多年為負。我認為實際上這幾年中國企業(yè)經(jīng)歷了“高速增長中的蕭條期”。

但是，就在大多數(shù)中國企業(yè)經(jīng)歷了數(shù)年困難的同時，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》上的數(shù)據(jù)，我們政府的稅收和財政收入一直在高速增長，我國的宏觀稅負一直在上升。我粗略計算了一下，從1994年實行分稅制改革到2015年間，我們政府的財政收入經(jīng)歷了二十多年的高速增長時期。在這一期間，城鎮(zhèn)居民收入增長了8．9倍，農(nóng)村居民收入增長8．8倍，而政府財政收入則增加了29．2倍。在這種情況下，企業(yè)經(jīng)營這么困難，政府稅收仍然在猛漲，這顯然不是合宜的宏觀經(jīng)濟政策。

李克強總理2016年在“兩會”結(jié)束后答記者問的時候，反復(fù)強調(diào)了一個觀點:在“營改增”之后，決不允許任何一個行業(yè)的稅收增長速度高于行業(yè)增長速度。而且在近兩三年的《政府工作報告》中，總理總是說要減稅，2016年說政府減稅5000億元，2017年說要為企業(yè)減稅降費5500億元，今年又說減8000億元。國務(wù)院不僅提出具體的減稅目標，實際上還派了18個督查組到各地去檢查為企業(yè)減稅降費的落實情況。最近，9月4日，國務(wù)院還派了一個督察組到吉林去做檢查。2016年7月26日召開中共中央政治局會議，提出了未來要降低我國宏觀稅負的大政方針。

減稅，實際上牽涉到三個方面的問題:

第一個問題是，到底中國的宏觀稅負尤其是中國企業(yè)的總稅率高不高?這個問題實際上有爭論。2016年上半年，天津財大的李煒光教授所帶領(lǐng)的一個研究團隊在南方幾個省市做了企業(yè)稅收負擔(dān)的調(diào)查，隨后提出了“死亡稅率”的概念，在社會上引起了軒然大波。之后，我們也在北京、天津開了好幾次有關(guān)企業(yè)稅收負擔(dān)的研討會。河北、北京、天津和山東等地很多企業(yè)家都參加了我們的研討會。這些企業(yè)家從各自所在的行業(yè)和自己企業(yè)的稅費負擔(dān)和企業(yè)利潤之比的角度，都說目前我國企業(yè)的稅費負擔(dān)實在太重了。南方的著名企業(yè)家曹德旺、宗慶后等也都認為目前中國企業(yè)的稅費負擔(dān)太重。但是，發(fā)改委、財政部、國稅總局和國家統(tǒng)計局的官員和專家則在公開媒體上發(fā)言，說總體上來看中國的宏觀稅負不高。中央黨校的周天勇教授曾根據(jù)各方面的數(shù)字做過一個詳細的計算。他發(fā)現(xiàn)，2015年我國政府的稅收為12．4萬億元，加上各級政府的土地出讓金、五險一金和各種預(yù)算外收入和制度外收入，中國政府的整個財政收入即宏觀稅負達到 24．9萬億元，占當(dāng)年 GDP的36.92%。對這個數(shù)據(jù)大家基本上比較認同?？梢钥闯?，我們的宏觀稅負加起來在37%左右，這在發(fā)展中國家來說已經(jīng)很高了;即使就全世界比較而言，也不低。中國的稅負高，是毋庸置疑的事實。按照世界銀行的數(shù)據(jù)，中國企業(yè)的總稅率在目前世界大國中可以說是最高的。目前我國企業(yè)的總稅率，即企業(yè)所交的稅收與商業(yè)利潤之比，這幾年都在67．3%以上，高于法國的62．2%，更遠遠高于美國的43．8%和世界平均的40.5%。中國企業(yè)的稅負極重，這應(yīng)該是沒有任何疑問的。除了企業(yè)的總稅率高之外，我最近又看到世界銀行的一個比較，即中國企業(yè)所交的勞動保險和社保與利潤的比例，在世界上也差不多是最高的，占利潤的29．3%，在189個國家和地區(qū)中排在第188位，在世界上倒數(shù)第二。這也從另一個方面說明我們企業(yè)的稅負在世界上差不多是最重的。

在目前中國經(jīng)濟的內(nèi)外環(huán)境中，政府應(yīng)該為企業(yè)減稅，這是沒問題的，這差不多已經(jīng)成了全社會的共識。但第二個問題是，目前中國政府有沒有減稅空間?有些政府官員可能會說:你們這些學(xué)者主張減稅，說得很輕松，但是目前中國地方政府的負債這么多，財政收入增速這幾年都在整體下降，政府財政支出又減不下來，財政赤字在擴大，政府哪有減稅的空間和可能?去年，按照官方的統(tǒng)計數(shù)字，中國政府的財政赤字是當(dāng)年GDP的2．8%，不算太高。即使按有關(guān)部門的估算，加上各種隱形支出和隱形負債的利息支出，實際上可能已經(jīng)達到3．8%。這與其他國家比較起來，我國政府的財政赤字仍不算太高。我最近做了一些估算，政府的負債，即使加上最近兩年暴露出來的地方政府的隱形負債，大致也不會超過目前GDP的54%。美國聯(lián)邦政府的負債都超過GDP的128%了，日本政府的負債已超GDP的245%，他們都還能減稅，我們政府的財政赤字率只占2．8%，政府負債滿打滿算不超過GDP的60%，就不能減稅了?就沒有減稅空間了嗎?

另一方面我們也要看到，這幾年，一方面是政府尤其地方政府的負債在增加，另一方面是各級政府的財政存款也在不斷攀高，尤其是積壓在央行國庫中的庫底資金在增加。我最近看到一項研究，到2018年7月30日，中國政府的財政存款仍在4．5萬億元左右，到了8月份，則攀升到5萬億元，機關(guān)團體存款則達到了28．3萬億元。兩項加起來，達到了33萬億元上下。另外，東吳證券研究所的一項最新研究也發(fā)現(xiàn)，盡管國務(wù)院多次下文，從2015年起，各級政府要逐漸清理乃至取消財政專戶，盡量把政府財政存款放到央行國庫中，但實際上這兩年，各級財政部門財政專戶中的存款，不但沒有減少，而且相對于存在央行國庫中的財政存款比例還在增加。

因為政府的財政存款年年在攀高，減不下來，這就導(dǎo)致一些政府部門到年底突擊花錢。這幾年，政府和機關(guān)團體財政存款在增加，國務(wù)院和財政部三令五申督促一些部門加快財政支出和快點花錢，但是一些部門的錢還是花不掉。那為什么就不考慮給企業(yè)和家庭減稅呢?

第三個問題，自2016年以來，尤其是2016年5月完成“營改增”的稅制改革以來，到底政府減沒減稅?這里且不說實行“營改增”的企業(yè)大多反映2016年“營改增”后自己企業(yè)的稅負實際并沒減，即使按照2017年3月財政部發(fā)布的《2016年政府財政收支情況》的新聞稿中的官方數(shù)字，2016年完成“營改增”后，全國的增值稅增加了30．9%，營業(yè)稅減了40.4%，但2015年增值稅為3．11萬億元，營業(yè)稅為1．93萬億元。照此計算，2016年“營改增”稅改后，稅務(wù)部門也凈增稅收近1800億元!但是，在2016年的財政部的預(yù)算執(zhí)行情況的決算報告中卻說，2016年全年實現(xiàn)減稅5736億元，并具體解釋道，在這5000多億元的減稅中，“包括新增試點的建筑、房地產(chǎn)、金融和生活服務(wù)四大行業(yè)減稅1747億元，前期納入試點的交通運輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)以及研發(fā)和技術(shù)服務(wù)、信息技術(shù)服務(wù)等部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)減稅1486億元，原增值稅行業(yè)主要是制造業(yè)減稅1656億元”。但相比“營改增”后政府實際征收的稅卻多了1800多億元，這些稅到底減到哪里去了?為什么財政部的數(shù)據(jù)前后不一致?

今年3月份，李克強總理在《政府工作報告》中明確指出，政府全年要為個人和企業(yè)減稅8000億元。但是，今年上半年，國內(nèi)增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅都在快速增長，分別增長了 16．6%、12．8%和20.3%，所有稅種加起來，上半年增長了15．3%，同比去年多收了6300多億元。而今年上半年，中國的GDP增速按照國家統(tǒng)計局的數(shù)字才增長了6．8%，這樣上半年政府稅收的增長是GDP增速的兩倍還多，這怎么能說今年要減稅8000億元呢?目前中國企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境非常差。整個民營企業(yè)、外資企業(yè)的營業(yè)收入在下降，利潤在快速下滑。在這種情況下政府的稅收卻有15．3%的增速。政治局與國務(wù)院減稅的大政方針落實了嗎?減稅了嗎?又減到哪里去了?目前，中國的企業(yè)尤其是民營企業(yè)和出口企業(yè)的經(jīng)營是多么困難啊!加上美國又對中國開打了貿(mào)易戰(zhàn)，中國企業(yè)的國內(nèi)與國際環(huán)境如此險惡，企業(yè)如何經(jīng)營和投資?消費如何增長?近年來，社會各界減稅的呼聲越來越高，但為什么各種稅收都還在以超越GDP增速兩倍的速度增長?

