江文

目前存在最棘手的問題主要是條塊不清，即使試行了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”改革后，推諉扯皮的現(xiàn)象還是存在。有基層干部形象地稱之為“街道當(dāng)慣了小媳婦，還沒學(xué)會(huì)當(dāng)婆婆?！?/p>

街道基層社會(huì)治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。當(dāng)前，街道基層社會(huì)治理面臨的形勢更加復(fù)雜，日益呈現(xiàn)出碎片化、分散化、矛盾化的特點(diǎn)。

“依靠政府買單”現(xiàn)象突出

“街道是個(gè)筐，什么都往里面裝”。隨著形勢任務(wù)新變化，街道承擔(dān)的任務(wù)不斷增加，屬地負(fù)責(zé)使街道成為無所不裝的“筐”，經(jīng)常出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象。

街道承擔(dān)了一些應(yīng)由職能部門承擔(dān)的職能而致越位，包攬了一些應(yīng)由居民自治組織和社會(huì)組織承擔(dān)的職能而致錯(cuò)位，本應(yīng)由街道履職而未履職的缺位。特別是當(dāng)前，“有事靠政府”、“依靠政府買單”現(xiàn)象突出。如，習(xí)慣于免費(fèi)停車、免費(fèi)享受物業(yè)保障、免費(fèi)清運(yùn)大件垃圾等。

長期以來，政府以“結(jié)果”為目標(biāo)的行政導(dǎo)向，更多傾向于直接將群眾想要的結(jié)果提供出來，重結(jié)果輕程序。2000年以來，隨著公共服務(wù)事項(xiàng)的增多，社區(qū)逐漸趨于行政化，更多坐等居民上門辦事，更多地從事政府部門派下來的行政性工作，同時(shí)組織居民、發(fā)動(dòng)居民的能力減弱，錯(cuò)過了與市場經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的機(jī)會(huì)，還停留在“政府包辦”的階段。

改革開放推動(dòng)了政企分開、政社分開，但公眾觀念轉(zhuǎn)變?nèi)孕钑r(shí)間。再加之行政考核、維穩(wěn)、督辦等因素，政府不得不繼續(xù)包辦，便造成了居民寧可等著政府做，也不愿意自己做。例如，有的小區(qū)準(zhǔn)備業(yè)主投票選擇物業(yè)公司進(jìn)駐并管理小區(qū)，但看到周邊小區(qū)因信訪督辦而導(dǎo)致政府部門直接進(jìn)小區(qū)清理雜物，便產(chǎn)生了“為什么要自己交物業(yè)費(fèi)聘請物業(yè)公司”的疑問。

點(diǎn)評(píng)：目前，全國各地對(duì)街道辦事處的職責(zé)定位，都欠缺一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范又因地制宜的標(biāo)準(zhǔn)。以北京市為例，多年來，北京市對(duì)街道職能定位的指導(dǎo)主要依靠政策性文件，直到2016年印發(fā)的《北京市“十三五”時(shí)期社會(huì)治理規(guī)劃》才將街道的職能定位為6項(xiàng)：加強(qiáng)區(qū)域黨建、開展公共服務(wù)、統(tǒng)籌轄區(qū)治理、組織綜合執(zhí)法、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)。雖然職能定位明確了，但是仍然相對(duì)粗放，不好操作，沒有統(tǒng)一權(quán)威的職責(zé)清單，這是當(dāng)前街道辦事處職責(zé)定位亟待解決的問題。

作為基層一級(jí)黨委政府，街道應(yīng)找準(zhǔn)角色定位，更多是應(yīng)該發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)的作用，而非直接提供產(chǎn)品。因?yàn)殡S著社會(huì)發(fā)展，群眾需求與訴求越來越多，也越來越高。直接使用財(cái)政資金解決本應(yīng)由市場或社會(huì)解決的沖突問題，雖然一時(shí)獲得好評(píng)，但將給政府帶來長期的債務(wù)問題。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，一旦財(cái)政資金緊張，必然造成群眾信任感下降。

因此，對(duì)于公共服務(wù)邊界，需要嚴(yán)格框定，在公共服務(wù)邊界以內(nèi)的事務(wù)，街道要盡心做好;在公共服務(wù)邊界之外的領(lǐng)域，黨組織要發(fā)揮引領(lǐng)作用，按照“誰主張、誰負(fù)責(zé)、誰收益”的原則，帶領(lǐng)群眾積極共同創(chuàng)造美好生活。

