(西北師范大學(xué) 甘肅 蘭州 730070)

近年來(lái)，我國(guó)地方稅收入不斷增加，占GDP的比重也在不斷升,2017年已經(jīng)達(dá)到了 17.5%，說(shuō)明我國(guó)地方稅收入持續(xù)增長(zhǎng)。地方稅收入占本級(jí)財(cái)政支出的比重從2012的44.15%年的下降到 2017年39.59%，說(shuō)明地方稅收入在平衡地方收支上所發(fā)揮的作用開始減弱。同時(shí)，地方稅收收入占本級(jí)財(cái)政收入的比重逐年減小，而非稅收入占財(cái)政收入的比重呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，這可能是以費(fèi)代稅、土地財(cái)政或非正規(guī)方式舉借地方債的結(jié)果。因此,確立地方主體稅種,完善地方稅體系對(duì)于平衡地方財(cái)政收支、規(guī)范地方政府融資行為具有重要意義。

構(gòu)建方案：

一、增值稅方案

隨著“營(yíng)改增”的完成，我國(guó)地方稅進(jìn)入了大共享時(shí)代?；跔I(yíng)業(yè)稅徹底退出歷史舞臺(tái)，地方主體稅種缺失?；诠蚕矶愔械脑鲋刀愒诘胤蕉愊堤舸罅旱默F(xiàn)實(shí)，改革增值稅，將其培育成我國(guó)地方主體稅種是個(gè)理想的選擇方案。

我國(guó)增值稅采取的是以生產(chǎn)地為原則的分配方式。但是這種分配方式的最大的劣勢(shì)在于造成了稅收收入和稅源的背離，有違稅收的公平原則，而且扭曲了地方政府的行為，促使地方政府盲目投資，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變。鑒于此，可以考慮如下改革方案：

首先改變?cè)鲋刀惖姆殖杀壤?，將其央地分成比例改?:6，然后以消費(fèi)地原則分配，即改革后的地方獲得增值稅收入=(當(dāng)?shù)叵M(fèi)品總額/全國(guó)社會(huì)消費(fèi)品總額)×國(guó)內(nèi)增值稅總額×60%

方案評(píng)價(jià)：第一，將增值稅這種共享稅作為地方稅的主體稅種的選擇與我國(guó)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是是相協(xié)調(diào)的。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，人民的財(cái)富積累還 較少，而商品流轉(zhuǎn)較多，征收商品稅為政府籌集財(cái)政收入是合理的。第二，此方案僅僅是改變了稅收的分成方式，并沒有增加新稅，不僅與我國(guó)構(gòu)建稅制所要遵循的保持宏觀稅負(fù)穩(wěn)定的原則是是吻合的，而且并沒有增加居民的稅負(fù)，社會(huì)阻力較小。第三，此方案不但改善了中央和地方的財(cái)力關(guān)系，而且縮小了地區(qū)間的財(cái)力差距，有助于建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。第四，此方案改變了對(duì)地方政府的激勵(lì)，使地方政府由重投資改為重視消費(fèi)，由為企業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)榫用穹?wù)，由追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量改為追求經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

綜上，短期內(nèi)改變?cè)鲋刀惖姆峙浞绞降姆桨甘强尚械那铱茖W(xué)的。

二、零售稅+個(gè)人所得稅方案

以零售稅作為地方主體稅種。以開征零售稅為核心的分稅制改革方案為:一是在商品進(jìn)入零售環(huán)節(jié)之前，繼續(xù)開征增值稅，同時(shí)降低增值稅稅率，二是在商品進(jìn)入零售環(huán)節(jié)之后，取消增值稅，按商品價(jià)格的一定比例征收零售稅，并將零售稅全額作為地方稅;三個(gè)人所得稅全額作為地方稅，企業(yè)所得稅全額作為中央稅。