除此之外，根據(jù)2018年7月20日中辦、國辦印發(fā)的《國稅地稅征管體制改革方案》，社會保險的征收自9月1日起將逐步轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門統(tǒng)一進行，這將極大地增加企業(yè)，尤其是一些民營和中小企業(yè)的實際稅費負擔(dān)。據(jù)許多機構(gòu)測算，僅這一項改革，企業(yè)與個人將補繳共計近2萬億元。另一方面，從一些東部沿海省市統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，今年以來，各類企業(yè)的經(jīng)營狀況在惡化，企業(yè)的虧損面在大幅度擴大，虧損額也在大幅度上升。今年上半年，全國的民營工業(yè)企業(yè)的利潤總額累計同比增速降低了25．3%，外商和港澳臺工業(yè)企業(yè)利潤的增速也下降了5．2%，中美貿(mào)易戰(zhàn)又在開打，國際與國內(nèi)經(jīng)營環(huán)境在惡化，在這樣的宏觀經(jīng)濟格局中，不但政府的稅收收入和各項財政收入在猛增，還要企業(yè)補繳近2萬億元的社保，這對企業(yè)來說將是一個沉重的負擔(dān)。

當(dāng)然，我們也注意到，李克強總理不但在《政府工作報告》中年年講減稅，尤其是自2016年7月26日中共中央政治局確定了“減宏觀稅負”的大政方針之后，迄今為止，國務(wù)院已派了18個督查組到各地進行減稅降費的督查，圍繞“全年為企業(yè)減負萬億元”各項減稅降費政策的落實措施，進行督查，促進問題的整改。及至2018年9月5日，國務(wù)院第七督查組還到長春召開座談會，繼續(xù)督查為企業(yè)減稅降費的落實情況。應(yīng)該說，李克強總理和國務(wù)院已經(jīng)為企業(yè)減稅降費作了最大努力。但事實卻是:2017年全年和2018年以來，政府的各項稅收都在高速增長，今年甚至各項稅收都以超過GDP增速兩倍以上的速度在增長。問題到底在哪里?

這里，要特別指出的是，盡管中共中央和國務(wù)院確定了為企業(yè)減稅減負的大政方針，乃至可以說是減稅的基本國策已經(jīng)定了，但是中國的稅收和政府的財政收入還在高速增長，這也不能完全責(zé)怪財政和稅務(wù)部門。他們確實在各自的崗位上盡職地工作。國務(wù)院說要減稅，并且每年制定具體的減稅降費的總量目標，但在實行“營改增”稅制改革后，尤其是在增值稅發(fā)票的現(xiàn)行制度安排下，企業(yè)每銷售一筆產(chǎn)品，都要開增值稅發(fā)票，且你不開都不行，因為下游買方還要抵扣進項稅。在這種情況下，企業(yè)的每筆交易，都要按國家的稅法和條例中所規(guī)定的稅率標準進行征稅，稅務(wù)部門又不能任意打折、不收或減收。因此，稅收的增長，是他們依法征稅的一個自然結(jié)果。財稅部門只是照章向企業(yè)和個人依法征稅，那又有什么問題呢?

因此，在這種宏觀經(jīng)濟格局和現(xiàn)行體制安排中，政府要真正為企業(yè)減稅減負，無非是要做到以下四點:

第一，如果要真正減稅，就要政府的財政收入增長低于GDP的增長。

第二，如果真要為企業(yè)減稅，就要降低增值稅和企業(yè)所得稅稅率，如增值稅稅率從目前的最高檔16%降到14%或13%。未來增值稅稅率三檔變兩檔，即從現(xiàn)在的16%、10%、6%改成兩檔。但未來怎么并?取消10%的稅率后，是向高檔的16%的稅率靠攏，還是向低的6%檔稅率靠攏?

第三，是否考慮降企業(yè)所得稅稅率?

第四，既然實行社保征管體制改革以后社保要全部由稅務(wù)部門來強制進行征收，而這項改革又會增加企業(yè)和個人的實際納稅負擔(dān)，那就要考慮真正降低社保即“五險一金”的交付比例。當(dāng)然，在目前全國的社保收入虧空且虧空額繼續(xù)加大的情況下，好像無解。但是，可以考慮通過加快把國有資本劃轉(zhuǎn)社保的數(shù)量和速度，來補社保資金的虧空。由此看來，這個問題還是有解的。

概言之，我今天講演的主要觀點是:盡管中共中央和國務(wù)院已經(jīng)制定了降低我國的宏觀稅負，尤其是為企業(yè)減稅降費的大政方針，但是我們政府的財政收入和稅收還在高速增長，這說明減稅降費的綜合國策并沒有真正得到落實。在目前的中國宏觀經(jīng)濟格局中，要真正減稅，就要考慮降低增值稅、企業(yè)所得稅和其他稅種的稅率，另外要考慮降低企事業(yè)單位為職工所繳納的“五險一金”的比例。不降稅率，在目前企業(yè)的產(chǎn)品銷售都實行電腦互聯(lián)網(wǎng)增值稅發(fā)票的情況下，光喊口號，乃至派幾個督查組到各地區(qū)檢查為企業(yè)減稅降費的落實情況和實施措施，又有多大作用?

張晏:感謝韋森教授的精彩分析，觀點鮮明，分析透徹，令人深思，非常具有啟發(fā)意義。下面我們有請杜莉教授發(fā)言。

杜莉:非常感謝中心智庫給我這樣一個機會和大家分享最近關(guān)于減稅的一些研究和思考。黨中央已經(jīng)明確提出要減稅，社會各界也都在呼吁減稅，因此減稅的大方向是可以肯定的。今天主要是希望能夠給大家提供一些新的思路，當(dāng)前應(yīng)該怎樣減稅?

首先，值得注意的是，我國目前的稅負政策面臨的實際情況跟以往不一樣。1994年稅制改革以來，我國的財政政策經(jīng)歷了不同的階段，在大部分時間里，稅負的變化和財政政策的基本導(dǎo)向是相符的。我們可以著重考察稅收彈性，也就是稅收收入增速和名義GDP增速的比值。如果稅收彈性大于1，就表明稅收收入的增速超過GDP增速;如果稅收彈性小于1，則表明稅收增速低于GDP增速。1994年到1997年間，我國實行的是適度從緊的財政政策，稅收彈性也逐步上升。1998年東南亞金融危機以后，我國開始推行積極的財政政策，但當(dāng)時主要強調(diào)的是增加政府支出，不但沒有減稅，還明確提出要增稅，因此這一時期特別高的稅收彈性和財政政策的要求也是一致的。2003年之后我國實行了一段時間的穩(wěn)健的財政政策，稅收彈性雖然仍然大于1，但與前一時期的高水平相比，已經(jīng)明顯下降了，總體上比較適中。2008年國際金融危機以后，我國再次推行積極的財政政策。由于稅收已經(jīng)經(jīng)歷了較長時間的高速增長，故這次的積極財政政策中包含了結(jié)構(gòu)性減稅。雖然2008年的宏觀稅負還是比較高，但稅收彈性明顯開始下降，2013年到2016年稅收彈性甚至降到了1以下，這些變化可以說和結(jié)構(gòu)性減稅政策基本一致。但是，此后的情況就變得很不一樣了。2016年下半年，中共中央政治局會議提出要降低宏觀稅負，這是我國稅負政策取向上的一個很重要的調(diào)整。之前在實行結(jié)構(gòu)性減稅政策時，我們其實是強調(diào)穩(wěn)定宏觀稅負的。然而，2017年以后我國的稅收彈性卻出現(xiàn)了明顯上升。雖然已經(jīng)確定了減稅的大政方針，并且國家也在不斷推出各種減稅措施，宏觀稅負卻不降反升，這種情況是以往沒有過的，所以我們當(dāng)前面臨的減稅問題是十分復(fù)雜的。