“當(dāng)慣了小媳婦。還沒學(xué)會(huì)當(dāng)婆婆”

街道所擔(dān)負(fù)的工作，幾乎涵蓋了一級(jí)政府所有的行政職能。但近年來街道對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)攬能力在不斷弱化，責(zé)、權(quán)、利不匹配問題突出。

一是賦予街道的部分職能和街道擁有的權(quán)力脫節(jié)。例如，某區(qū)編委確定的街道辦事處職責(zé)之一是“負(fù)責(zé)轄區(qū)市容、環(huán)境衛(wèi)生、綠化美化、環(huán)境保護(hù)、綜合治理等城市管理工作”，而以上工作職權(quán)幾乎全在區(qū)級(jí)部門，街道只能協(xié)調(diào)，工作效果難以保證。

二是條塊關(guān)系未完全理順。在街道承擔(dān)的職責(zé)事項(xiàng)中，獨(dú)立負(fù)責(zé)的事項(xiàng)較少，大部分都需要條與塊分清主次、共同完成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，街道負(fù)責(zé)、承擔(dān)的主責(zé)主業(yè)只占24.1%;組織、協(xié)調(diào)部門共同完成的職責(zé)約占34.5%;參與、協(xié)助、配合的職責(zé)約占41.4%。

三是街道對(duì)自身職責(zé)和權(quán)力缺少發(fā)言權(quán)。街道的職責(zé)和權(quán)力往往是由上級(jí)指示確定，何時(shí)放權(quán)、收權(quán)完全取決于上級(jí)，街道處于被動(dòng)地位。后果是街道職、權(quán)、責(zé)不穩(wěn)定，容易造成工作缺乏積極性和一旦獲得權(quán)力后的“短期行為”。

四是街道人員編制不平衡不充分。以北京市為例，共有街道辦事處150個(gè)，各街道行政編制嚴(yán)重不平衡，最多和最少的相差超過10倍。目前尚未建立一套根據(jù)服務(wù)人口、經(jīng)濟(jì)狀況、轄區(qū)面積等指標(biāo)，以及承擔(dān)重點(diǎn)項(xiàng)目任務(wù)而動(dòng)態(tài)調(diào)整的編制體系，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠合理、編制與工作任務(wù)不匹配等問題。

街道負(fù)責(zé)、承擔(dān)的主責(zé)主業(yè)只占24.1%;組織、協(xié)調(diào)部門共同完成的職責(zé)約占3 4.5%;參與、協(xié)助、配合的職責(zé)約占41.4%。

點(diǎn)評(píng)：街道基層社會(huì)治理目前存在最棘手的問題主要是條塊不清。主要原因在于：一是條上制定的規(guī)章制度大多出于部門利益，互相牽制、互相推諉;二是“條”上的制度無法落實(shí)到“塊”上;三是即使在北京市試行了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”改革后，推諉扯皮的現(xiàn)象還是以不同形式存在。有些基層干部形象地稱之為“街道當(dāng)慣了小媳婦，還沒學(xué)會(huì)當(dāng)婆婆。”

下一步，應(yīng)該結(jié)合中辦關(guān)于規(guī)范督查檢查工作的文件，建議探索實(shí)施簡便易行、職責(zé)對(duì)等的條塊“吹哨報(bào)到”的考核辦法，使得吹哨報(bào)到工作能落到實(shí)處?？梢远ㄆ谟缮鐓^(qū)、居民代表、企業(yè)代表、人大代表和政協(xié)委員聽取職能部門和科隊(duì)站所匯報(bào)，并進(jìn)行評(píng)議劃票，對(duì)排名最后的實(shí)行區(qū)級(jí)約談，這種社區(qū)代表會(huì)議機(jī)制對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)職能部門更好履職是很好的嘗試。

同時(shí)，在強(qiáng)調(diào)街道屬地責(zé)任的同時(shí)，需要進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)管理，切實(shí)為街道基層社會(huì)治理工作減輕負(fù)擔(dān)。此外，街道要積極走訪轄區(qū)單位，主動(dòng)匯報(bào)基層治理情況，爭取轄區(qū)單位的支持與配合?！靶∵`規(guī)演變成大問題”