方案評(píng)價(jià)：

第一，從籌集的稅收收入來(lái)看稅收收入，零售稅可以作為地方稅的主體稅種。2017全國(guó)社會(huì)零售品銷售總額為366261.6億元，若以6%的稅率計(jì)算，零售稅為21975.70億元。2017企業(yè)所的稅中央分得20422.79億元，地方分得11694.50億元，個(gè)人所得稅中央分得7180.73億元，地方分得4785.64億元。2017地方稅收總額68672.72億元。按以上方案地方在改革后獲得的稅收總額為86134.65億元，零售稅的占比為25.51%。隨著居民生活水平的提高，零售稅的稅額有望持續(xù)增加，能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定的稅收收入。第二，從整體上看，此方案兼顧了中央和地方的利益，中央和地方的財(cái)力沒有較大的波動(dòng)，改革阻力較小。但需要考慮的一點(diǎn)是，此方案有可能加重民眾的生活負(fù)擔(dān)，可以考慮適當(dāng)降低零售環(huán)節(jié)前的增值稅稅率，并且對(duì)民眾的常用生活品予以低稅率或者免稅。第三，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。企業(yè)所得稅劃為中央稅，零售稅改為地方稅，改變了對(duì)地方政府的激勵(lì)，使地方政府由重投資改為重消費(fèi)。在經(jīng)濟(jì)下行的嚴(yán)峻形勢(shì)下，將消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，不但可以助力我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，而且可以轉(zhuǎn)變政府職能，使政府變?yōu)榉?wù)型政府，促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。第四，征管難度較大，開征新稅對(duì)稅務(wù)部門的征管能力提出了較高的要求。當(dāng)前我國(guó)稅收征管信息化程度不高，政府控稅主要通過(guò)管理發(fā)票解決，而零售稅的開征在零售環(huán)節(jié)，涉及的納稅主體分散，極易導(dǎo)致偷稅漏稅，這無(wú)疑加大了征稅成本。第五，零售稅作為間接稅，具有累退行，有可能加大收入差距，不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，有違以人為為本的發(fā)展理念。

綜上所述，零售稅的開征需要穩(wěn)步推進(jìn)。可在加強(qiáng)稅收信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，向民眾普及稅收知識(shí)，降低征稅成本，提高稅收遵從，只有這樣才能有效籌集到稅收收入，發(fā)揮零售稅的主體稅種作用。因此，可將零售稅方案作為構(gòu)建主體稅種的中期方案。

三、企業(yè)所得稅方案

首先，對(duì)中央與地方企業(yè)所得稅收入分配進(jìn)行重新調(diào)整。不實(shí)行所得稅分享的鐵路運(yùn)輸(包括廣鐵集團(tuán))、國(guó)家郵政、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)，全部作為中央財(cái)政收入。除上述企業(yè)外，其他企業(yè)的企業(yè)所得稅收入不實(shí)行分享，全部作為地方財(cái)政收入。然后，建議企業(yè)所得稅按屬地原則在生產(chǎn)核算地繳納。改變現(xiàn)行的總分機(jī)構(gòu)稅款分配政策，分支機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)應(yīng)繳納的企業(yè)所得稅全部在當(dāng)?shù)仡A(yù)繳。最后，可以將企業(yè)所得稅作為地方稅，個(gè)人所得稅作為中央稅，調(diào)整中央和地方的增值稅分成比例為6:4。

方案評(píng)價(jià):

第一，以2017年數(shù)據(jù)為例，改革后中央獲得的企業(yè)所得稅的規(guī)模為2881.04億元，地方稅規(guī)模為75791.01億元，占國(guó)家稅收總額的52.49%，地方得到全部的企業(yè)所得稅29236.25億元，占地方稅收總額的38.57%。顧及了各方的利益，改革后的稅收格局，基本上維持了改革前的局面。企業(yè)所得稅作為主體稅種，完全可以為地方提供穩(wěn)定的收入來(lái)源。第二，對(duì)將企業(yè)所得稅是否適合作為地方稅的主體稅種的爭(zhēng)論主要存在于稅收競(jìng)爭(zhēng)方面，稅收不能妨礙構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。如果把企業(yè)所得稅作為地方稅，地方政府會(huì)充分利用這個(gè)稅收杠桿刺激當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從局部看有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。但是從全局看，會(huì)激發(fā)惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義和市場(chǎng)分割局面，因此企業(yè)所得稅就不適合作為地方稅。但隨著國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局的合并，中央明顯加強(qiáng)了稅收征管權(quán)，中央集中稅收征管權(quán)，降低了地區(qū)間橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)程度。而且企業(yè)所得稅稅基相對(duì)穩(wěn)定，流動(dòng)性也較弱，企業(yè)選擇落戶會(huì)考慮到稅收因素，但稅收因素，僅是其中的一小部分，他們更看重的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境與資源稟賦狀況，一旦落戶，短期內(nèi)搬遷的可能性較小，不會(huì)因?yàn)榈胤秸鞫惗杆俑淖兊怯涀?cè)地或是轉(zhuǎn)移實(shí)際管理機(jī)構(gòu)。第三，企業(yè)所得稅符合受益原則，較重的稅負(fù)可以通過(guò)較好的公共服務(wù)所抵消，不易引起稅基向稅負(fù)較低的地方轉(zhuǎn)移。第四，有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，激發(fā)地方政府的積極性。現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)政策是穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。各個(gè)地方可以針對(duì)各自的優(yōu)勢(shì)，響應(yīng)國(guó)家的調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式的號(hào)召，激發(fā)他們發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的積極性，把企業(yè)所得稅放在這樣的大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，即使稅收競(jìng)爭(zhēng)的存在不可避免，假如稅收競(jìng)爭(zhēng)的正面影響大于負(fù)面影響，作為地方主體稅種是可行的。