其次，需要強調(diào)的是，減稅并非萬靈藥。如果減稅方案設(shè)計不合理，或者配套措施沒有跟上，減稅也可能導(dǎo)致不小的負面影響。為說明這一點，我們可以簡要回顧與分析一下美國里根政府和特朗普政府的減稅。先看里根政府的減稅。1981年8月，里根總統(tǒng)剛一上臺就推出了以大幅度減稅為核心的“經(jīng)濟復(fù)興稅收法案”(Economic Recovery Tax Act)，其中個人所得稅最高邊際稅率從70%減到50%，公司所得稅方面則是推出了加速折舊等鼓勵投資的政策。然而，減稅初期并未帶來預(yù)期的經(jīng)濟增長;相反，在減稅法案推出后的第二年，由于財政赤字膨脹，利率水平飆升，美國經(jīng)濟出現(xiàn)了1．9%的負增長。在這種情況下，1982年9月美國政府不得不推出一項新的“稅收公平和財政責(zé)任法案”(Tax Equity and Fiscal Responsibility Act)，取消了1981年法案當(dāng)中的加速折舊措施，且收緊了很多其他稅收優(yōu)惠。其實這是一個增稅的法案。這項法案推出后不久美國經(jīng)濟強勁復(fù)蘇。當(dāng)然，是不是這項增稅法案本身直接促使經(jīng)濟回升，還難以定論。但是，里根政府的第一輪減稅只實行一年就要增稅，并且減稅之后經(jīng)濟緊跟著出現(xiàn)深度衰退，都表明減稅措施在當(dāng)時面臨的很大爭議和挑戰(zhàn)。1986年里根政府又推出“稅制改革法案”(Tax Reform Act)，同時下調(diào)了個人所得稅和公司所得稅的稅率，這一輪減稅比較強調(diào)財政中性原則，減稅法案在降低稅率的同時大幅度削減了所得稅優(yōu)惠，包括取消投資稅收抵免政策、延長固定資產(chǎn)折舊的年限等。從實施效果看，這一輪減稅相對平穩(wěn)一些，減稅之后財政赤字不升反降，經(jīng)濟增長率在1988年出現(xiàn)了小幅上升。但是，僅僅過去一年，到1989年經(jīng)濟增長率就再次掉頭向下。所以，至少就短期而言，里根政府的兩輪減稅對經(jīng)濟增長的促進作用是不確定的。

再看特朗普政府去年底推出的“減稅和就業(yè)法案”(Tax Cuts and Jobs Act)。這次減稅的幅度也很大，其中個人所得稅的最高邊際稅率從39．6%下降到37%，公司所得稅的稅率從原來的最高35%下降到21%，法案還對一些資產(chǎn)的投資成本實行100%的當(dāng)年一次性扣除，但同時也包含了一定的增稅措施，比如對利息費用的扣除設(shè)置上限。從減稅的效果看，很多媒體報道美國近期的經(jīng)濟增長非常強勁，今年上半年經(jīng)濟增長率達到了4．2%。但這一數(shù)字是環(huán)比增長。如果用更具可比性的同比增長數(shù)據(jù)，今年上半年美國的經(jīng)濟增長率其實是2．9%。相比減稅之前并沒有出現(xiàn)跳躍式上升，經(jīng)濟主要還是延續(xù)原有的增長趨勢。當(dāng)然，特朗普政府減稅至少沒有像里根政府的第一輪減稅那樣，減稅之后經(jīng)濟掉頭向下，出現(xiàn)一個嚴重的衰退。從這個角度說，我們雖然不能夸大特朗普政府減稅的效果，但這次減稅的確比里根政府減稅還是要成功一些，至少是平穩(wěn)一些。究其原因，一方面是特朗普政府減稅的同時美聯(lián)儲對利率水平的控制比較好，沒有出現(xiàn)利率水平的大幅度上升;另一方面是特朗普政府減稅措施中的非常慷慨的投資成本一次性作為費用扣除的政策比較有助于促進投資的增長。相比較而言，里根政府減稅的時候，第一個階段重點減的是個人所得稅，第二個階段雖然降低了公司所得稅的稅率，但同時卻取消了投資稅收抵免。

小結(jié)一下:從美國的經(jīng)驗看，減稅的同時有必要注意赤字和利率水平的控制，并且有必要采取一些有針對性地提高投資回報率的措施，這樣將有助于避免減稅可能給經(jīng)濟帶來的負面沖擊，使減稅政策更有力地推動經(jīng)濟增長。

回到中國。為了更好地設(shè)計減稅方案，我們需要了解現(xiàn)在的稅負水平究竟高不高，高在哪兒。關(guān)于這個問題，我在韋森老師的分析的基礎(chǔ)上再補充一些新的信息。對于我國的宏觀稅負，有不同的測算口徑。最窄的宏觀稅負口徑只考慮稅收，就是用稅收收入總額占名義GDP的比重來代表宏觀稅負。而最寬的宏觀稅負測算口徑包含了四項預(yù)算的財政收入，也就是用一般公共預(yù)算收入(其中主要是稅收收入)、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，以及社會保險基金預(yù)算收入的總和占名義GDP的比重來代表宏觀稅負。簡單地講，最寬口徑的宏觀稅負就是考慮了全部的稅收收入和非稅收入。從國際比較的角度看，最寬口徑的宏觀稅負更加合理，因為許多國際組織統(tǒng)計財政收入的時候都把社保繳費包含在內(nèi)。從統(tǒng)計結(jié)果看，我們的窄口徑宏觀稅負差不多是寬口徑宏觀稅負的一半，所以，非稅收入對企業(yè)負擔(dān)的影響是不能忽視的。從最近的“十三五”期間稅收和非稅收入在財政收入總額中占比的變化情況，可以看出一個明顯的趨勢，就是非稅收入的占比增長很快:2015年時占到 48．1%，已經(jīng)不低，到了 2017年，甚至達到50%，非稅收入幾乎與稅收收入并駕齊驅(qū)，這種情況在我們考慮減稅問題的時候是需要予以充分重視的。目前我國最寬口徑的宏觀稅負大約是35%，從國際比較看到底高不高呢?OECD有一個統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就是各國的稅收收入和非稅收入之和占GDP的比重，口徑上和前面說的我們的最寬口徑宏觀稅負基本一致。通過比較可以看出，去年我國的最寬口徑宏觀稅負比大多數(shù)OECD國家都低，比美國略高。因此，我國的宏觀稅負在國際上并不處于很高的水平，但為提高國家稅收競爭力，仍然有進一步下調(diào)的空間。特別是在當(dāng)前中美貿(mào)易戰(zhàn)的背景下，中國的宏觀稅負比美國更高對我們不利，宏觀稅負下調(diào)的必要性更加凸顯。

除了宏觀稅負以外，還可以從稅收占企業(yè)利潤的比重等微觀角度看稅負水平。世界銀行每年發(fā)布的“全球營商環(huán)境報告”(Doing Business)中有一個各國稅負狀況的排名。2018年的數(shù)據(jù)顯示，我國的企業(yè)總稅負，也就是企業(yè)繳納的各類稅收和社保繳費占利潤的比重，在189個經(jīng)濟體中按從低到高的次序排在第178位，但是其中的企業(yè)所得稅負排在第62位，還比較適中，而勞動所得稅和社保繳費負擔(dān)則排到了第188的高位，僅次于法國。這說明從微觀角度看，我國企業(yè)的稅負主要是在勞動所得稅和社保繳費負擔(dān)方面比較重。

我們進一步整理了我國當(dāng)前五類社會保險的繳費率，合計大約在37．25%左右，與國際社會保障協(xié)會(Interntional Social Security Association，ISSA)網(wǎng)站提供的其他主要國家類似社保計劃的總繳費率相比，這個水平確實是偏高的，美國的對應(yīng)數(shù)據(jù)僅為14．35%。再看來自國際財稅文獻局(International Bureau of Fiscal Documentation，IBFD)數(shù)據(jù)庫的世界上200多個國家和地區(qū)的幾個主要稅種的稅率數(shù)據(jù)，可以看到我國的企業(yè)所得稅稅率居中，增值稅基本稅率稍高，但并不十分突出，而個人所得稅最高邊際稅率明顯處于第一梯隊。這些數(shù)據(jù)和世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境報告中的測算結(jié)果基本相符，也說明我國的勞動所得稅和社保繳費負擔(dān)偏高。

因此，對我國稅負狀況的剖析結(jié)果總體上反映出，在堅持降低宏觀稅負大方向的前提下，需要重視削減非稅收入帶給企業(yè)的負擔(dān)，并且需要重點降低勞動所得稅和社保繳納負擔(dān)。其中的社保繳費負擔(dān)，在我國的預(yù)算管理體制中，正是非稅收入的一個重要組成部分。