基層治理有大量執(zhí)法任務(wù)，但大多數(shù)情況下街道是沒有執(zhí)法權(quán)的，現(xiàn)在即使城管工作的部分執(zhí)法權(quán)下沉了，也只是委托執(zhí)法的性質(zhì)，在法律上沒有依據(jù)。在依法行政、依法辦事的大背景下，許多治理工作稍有不慎就會(huì)踩規(guī)越線。

比如拆違，工作做不通時(shí)，只能靠強(qiáng)拆，而走完程序周期長，只能街道牽頭組織聯(lián)合執(zhí)法，一旦引起訴訟，敗訴是必然，容易造成不依法行政的詬病。其他諸如占道經(jīng)營、暴露垃圾、道路坑凸、污水橫流等問題，街道看得見，但無權(quán)不能管，只能轉(zhuǎn)告、協(xié)調(diào)，造成有些問題拖而不決，引發(fā)群眾不滿，而這種不滿卻又主要是針對(duì)街道的。

城市精細(xì)化管理需要全面的法治思維保駕護(hù)航。在精治共治方面，基層創(chuàng)造了很多好經(jīng)驗(yàn)、好做法，但法制保障還相對(duì)滯后，還沒有真正做到精細(xì)化管理和法制保障互促互進(jìn)、相輔相成，“部門法”現(xiàn)象在一些領(lǐng)域依然存在。在城市管理工作中，街道組織綜合執(zhí)法或聯(lián)合執(zhí)法時(shí)面臨著太多的法律空白和執(zhí)法困境，很多疑難問題和歷史遺留問題解決起來找不到法律依據(jù)。在具體執(zhí)法時(shí)，相關(guān)部門的執(zhí)法依據(jù)還存在界限不清甚至相互抵觸的現(xiàn)象。

審批、管理和執(zhí)法不能有效銜接和統(tǒng)一，也是城市管理中的一個(gè)桎梏，以至于很多微小的違法違規(guī)行為逐漸地演變成社會(huì)問題。所以，法律不是立給某個(gè)執(zhí)法部門的，它是用于約束某類行為解決某類社會(huì)問題的，這樣才能保證街道工作都能放到法治的軌道上運(yùn)行，而各項(xiàng)城市管理工作要以法律為紅線，不能逾越半步。

點(diǎn)評(píng)：隨著市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制改革的深入推進(jìn)，各項(xiàng)工作任務(wù)重心下移，街道屬地責(zé)任的范疇被無限放大，任何工作都以屬地管理名義分派到街道。特別是一些街道不可控的工作，強(qiáng)壓到街道，基本上呈現(xiàn)出街道不是主責(zé)，但都負(fù)責(zé)的狀態(tài)，如大氣PM2.5顆粒檢測。街道的職責(zé)范圍越來越大，任務(wù)也越來越重。

應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)系統(tǒng)職能的指導(dǎo)與考核對(duì)象的研究，不能以職能下拔到街道而一味地單純考核街道。同時(shí)，要善于對(duì)市場及社會(huì)賦權(quán)。社區(qū)賦權(quán)的過程是提升其韌性的過程，其自行解決問題的能力會(huì)加以提升。提升社區(qū)能力、轉(zhuǎn)變行政理念、轉(zhuǎn)型社區(qū)運(yùn)行機(jī)制，均有利于推動(dòng)街道工作、滿足社會(huì)治理需求。例如，小區(qū)的物業(yè)管理問題，應(yīng)充分放權(quán)業(yè)主自組織，發(fā)揮業(yè)主在小區(qū)治理中的主體作用，而非怕其出亂子，由政府代辦。

再次是加強(qiáng)社區(qū)工作者培訓(xùn)，使其具備引導(dǎo)群眾有序參與的能力，激發(fā)群眾參與熱情。大力培育社區(qū)社會(huì)組織，使其發(fā)揮社區(qū)草根作用。通過購買社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)，轉(zhuǎn)變居委會(huì)行政化現(xiàn)象，使其回歸組織居民、引導(dǎo)居民的角色?？傊鐣?huì)治理不是社會(huì)管理，這需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有所認(rèn)識(shí)，社會(huì)治理重心的下沉，并非意味著增大屬地的責(zé)任，而是引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的工具更加多樣化。