四、房產(chǎn)稅方案

房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象為房屋，稅基具有非流動(dòng)性，不易引發(fā)不同地區(qū)因爭(zhēng)奪稅基而引起的稅收競(jìng)爭(zhēng)；納稅人所繳納的稅收與其享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)是對(duì)稱的，符合受益原則；隨著城市化的進(jìn)行，民眾對(duì)房產(chǎn)的需求越來(lái)越大，房地產(chǎn)交易會(huì)更多，房產(chǎn)持有者越多，持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅可以為當(dāng)?shù)卣峁┓€(wěn)定的收入來(lái)源；持有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅屬于直接稅，擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征收，提高了直接稅的比重，有利于稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，房產(chǎn)稅最適宜作為地方稅的主體稅種。

2017年，房地產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重分別為3.79%。即使將來(lái)全面開征房產(chǎn)稅，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行背景下，房產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)也一定是低稅率和較大免征范圍的結(jié)合，因此在一段時(shí)間內(nèi)，房產(chǎn)稅的收入規(guī)模增長(zhǎng)依然有限，在地方稅的構(gòu)成中比重較小，不適合作為地方稅的主體稅種。

改革現(xiàn)行的房產(chǎn)稅，方案如下：

首先，合并各稅，清費(fèi)正稅。目前房地產(chǎn)稅制復(fù)雜、存在重復(fù)征稅和稅負(fù)不公問題，應(yīng)將現(xiàn)有的與房地產(chǎn)相關(guān)的土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅合并，設(shè)置新的房產(chǎn)稅。同時(shí)，清理房地產(chǎn)在開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)的各項(xiàng)不合理收費(fèi)，清費(fèi)正稅，減輕納稅人負(fù)擔(dān)。然后，擴(kuò)大房產(chǎn)稅的征稅范圍。建議改變現(xiàn)行房產(chǎn)稅以是否經(jīng)營(yíng)、出租為征稅依據(jù)的做法，將非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)納入房地產(chǎn)稅征稅范圍，從而體現(xiàn)稅收公平，促進(jìn)房產(chǎn)資源的合理利用。

最后，改革房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。改變現(xiàn)行房產(chǎn)稅按以房產(chǎn)余值計(jì)稅的做法，以房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值或評(píng)估值(包括土地價(jià)值)計(jì)稅，更加體現(xiàn)計(jì)稅科學(xué)、公平、合理。

方案評(píng)價(jià):

第一，以2017年的數(shù)據(jù)為例，改革后的房產(chǎn)稅的規(guī)模占地方稅的23.94%，可以作為地方稅的主體稅種。第二，若將與房產(chǎn)稅與其他相關(guān)稅種整合，合為房地產(chǎn)稅，這里面也有兩方面的問題，如契稅、土地增值稅城鎮(zhèn)土地使用稅等，各個(gè)稅種的開征目的各不相同，只是簡(jiǎn)單地合并，并不能有效發(fā)揮各個(gè)稅種各自不同的調(diào)控作用。第三，為了準(zhǔn)確掌握房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)建立和完善房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度、房地產(chǎn)評(píng)估制度，建立專門的房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)與配備專業(yè)評(píng)估人員，確保評(píng)估價(jià)格的合理、合法性。相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家稅務(wù)當(dāng)局的稅收征管在稅收征管立法體系建設(shè)、涉稅信息獲取等方面存在缺陷；其次，發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)環(huán)境和納稅人特征存在欠缺。社會(huì)的遵從成本較高，開征新稅難免會(huì)引起納稅人的抵觸情緒，不利于稅制改革的開展。

由上述可知，房產(chǎn)稅短期也難以成為地方主體稅種，但從遠(yuǎn)期來(lái)看，隨著合理的房產(chǎn)稅制的設(shè)計(jì)、開征技術(shù)條件的日益成熟、制度環(huán)境的逐步改善，房產(chǎn)稅收入會(huì)有所增加，可以將其打造為地方主體稅種。

地方主體稅種短期內(nèi)以增值稅或者企業(yè)所得稅為主；中期內(nèi)以零售稅為主；長(zhǎng)期內(nèi)以房產(chǎn)稅為主。