事實上，近年來我國已經(jīng)采取了不少減稅措施。通過簡要的回顧可以發(fā)現(xiàn)，其中比較重要的有:擴大小微企業(yè)所得稅低稅率的適用范圍，擴大固定資產(chǎn)加速折舊的范圍，擴大研發(fā)支出加計扣除的范圍，擴大小微企業(yè)增值稅免稅范圍，簡并和降低增值稅的稅率，對部分行業(yè)實行增值稅留抵退稅，逐步降低社保繳費率，等等。特別是從2018年1月1日至2020年12月31日，所有行業(yè)企業(yè)新購進的價值在500萬元以下的機械設(shè)備都可以一次性地將成本作為費用扣除，不再計提折舊，這個規(guī)定可以大幅度降低企業(yè)的投資成本，優(yōu)惠力度是非常大的。

但是，企業(yè)還是反映稅負重，原因何在呢?首先，從企業(yè)所得稅來看，我國企業(yè)所得稅的減稅措施已經(jīng)相當(dāng)?shù)轿涣?，我國企業(yè)所得稅的稅率本來已經(jīng)比較適中，近年來推出的減稅措施有助于進一步降低企業(yè)的投資成本。但是，企業(yè)繳納所得稅畢竟是以盈利為前提的，對于本身已經(jīng)陷入經(jīng)營困境的企業(yè)來說，企業(yè)所得稅的一些減稅措施可能是遠水解不了近渴的。其次，從增值稅來看，它構(gòu)成我國企業(yè)的最重要的一部分稅負，現(xiàn)有的增值稅減稅措施力度確實在逐步加大，但還有很大的潛力。比如目前的增值稅留抵退稅范圍還是比較小，導(dǎo)致許多經(jīng)營中面臨困難的下游企業(yè)因上游原材料成本的上升而稅負加重，或?qū)е履承┬袠I(yè)的企業(yè)因進項業(yè)務(wù)和銷項業(yè)務(wù)稅率的倒掛而稅負加重。再比如，當(dāng)前銀行取得利息收入要交增值稅，但是企業(yè)支出利息不能夠抵扣增值稅，由此造成利息成本和稅收成本的疊加，也增加了企業(yè)的負擔(dān)。為解決這些問題，需要對增值稅稅制本身進行深入考量，光靠降低增值稅稅率是不行的。第三，目前我國個人所得稅制中對勞動所得規(guī)定的稅負是比較高的，新個人所得稅法在保留45%的最高邊際稅率的情況下對四類所得綜合計稅，其中有三項是勞動所得，一定程度上加重了勞動所得的稅負。同時，近年來幾項主要社保項目的繳費率雖然有所下降，但下降力度很小。社保繳費和員工的個人所得稅會直接影響企業(yè)的成本，企業(yè)只要經(jīng)營，只要雇傭員工，不管是否盈利，都要承擔(dān)，所以這一部分的負擔(dān)對企業(yè)的影響相當(dāng)大。

由此可見，我國企業(yè)稅負仍然比較重與以往的減稅措施針對性不夠強有關(guān)。此外，2017年以來稅收彈性的顯著上升至少還有兩方面的原因。一是工業(yè)品出廠價格指數(shù)，也就是PPI的上升。我國的稅收彈性與PPI有顯著的正相關(guān)性，2013年到2016年稅收彈性的下降基本上可歸因于連續(xù)54個月的PPI同比負增長，而2016年下半年以后，PPI由降轉(zhuǎn)升，也就帶動了2017年稅收彈性的由降轉(zhuǎn)升。二是金稅工程三期系統(tǒng)的全面上線。我們注意到2016年10月份金稅工程三期全面覆蓋了全國所有省(市、自治區(qū))的國稅局和地稅局，2016年當(dāng)年上線運行的省(市、自治區(qū))達到16個。金稅工程三期系統(tǒng)雖然從2013年開始在部分地區(qū)上線，但當(dāng)時還沒有形成一個閉環(huán)。2016年10月份形成閉環(huán)之后，稅務(wù)機關(guān)對增值稅以及所有其他稅種的征管能力都顯著增強，這也是推動稅收收入增速上升的一個非常重要的因素。

針對上述情況，接下來我們需要優(yōu)化減稅方案，進一步在增值稅、個人所得稅和社保繳費率方面加大減稅力度:第一，增值稅方面，除結(jié)合簡并稅率進一步降低稅率之外，還可以考慮擴大留抵退稅范圍，允許企業(yè)抵扣利息支出中發(fā)生的進項稅額等措施;第二，個人所得稅方面，應(yīng)適時下調(diào)綜合所得的最高邊際稅率;第三，社保繳費方面，需要盡快降低費率。

當(dāng)然，順利減稅的一個必要前提是采取有效措施控制財政赤字。黨中央、國務(wù)院新近推出關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，要求用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，這將有助于克服各地方、各部門的財政支出沖動。同時，我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，近年來各級地方政府的財政補貼支出比較多，很多地方都有五花八門的財政扶持政策。這些支出很多屬于錦上添花，而不是雪中送炭，實施中往往還形成對市場機制的不當(dāng)干預(yù)。所以，配合各級政府轉(zhuǎn)變職能，清理過多過濫的財政補貼是有比較大的潛力的。除了節(jié)流之外，還可以開源。特別是為在下調(diào)社保繳費率的同時確保社?；鸬目沙掷m(xù)性，需要設(shè)法使得社?；皤@得必要的補充。這方面，國家已經(jīng)推出了相關(guān)政策，就是到2020年國有企業(yè)國有資本收益上繳公共財政的比例要達到30%。當(dāng)然，這樣一個比例是否合理、其中可以拿出多少用于補充社?；稹⒖梢灾紊绫＠U費率下調(diào)多少，這些問題還需要進一步的探討。

張晏:謝謝杜莉教授的分享。下面我們有請范子英教授發(fā)言。

范子英:前面韋森老師講了要減稅，杜莉老師講了減什么稅，我說說減稅會帶來什么問題?？紤]整個政府策略性的反應(yīng)，減稅也許會產(chǎn)生意想不到的結(jié)果。主要講兩點:一是怎么理解這一輪的稅收超速增長;二是討論如果減了稅會引發(fā)什么問題。

關(guān)于減稅這個話題，以前接觸不多的時候，我對于減稅還是期望挺高的。隨著這些年跟財稅理論界和實務(wù)部門接觸越來越多，我對減稅從希望到失望，現(xiàn)在已經(jīng)感到絕望。財政理論存在不可能的三角關(guān)系:減稅、控制債務(wù)風(fēng)險、積極財政，一個國家的財稅政策只能實現(xiàn)其中的兩個目標。要控制債務(wù)風(fēng)險，要減稅，那么就不能做積極財政政策。要減稅，要積極財政政策，那么債務(wù)風(fēng)險就難以控制。要控制債務(wù)風(fēng)險，要積極財政政策，那么就難以減稅。三者都要，基本上是不可能實現(xiàn)的?，F(xiàn)在地方政府的債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)很嚴重了，雖然我們的赤字率很低，每年控制在3%，但是債務(wù)風(fēng)險非常高，地方政府有很多負債不進入政府赤字統(tǒng)計。舉個例子，以前地方融資平臺借了錢，地方財政部門之后用一般債券置換出來，那筆錢借的時候沒進入赤字，后來置換的時候還是沒有進入財政赤字，最終這筆錢就不知道怎么統(tǒng)計。我們現(xiàn)在一方面要控制債務(wù)風(fēng)險，這是肯定不能放棄的;另一方面是用積極的財政政策來刺激經(jīng)濟。由此，減稅就很難，基本上不可能實現(xiàn)。如果施行減稅措施，那么控制債務(wù)風(fēng)險和積極財政政策就必須舍棄一個。因此，真正落地的減稅與想象中的減稅會有很大差距。

今年兩會的報告里面說要減稅8000億元，除此之外，我國歷史上第一次下調(diào)增值稅基準稅率。下調(diào)之前增值稅17%的基準稅率是1994年定的，2018年首次下調(diào)。在大減稅的背景下，我們卻發(fā)現(xiàn)稅收漲得很快。今年一季度GDP同比增速6．8%，稅收增速17．3%?？鄢齼烧哂媰r基礎(chǔ)差異(不變價和現(xiàn)價)也沒法解釋這個現(xiàn)象。幾大稅種漲幅特別高，企業(yè)所得稅同比增長11．7%，增值稅同比增長20．1%，說明這一輪稅收大漲主要是由流轉(zhuǎn)稅驅(qū)動，而企業(yè)的盈利卻未能出現(xiàn)特別好的改善，企業(yè)所得稅增速低于平均增速。今年上半年一樣很夸張，GDP增速6．8%，稅收增速14．4%。實體經(jīng)濟哀鴻遍野，國家財政卻高速增長，減稅的呼聲自然很高。

中國的稅收是怎么構(gòu)成的?絕大多數(shù)稅收來自于一個稅種:增值稅，占比約40%;第二大稅種是企業(yè)所得稅，占比約22%。個人所得稅，去年已經(jīng)是歷史最高，占比僅8%，前兩年占比才6%。把很多部門簡單加總一算，幾個口徑的宏觀稅負確實不高，但是絕大多數(shù)稅收負擔(dān)壓在企業(yè)身上，個人承擔(dān)的直接稅負非常少，所以企業(yè)會存在直觀感受的悖論。如果有一段時間增值稅漲得快，基本上國家的稅收就會漲得快。增值稅和生產(chǎn)密切相關(guān)，與盈利卻無關(guān)。企業(yè)只要生產(chǎn)與銷售，就要交增值稅。交完增值稅以后，利潤仍有可能是負值。所以說增值稅與企業(yè)的盈利沒有關(guān)系，僅僅反映了生產(chǎn)鏈關(guān)系。它與生產(chǎn)資料價格密切相關(guān)，今年P(guān)PI的增長，驅(qū)動了我國的稅收增長。從去年到今年上半年都漲得比較高。比較歷年GDP增長速度和稅收增長速度(或者財政收入增長速度)，可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)年份的兩條線都是背離的。僅有2009年和2014年兩條線比較靠近，兩條線之間的差距就是稅收的超速增長。但是，如果加上歷年P(guān)PI的走勢，就會發(fā)現(xiàn)稅收增長和PPI兩條曲線的趨勢基本上一模一樣。從2012年經(jīng)濟新常態(tài)到2016年，PPI都是負數(shù)。同期中國稅收收入連續(xù)五年直線下滑，增速從原來20%多下降到10%。2016年稅收增速僅4．3%，2015年為5．8%，這兩年是歷史反常地低于GDP增速。去年稅收的超速增長，超過了10%，原因在于2017年生產(chǎn)資料價格漲勢兇猛，從而導(dǎo)致稅收的增長比較快。

什么因素導(dǎo)致PPI漲得比較快?分行業(yè)來看。今年上半年的結(jié)構(gòu)性差異非常明顯。幾個主要的上游行業(yè)，石油、天然氣漲了17%，黑色金屬漲12%。由于上游的生產(chǎn)資料價格漲得很快，下游沒有什么變化，稅收就漲上去了。整個上游行業(yè)的企業(yè)利潤也多起來了，上半年石油天然氣行業(yè)利潤漲了3．1倍，而下游很多行業(yè)利潤非常少。上游生產(chǎn)資料相關(guān)企業(yè)基本上都是國有企業(yè)，下游是民營企業(yè)。這一時期國有控股企業(yè)利潤漲得非?？欤哌_31．5%，民營企業(yè)同期利潤增長僅10%，實際數(shù)字可能更低。再有，這一輪稅收增長的地區(qū)分布反常。整個上半年東部、中部、西部、東北稅收增速分別是 13．3%、19．5%、19.7%和10．9%。西部是最快的，而能源資源型的行業(yè)集中在中部和西部。東部的上海上半年GDP增速6.9%，略好于全國的 GDP增速6．8%，稅收增長8.3%，拖了全國后腿。這種地區(qū)分布非常少見。往年都是東部稅收特別好，中部還行，東北還行，西部最差，這一輪全反過來。

經(jīng)濟情況很嚴峻，實體經(jīng)濟沒有回暖，下游行業(yè)不活躍，但是PPI上升得很快。原因是什么?主要原因在于供給側(cè)改革導(dǎo)致的產(chǎn)能萎縮。上游行業(yè)因為環(huán)保、限產(chǎn)等導(dǎo)致生產(chǎn)資料庫存急劇下滑，供給下滑后，生產(chǎn)資料價格上升很快，推動了整個上游PPI的上升，進而推動了增值稅的上升和上游行業(yè)的生產(chǎn)利潤增加。歷史上稅收超速增長的最高年份是2007年。2007年GDP增速14%，稅收增速32%。但是2007年沒有看到企業(yè)的抱怨，主要因為那時的下游行業(yè)非?；鸨枨笤黾恿?，推升了PPI上漲。而本輪推動價格上漲的因素不一樣，是供給推動的。一個是需求推動，一個是供給推動，大家反應(yīng)截然不同。為什么中國的PPI會放大稅收增速效應(yīng)?這源自整個增值稅稅制自身固有的毛病，這個毛病一直沒有被討論和修改。毛病出在中間，很多抵扣鏈條斷掉，鏈條斷掉后上游交的稅沒有在下游作為進項稅抵扣掉。上游稅增長了，下游稅沒有抵扣減少，所以整個稅收增長比較快。要破解這個謎題很簡單，改增值稅的稅制。比如金融行業(yè)開的增值稅發(fā)票，企業(yè)是不能作為進項稅抵掉的，具體比如實體企業(yè)向銀行借錢所支付的利息，不能作為進項稅抵扣。類似的有各種各樣的問題。

接下來討論一下關(guān)于未來的減稅判斷。我對未來減稅的判斷有兩個，一個是真減稅，一個是假減稅。我們來討論一下哪種減稅更可能發(fā)生。真減稅很簡單，根據(jù)財政不可能三角定律，必須減少財政支出。但事實上沒有哪個政府部門減少過財政支出，支出減少非常難，財政預(yù)算是按部門一塊塊切下去的。我們不僅是剛性地保基礎(chǔ)水平，還要剛性地保支出增長。要減支出，就要落實到減哪個部門的支出。減衛(wèi)生部門，醫(yī)院不同意;減教育部門，學(xué)?？隙ㄒ膊煌?。減任何一個部門的支出都不可能得到同意。如果減支出的道路走不通，那么就只能增加發(fā)債規(guī)模。增加發(fā)債規(guī)?？隙ㄒ膊恍?，因為地方政府債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)很大，顯性債和隱性債加總后，很多地方其實已經(jīng)很難償還銀行利息了，所以不可能通過發(fā)債的方式來籌集減稅的錢。此外，如果減稅的話，還涉及減誰的稅。從我們今天的討論來看，減稅只是減某一個稅種的稅:增值稅。但是這個稅種的收入是中央和地方各占50%，一旦減稅，地方就會減收，那么地方政府會有相應(yīng)的策略性反應(yīng)，可能會衍生出更多的問題。

假減稅更有可能發(fā)生。第一種方式是結(jié)構(gòu)性減稅，重點不在減稅，而在結(jié)構(gòu)性。一個稅種減下去，另外一個稅種漲上來?？匆幌職v年流轉(zhuǎn)稅和所得稅的占比，基本上流轉(zhuǎn)稅的占比在往下走，所得稅占比在往上走。繼續(xù)推進增值稅的并檔，三檔變成兩檔，或者做一些稅率的下調(diào)，降低名義企業(yè)所得稅稅率，帶來的直接反應(yīng)就是地方政府會強化征管，把減的部分給補回來，另外則會加快開征新稅種的力度和進度，比如房產(chǎn)稅的進度會加快。企業(yè)稅負下降，居民部門的稅負就會很快漲上來。結(jié)果是好是壞，這是一個主觀判斷問題。這就是結(jié)構(gòu)性減稅問題。

第二種方式是減稅增費。比如說社保的問題?，F(xiàn)在都在討論民營企業(yè)的社保負擔(dān)比較重，但實際上很多民營企業(yè)原來都沒有按規(guī)定交社保，現(xiàn)在的改革方向是要強化社保征管。去年財政給社保貼了一萬億元，這些錢來自向企業(yè)的收稅。將來社保增加收入后，財政就可以不用繼續(xù)貼錢了，省下來的錢可以用來減稅。這也是一個倒手的過程。

第三種方式是強化壟斷。同時達到減稅降費是非常難的事情。企業(yè)的負擔(dān)減少，誰的負擔(dān)增加了?減稅降費兩個目標如果同時達到了，我最擔(dān)心的是強化國有企業(yè)的壟斷。以前是向民營企業(yè)收稅，減稅降費以后，則可能通過上游生產(chǎn)資料價格轉(zhuǎn)移的方式，從民營企業(yè)那里收一筆租金過來，國有企業(yè)再通過上繳利潤的方式交給政府。哪種方式更好?可能交稅還好一點點。這類似于兩千多年前的鹽鐵專營，政府通過強化壟斷，把稅加在價格里，從老百姓那里分配收入。從1984年“利改稅”以來，我們是朝著良性的方向發(fā)展，用稅收代替利潤上繳;如果再改回去，是“稅改利”，結(jié)果可能會更差。

再討論現(xiàn)在是不是減稅的好時機。目前的稅收增速已經(jīng)在下降了，從今年2月份到8月份，不管是增值稅還是稅收增長速度，都在逐漸下降，特別是7～8月份稅收增速已經(jīng)降到10%以下。如果真的減稅，會有很多地方的財政收入出現(xiàn)負增長。我們回顧歷史情形，2016年的數(shù)據(jù)顯示全國稅收增速是4．5%，很多地方如山西、黑龍江等地區(qū)，開始出現(xiàn)稅收負增長。稅收正增長的地區(qū)沒有問題，可以維持本地區(qū)收支平衡;稅收負增長的地區(qū)得靠中央財政進行補充，否則會帶來一系列的社會矛盾。

有些問題更值得討論，首先是大減稅和大改革。我們在當(dāng)下這個階段到底應(yīng)該是大減稅還是大改革?這個問題值得討論。這一輪企業(yè)反映特別困難的事情是因為稅負重了還是因為經(jīng)營環(huán)境變差了?或者說，給企業(yè)減稅就能夠破解目前的困境嗎?沒有直接證據(jù)表明企業(yè)的稅負變得更重，或者說至少沒有明顯的變化，但是有很多直接證據(jù)表明企業(yè)經(jīng)營環(huán)境變差了。并且，減稅是一個長期工具，它不是用來解決短期波動的工具。假設(shè)今天把增值稅降下去，兩年后政府收入不夠，稅還能再漲回來嗎?沒人敢做這個事情。稅率只要減下去了就不可能再漲上來?，F(xiàn)在更應(yīng)該做的是大改革。破除壟斷，給民營企業(yè)更多自由，減少環(huán)保質(zhì)檢工商的檢查，不要更多限制企業(yè)，讓民營企業(yè)有一些生存的空間。其次，到底應(yīng)該改稅制還是降稅率?降低稅率的效果很難說。增值稅是價外稅，名義上本不該影響企業(yè)的利潤。如果企業(yè)所得稅稅率下降，國有企業(yè)受益更多。最后是減支出和提效率。如果減支出，沒有哪個部門會同意的。提高財政資金的支出效率，財政部門會有積極性，所以說提效率是相對來說在中國可以做的事情。最后兩句，減稅不是稅務(wù)的權(quán)力，減支不是財政的權(quán)力，減支涉及到整個政府運行的框架調(diào)整，很多政府職能都得減，不是一個部門能做的事情。

張晏:范子英教授對減稅會帶來什么問題進行了有深度的分析，感謝范教授。下面我們有請封進教授發(fā)言。

封進:我發(fā)言的主題是:社會保險繳費率下降的空間有多少?2018年7月20日《國稅地稅征管體制改革方案》明確要在2019年1月1日實現(xiàn)全國統(tǒng)一的社保征收體制，“為提高社會保險資金征管效率，將基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收”。在目前民營企業(yè)社保繳費不合規(guī)現(xiàn)象較為普遍的背景下，稅務(wù)部門征收后，征繳力度加強，企業(yè)用工成本必然上升，由此引發(fā)對企業(yè)生存壓力的擔(dān)憂。

事實上，早在2000年初我國社會保險費征收體制就已經(jīng)開始改革，部分省份的社會保險費改由地方稅務(wù)部門征收，由此形成社保部門征收和稅務(wù)部門征收共存的二元格局。到2016年我國企業(yè)社保大約2/3的省份由地方稅務(wù)部門征收，有1/3由社保經(jīng)辦機構(gòu)征收。復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院的博士生唐玨和我以2000年的改革為自然實驗、采用規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)做了一個分析，發(fā)現(xiàn)社保征收機構(gòu)從社保部門變更為地方稅務(wù)部門會使非國有企業(yè)繳費率和參保概率分別上升5和7個百分點，而且這一效應(yīng)在稅收征收能力越強的地區(qū)作用越明顯。這證實了稅務(wù)部門較強的征繳能力有助于社會保險基金的籌集和擴大社會保險覆蓋面。這一次的改革和2000年相比力度更大，對于做實繳費基礎(chǔ)和加強征管的要求更嚴，因而影響應(yīng)該更大。在做實繳費基礎(chǔ)的同時，降低社保繳費率成為下一步改革需要考慮的問題。

首先，當(dāng)前實際繳費率和政策繳費率有較大差異，做實繳費基礎(chǔ)的同時適當(dāng)降低費率對社?；鹗杖胗绊懖⒉淮?。政策繳費率是指政策規(guī)定的繳費率。國務(wù)院對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大保險的繳費率做了原則性規(guī)定。以社會保險中繳費率最高的養(yǎng)老保險為例，大多數(shù)省份是企業(yè)繳費率為20%，個人繳費率為8%。企業(yè)以上年度本單位職工平均工資為繳費基數(shù)，員工按照本人繳費工資為基數(shù)，不低于本地區(qū)社會平均工資的60%，不高于300%。目前有少部分省份企業(yè)繳費率低于20%，為廣東、浙江、福建和山東四個省份，其中廣東省企業(yè)繳費率平均為14%，浙江為14%，福建為18%，山東為18%。個人繳費率全國各地區(qū)均為8%。

實際繳費率是實際養(yǎng)老保險基金收入與職工平均工資的比值。我們用當(dāng)年養(yǎng)老基金收入除以參保職工人數(shù)，得到人均繳費額，再與在崗職工平均工資比，計算得到實際繳費率。養(yǎng)老保險基金收入由四部分構(gòu)成，即繳費收入(約占80%)、政府補貼收入(約占15%)、利息收入(約占3%)和其他收入(約占2%)。上述計算得到的實際繳費率包含的不僅僅是繳費收入，其實是一個高估的數(shù)字。即便用這一高估的實際繳費率，以全國平均水平(新疆和西藏除外)看，實際繳費率大約比政策繳費率低6個百分點。絕大部分省份的實際繳費率低于政策繳費率，例如北京約低13個百分點，上海約低8個百分點，重慶約低7個百分點，江蘇約低13個百分點。如果進一步扣除政府補貼和利息收入，有較多政府補貼的省份，實際繳費率與政策繳費率之間的差異更大，例如吉林省，未扣除的實際繳費率與政策繳費率接近，若扣除政府補貼和利息收入，則實際繳費率比政策繳費率低約8個百分點。寧夏也有類似的情況。

實際繳費率比政策繳費率低的原因，主要是繳費基數(shù)不實。一些企業(yè)，尤其是民營企業(yè)，通常按照社會平均工資的60%甚至更低的比例作為企業(yè)和個人的繳費基數(shù)，進一步也會少報參保人數(shù)，從而使得繳費基數(shù)進一步降低，或者直接將本該屬于工資的收入排除在工資之外。社保政策的執(zhí)行服從于地方利益。從提升本地區(qū)域競爭力的角度，地方政府會選擇放松勞動標準和降低對社會保險的監(jiān)督力度。另一方面，政策的執(zhí)行力度也會受財政壓力的影響，人口老齡化程度較高、財政能力較弱時對社保繳費有較為嚴格的監(jiān)督。

社保征收體制改革的一個重要目的是加強征管，做實繳費基數(shù)。若保持現(xiàn)有基金總收入不變，那么全國平均看，可以降低6個百分點的繳費率，這一水平甚至可以沖抵政府補貼和利息收入。這是一個保守的估計。若將目前繳費率已經(jīng)比較低的四個省份排除在外，那么企業(yè)和個人繳費率合計為28%的省份，平均而言繳費率可下降5個百分點。鑒于目前全國養(yǎng)老保險基金總量上仍有結(jié)余，上述估算得到的仍是保守的估計。當(dāng)然不同地區(qū)面臨的基金平衡壓力不同，可通過中央調(diào)劑金制度在地區(qū)間再分配。

其次，各地區(qū)養(yǎng)老負擔(dān)不同，繳費率應(yīng)能體現(xiàn)地區(qū)差異。就地區(qū)差異而言，實際繳費率是企業(yè)、個人、地方政府共同選擇的結(jié)果，實際繳費率與政策繳費率差異越大的省份，降費的必要性可能是越大的?？疾旖蒂M空間的另一個依據(jù)是基金平衡的壓力，這主要與人口的老年贍養(yǎng)率有關(guān)，可以用“職退比”衡量(職工人數(shù)∶退休人數(shù))。全國平均是2．75名在職工人贍養(yǎng)1名退休人員，不同省份差異很大。廣東、北京、福建、山東等東部地區(qū)養(yǎng)老保險體系的人口結(jié)構(gòu)比其他省份更為有利。廣東是9．28 ∶1，福建是4．63 ∶1，北京是4．62∶1;還有一些中西部省份的老年贍養(yǎng)比相對較好，例如貴州為3．25 ∶1，河南為3．10 ∶1。上海盡管有大量年輕的外來勞動力涌入，但是由于預(yù)期壽命的延長，“職退比”仍然處于較低的水平。

我們發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險體系中人口越年輕的省份，其實際繳費率和政策繳費率相差的也越多。這一相關(guān)關(guān)系表明，在人口年齡結(jié)構(gòu)比較輕的省份，降費的空間更大。因而應(yīng)賦予地方政府調(diào)整社會保險繳費的責(zé)任和權(quán)利，這有利于根據(jù)各地區(qū)實際情況，選擇最為合適的繳費率。

十九大報告指出，養(yǎng)老保險要盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。繳費率體現(xiàn)地區(qū)差異的同時，如何推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌?國務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》明確了將建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，并于2018年7月1日起實施。調(diào)劑金制度為協(xié)調(diào)地區(qū)差異和逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌提供了可能。

調(diào)劑金制度按季度上解下?lián)?。上解時與地方工資水平和參保人數(shù)相關(guān)，按照各省份職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)作為計算上解額的基數(shù)，上解比例從3%起步，逐步提高。下?lián)軙r按退休人員數(shù)量平均撥付，以收定支。既發(fā)揮了養(yǎng)老保險基金在養(yǎng)老保險負擔(dān)較輕的省份和養(yǎng)老保險負擔(dān)較重的省份調(diào)劑的功能，又可保留地區(qū)差異。

第三，社保繳費率過高，會影響到企業(yè)行為;征繳成本上升，則影響到征繳收入。值得指出的是，繳費基數(shù)不實其實與繳費率較高也有關(guān)系。我在《經(jīng)濟研究》發(fā)表的一篇文章中指出，繳費率對企業(yè)參加社保的積極性有很明顯的影響。政策繳費率越低的地區(qū)，企業(yè)合規(guī)參保程度越高;隨著政策繳費率提高，繳費收入呈現(xiàn)先上升后下降的趨勢。按照當(dāng)時的測算，如果目標是繳費收入最大，則養(yǎng)老和醫(yī)療方面企業(yè)繳費合計為26%的地區(qū)(這一水平是文件規(guī)定，養(yǎng)老20%+醫(yī)療6%，絕大部分地區(qū)按此執(zhí)行)，需要下降4個百分點，即下降到22%。這表明對企業(yè)而言，最合適的繳費率顯然不是零?，F(xiàn)有一些研究也表明，對員工提供社保可以吸引好的員工，提高企業(yè)創(chuàng)新能力和勞動生產(chǎn)率。但當(dāng)政策繳費率較高時，企業(yè)會采取各種方式規(guī)避繳費。由稅務(wù)部門征收后，盡管稅務(wù)部門更具權(quán)威性，有更強的征管能力，但強制性帶來的執(zhí)行成本也勢必很高。

有些企業(yè)還可能通過改變雇傭關(guān)系的性質(zhì)規(guī)避繳費，比如個別企業(yè)被曝出將和員工之間的雇傭關(guān)系轉(zhuǎn)為和個體從業(yè)者之間的合作關(guān)系，這樣會減少企業(yè)的應(yīng)繳費人數(shù)。而個體從業(yè)者按照現(xiàn)行《社會保險法》的規(guī)定，可以選擇參加城鎮(zhèn)職工社會保險。

此外，隨著就業(yè)形態(tài)多樣性，靈活就業(yè)人員增加，這部分人可自愿選擇是否參加社保。要吸引更多的人參加城鎮(zhèn)職工社會保險，也需將繳費率定于合適的水平。

第四，探索更多的社保基金融資渠道。在養(yǎng)老保險方面，劃轉(zhuǎn)國有資本補充社會保障基金已經(jīng)提了很多年?？梢赃M一步考慮在每年上繳的國企紅利中拿出一部分進入中央調(diào)劑金，增加全國統(tǒng)籌方案下的養(yǎng)老金來源。

2007年，國務(wù)院開始強制要求國有企業(yè)上繳紅利(資源型企業(yè)按凈利潤的10%上繳，一般競爭類企業(yè)按凈利潤的5%上繳，軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所等暫緩3年上繳)。2011年，上繳比例進一步提升，央企按收取比例具體分為四類:前三類分別上繳稅后利潤的15%、10%、5%，第四類免繳利潤。2012年，中國煙草總公司稅后利潤征繳比例從15%上升至20%，單獨成為一類。2014年，央企紅利上繳比例再次提高5個百分點。國有獨資企業(yè)應(yīng)繳利潤收取比例在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提高5個百分點，即:第一類企業(yè)為25%;第二類企業(yè)為20%;第三類企業(yè)為15%;第四類企業(yè)為10%;第五類企業(yè)免交。2016年，國有企業(yè)的利潤總額為23157．8億元，其中只有2167．49億元(約占凈收益的9．4%)以國有資本收益形式上繳至中央和地方政府。

在美國，國有企業(yè)需要上繳50%至60%的紅利。丹麥、挪威、芬蘭和瑞典的國有企業(yè)需上繳33%至67%的紅利。在香港上市的中國企業(yè)所上繳的紅利平均占到23%。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，國有資本收益上繳公共財政的比例2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。截至2017年末，中國的國有企業(yè)凈資產(chǎn)總額為52萬億元［這里所稱國有企業(yè)，包括中央管理企業(yè)、中央部門和單位所屬企業(yè)以及36個省市(自治區(qū)、直轄市、計劃單列市)的地方國有及國有控股企業(yè)，不含國有金融類企業(yè)］。如果按照10%的利潤率和10%的紅利比例，那么相當(dāng)于2017年養(yǎng)老保險基金收入4．28萬億元的12%，為降低繳費提供了很大的空間。

張晏:謝謝封進教授。感謝以上四位教授的主旨發(fā)言。下面我們熱烈歡迎張軍教授進行點評。

張軍:我今天盡管很忙，但我覺得晚上來這里還是學(xué)到很多，大家的討論很有深度，可以幫助大家來更好地認識稅收剛性增長的原因、企業(yè)的稅收負擔(dān)以及未來減稅的空間到底有多大等等問題。這些問題在媒體上最近一段時間已鋪天蓋地了。作為復(fù)旦的學(xué)生和學(xué)者，我們需要冷靜和客觀地來認識這些問題。我們要從研究中發(fā)現(xiàn)真相。現(xiàn)在的研究不一定揭示了所有真相，但是至少會有一些線索，可以幫助大家提高對這些問題的認知能力。

因為我不是做稅收研究的學(xué)者，所以沒有給大家做分享。但是今天聽下來，我覺得有幾點還是蠻有意思的看法:

第一，韋森老師談到現(xiàn)在企業(yè)稅負太高，從企業(yè)這個角度看稅負必須降下來才行。我想這是共識，不過其他幾位學(xué)者的分享給我們傳遞的信息要更理性一些。至少告訴我們，在談減稅的時候先要弄清楚幾個問題形成的原因。比如，稅收剛性增長的原因是什么?名義GDP增速在下滑，為什么我們的稅收在GDP增速下滑的時候反而繼續(xù)保持超速的增長?剛才幾位都談到，這個現(xiàn)象跟我們這幾年的PPI(生產(chǎn)資料價格指數(shù))的反彈有關(guān)系。在以間接稅(主要是增值稅)為主的情況下，生產(chǎn)資料價格指數(shù)反彈的速度越快，按當(dāng)年價計算的稅收收入增長就越快，兩者表現(xiàn)出高度正相關(guān)。那么，PPI為什么會反彈這么快?剛才范子英教授談到，這不是因為總需求增長快所導(dǎo)致的經(jīng)濟過熱引發(fā)的，而是因為這幾年我們總供給減少造成的。幾年來我們堅持供給側(cè)改革，其中很重要的內(nèi)容是去產(chǎn)能，壓縮過剩產(chǎn)能。去產(chǎn)能主要是把上游產(chǎn)業(yè)，比如煤炭、石油、鋼材和電解鋁等這樣一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能大大地壓縮，結(jié)果使原來供大于求的局面迅速轉(zhuǎn)變成了供小于求的情形。這個時候，上游的基礎(chǔ)產(chǎn)品價格開始快速上升，結(jié)果推動了我們的生產(chǎn)資料價格指數(shù)的上漲。而宏觀經(jīng)濟不好，總需求不足，下游制造業(yè)的終端價格卻不會上升。由增值稅帶動的稅收超常增長如果確實更多來自于PPI驅(qū)動，那么稅負應(yīng)該主要落到了上游產(chǎn)業(yè)。而上游產(chǎn)業(yè)主要由國有的大型企業(yè)和央企主導(dǎo)。另外，目前稅收相對GDP的增長從歷史上看并不是最快的。增長最快的是2007年經(jīng)濟嚴重過熱的時候，那個時候GDP實際增長在14．1%，名義GDP增長應(yīng)該在25%以上。因此，在這種情況下，稅收的增長不能都算到下游制造業(yè)企業(yè)的頭上。如果是PPI驅(qū)動稅收的過快增長，那更多的稅收則應(yīng)由上游的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與國有企業(yè)來承擔(dān)。

第二，我覺得今天杜莉老師、韋森老師還有范子英老師都談到非稅收入的比重過高的問題。從跨國的數(shù)據(jù)來看，我們的宏觀稅負雖然也高，只是比美國明顯地高。與OECD國家、歐盟國家比，我們的宏觀稅負并不高。看宏觀稅負，很難把中國定義成一個高稅負的國家。但中國是間接稅主導(dǎo)的國家，間接稅主要來自企業(yè)納稅。我們的稅收是在中間截一下，沒有等水進入池子后再去征稅。美國是直接稅的國家，等收入進了池子后再征稅，家庭納稅占了相當(dāng)大的比重。中國都在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，企業(yè)稅負自然比較重。我國稅負90%是企業(yè)繳納的，但是在中國納稅的企業(yè)占全部企業(yè)總數(shù)的比重并不高，比如，40%的企業(yè)實際上不交企業(yè)所得稅。在中國納稅的要么是國有企業(yè)，要么是規(guī)模以上的企業(yè)。因此，中小企業(yè)現(xiàn)在對經(jīng)濟下行和前景的悲觀，是不是真的因為稅負的原因?絕大多數(shù)企業(yè)現(xiàn)在唯一面臨的共同問題是關(guān)于社保費繳納的負擔(dān)過重。任何一個企業(yè)，不管規(guī)模大小，社保繳費已是剛性的約束。

大家都談到，非稅收入中社保費繳納是剛性的，這對中小企業(yè)的影響比較大。針對非稅收入這一塊，今天聽下來，包括封進教授講到的問題，其實還是有下調(diào)的空間。社保費的來源可以更加多樣化，國有資產(chǎn)的收益上繳比例還可以提高。更重要的是，封進教授的研究發(fā)現(xiàn)，由于企業(yè)要為其員工繳納員工收入20%的社保，導(dǎo)致很多地區(qū)實際的繳納費率遠遠沒有達到政策規(guī)定的水平，這說明企業(yè)會有相應(yīng)的對策。如果考慮到企業(yè)參與繳納社保的比率與社保費率之間不一定是線性的關(guān)系，可能是二次的關(guān)系，那就意味存在著一個最優(yōu)的社保費率。如果我們下調(diào)企業(yè)的社保費率，企業(yè)負擔(dān)下降，但企業(yè)的參與率會增加，政府的收入不一定下降。這在政策層面上都是很重要的一些研究。

第三，我想談?wù)勂髽I(yè)，特別是中小企業(yè)為什么現(xiàn)在對政府會有這么多的抱怨?為什么對經(jīng)濟有些悲觀?除了稅負之外，可能還與我們在經(jīng)濟下行期間的政策有關(guān)。很多政策不利于經(jīng)濟復(fù)蘇，但依然在執(zhí)行?，F(xiàn)在對地方官員的考核有很大變化。新的考核版本當(dāng)中，指標從單任務(wù)變成多任務(wù)。如果環(huán)保不達標，官員升遷就完全沒有機會了。每一個官員現(xiàn)在關(guān)心的不是GDP，關(guān)心的是碳排放會不會超標。為了防止個別企業(yè)偷偷地增加排放導(dǎo)致當(dāng)?shù)靥寂欧懦瑯诉M而影響升遷，地方官員會不惜一切代價去強行關(guān)閉那些企業(yè)?，F(xiàn)在我到浙江、江蘇去調(diào)研一些企業(yè)，很多企業(yè)家都反映了這個問題。甚至有的地方官員為了確保在一段時間里面排放指標能夠降低，會強行把很多企業(yè)關(guān)停三個月、五個月、六個月。這樣一搞，很多中小企業(yè)特別是制造業(yè)企業(yè)，因為環(huán)保的問題被政府強行關(guān)掉。現(xiàn)在中國經(jīng)濟受到外部的沖擊，本身我們也有一個下行的趨勢，但是這幾年我相信經(jīng)濟下行很大程度上其實是受到這樣一些政策變化因素的影響。

現(xiàn)在有很多企業(yè)都抱怨地方政府官員不作為，沒有積極性。很多年以前就有學(xué)者講如果考核地方政府官員不再是GDP，地方政府官員會變得非常官僚主義，企業(yè)更難過。在對地方官員追求GDP增長的考核機制中，地方官員與企業(yè)的目標是一致的，但現(xiàn)在他們的目標有些對立了。這反映出中國地方政府治理存在很大的毛病。我們企業(yè)家現(xiàn)在最大的問題不是稅負的問題，更重要的是兩個問題:其一，經(jīng)濟的不確定性增加了，不知道接下來會怎么樣。經(jīng)濟學(xué)家也不知道。在專家都不知道的情況下，企業(yè)就會變得比較悲觀，不知道該怎么辦，信心動搖了。這是悲觀的一個原因。第二個就是我們治理方式的問題?，F(xiàn)在，因為GDP的考核已經(jīng)弱化了，考核環(huán)保，考核精準扶貧，換句話說，要地方官員更注重地方的社會福利的一些指標。經(jīng)濟增長在一段時間內(nèi)跟社會福利指標不見得是同一個方向。降低GDP指標的權(quán)重，使得地方政府的行為一下子就改變了。

大家知道，鄧小平南巡講話以后，特別是分稅制改革以后，地方政府和企業(yè)之間其實有一種非常默契的政商關(guān)系?，F(xiàn)在要清理這種政商關(guān)系。我們提出說，要建立親清的政商關(guān)系，地方官員不能袖手旁觀，還不能變成官僚的機構(gòu)，還是要幫企業(yè)發(fā)展，但又要保持非常透明的關(guān)系。可以想象，大多數(shù)官員實際上會出現(xiàn)消極怠工的現(xiàn)象。我覺得很大程度上民營企業(yè)家現(xiàn)在悲觀的原因在于他們還不適應(yīng)這個變革的治理，有一個思維轉(zhuǎn)換的過程。過去喜歡跟地方官員打交道，現(xiàn)在突然發(fā)現(xiàn)地方官員疏遠你了，不適應(yīng)。再加上特朗普貿(mào)易戰(zhàn)，又產(chǎn)生很多不確定性。

在這種情況下，國家特別需要拿出幾個實實在在的例子來鼓勵企業(yè)家，傳遞重要的信息，而不是僅僅在會議上說。前幾天跟我們校友在聊，他說他搞投資搞PE，現(xiàn)在遇到什么問題呢?他早些時候投資進去扶持企業(yè)，持股比例超過5%?，F(xiàn)在企業(yè)上市了，證監(jiān)會說凡是超過5%的股東手上的股份均不可以轉(zhuǎn)讓，沒有退出的機會?，F(xiàn)在經(jīng)濟不好，股價往下跌，投資十年，到現(xiàn)在一分錢都沒有賺。如果十年前在上海買房，現(xiàn)在賺太多了。不能很隨意地沒有進行市場溝通就單向出臺限制交易的政策?，F(xiàn)在國家如果就這樣的案例進行有針對性地審查，就能使我們的企業(yè)家看到政府在動真格，在保護企業(yè)家產(chǎn)權(quán)，企業(yè)家才會對經(jīng)濟有信心。

市場本來有糾錯的機制。經(jīng)濟會出問題，但并不可怕，可以讓市場去糾錯。不允許交易財產(chǎn)，投資者就沒有興趣了。投資的目的就是為了交易。PE承擔(dān)這么大的風(fēng)險來扶持企業(yè)成長，然后上市，最后卻連退出的機會也沒有。我覺得要有實實在在的具體案例，讓企業(yè)家信服國家保護企業(yè)家產(chǎn)權(quán)的承諾是可信的。否則，目前這種悲觀情緒的蔓延是蠻麻煩的。

最后一個，今天大家提到稅改，但談得不多。十八大報告中講到中國還是要轉(zhuǎn)向直接稅。這已經(jīng)寫進去了，但是這五年也沒有看到有多大的進展?，F(xiàn)在大家盯著房產(chǎn)稅。但我覺得光靠一個房產(chǎn)稅肯定是解決不了任何問題的。關(guān)鍵問題是整個稅制怎么轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)向直接稅的好處是:稅收是順周期的。經(jīng)濟不行的時候，稅就自動交得少，不會出現(xiàn)稅收的剛性增長問題。特別是對公司對企業(yè)，盈利下降甚至虧掉了，虧掉就不要交稅甚至還有補貼。間接稅制度下，增值稅跟盈利沒有關(guān)系，只要開工就要交稅，這樣對宏觀經(jīng)濟來講，當(dāng)處在下行周期的時候，其實是雪上加霜而不是雪中送炭。這種轉(zhuǎn)向直接稅的改革方向現(xiàn)在既然明確了，那么就要有行動。