(西北政法大學(xué) 陜西 西安 710000)

一、土地發(fā)展權(quán)的定義

當(dāng)前,國內(nèi)學(xué)者對土地發(fā)展權(quán)的定義有不同理解,可分為狹義與廣義兩方面。

(一)狹義方面

狹義的土地發(fā)展權(quán),主張它是土地所有權(quán)人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建笂物與工事)而獲利的權(quán)利。有觀點(diǎn)在狹義土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步限定土地發(fā)展權(quán)即農(nóng)地發(fā)展權(quán),是將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地權(quán)。劉國康教授認(rèn)為,是土地變更為不同使用性質(zhì)之權(quán)。這些觀點(diǎn)部僅考慮在時同維度上對土地的發(fā)展。

(二)廣義方面

廣義的土地發(fā)展權(quán),土地展權(quán)是為土地探求更大發(fā)展機(jī)會的權(quán)利,包括變更土地用途和提高土地利用集約程度兩方面,考慮了時間和空間兩個維度。有觀點(diǎn)則認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)主要是指土地用途變更或者集約度提高而產(chǎn)生增值利益的權(quán)利。這種定義從時司和空兩個維度考慮了土地的發(fā)展變更,為當(dāng)前大多數(shù)學(xué)者所接受。此外,黃梅教授從發(fā)展本身應(yīng)具有人權(quán)屬性的基礎(chǔ)出發(fā),認(rèn)為目前國內(nèi)外學(xué)者對土地發(fā)展權(quán)的定義過多考慮其經(jīng)濟(jì)價值,提出從人權(quán)角度考慮占我國人口多數(shù)的農(nóng)民的生存和發(fā)展空間,但并沒有就此提出土地發(fā)展權(quán)的相關(guān)具體內(nèi)涵。

綜上，土地發(fā)展權(quán)是對土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利。最早起源于英國，后美國也引進(jìn)該制度。是在土地利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上進(jìn)一步開發(fā)的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)處分的權(quán)利。[1]具體說，就是變更土地使用權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)具有抽象性、潛在性、政策性和工具性。土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)諸項權(quán)利中的一項。土地發(fā)展權(quán)的創(chuàng)設(shè)可以彌補(bǔ)現(xiàn)行土地使用權(quán)制度的缺陷。土地發(fā)展權(quán)與空中權(quán)在產(chǎn)生時期、產(chǎn)生的目的、權(quán)利內(nèi)容、以及權(quán)利的實(shí)施等方面存在著諸多不同。土地用途管制促成了土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生，土地發(fā)展權(quán)的設(shè)立有利于土地用途管制的實(shí)施,同時土地發(fā)展權(quán)制度的有效實(shí)施需要合理的土地用途管制制度的配合。建筑容積移轉(zhuǎn)是土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)的形式之一。土地發(fā)展權(quán)與保存地役權(quán)和最佳管理方案有所不同。土地發(fā)展權(quán)在土地權(quán)利體系中具有獨(dú)立的意義和地位。

二、土地發(fā)展權(quán)的歸屬

(一)集體土地發(fā)展權(quán)的國家所有制

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，我國實(shí)行土地用途管制制制度，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。此外，該法還規(guī)定了嚴(yán)格的耕地保護(hù)和用地計劃指標(biāo)制度，從而使得國家基本壟斷了農(nóng)地非農(nóng)化的途徑，即國家成為農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的最終掌控者。在我國土地所有權(quán)二元結(jié)構(gòu)下，國家必須通過征收這一強(qiáng)制性的法定程序，將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有后才能對農(nóng)村土地進(jìn)行處分。這實(shí)質(zhì)上是國家通過公權(quán)力從農(nóng)民手中將其完整的使用權(quán)全部剝離的過程，土地開發(fā)權(quán)或發(fā)展權(quán)在這一制度架構(gòu)下實(shí)際上是公權(quán)力的一種，其他土地私有制國家創(chuàng)制上地發(fā)展權(quán)主要是避免土地所有權(quán)的權(quán)利壟斷，彌補(bǔ)國家士地用途管制的，是公權(quán)對私權(quán)一定程度上的限制。[2]與他們不同，在我國，如果創(chuàng)設(shè)發(fā)展權(quán)，將其作為一個獨(dú)立的權(quán)能充實(shí)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)，并在征地過程中作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行顯化，可作為新的土地增值管理工具為剛性土地利用規(guī)劃提供一種可能的矯正機(jī)制，還“地利”于民。在這個意義上，筆者認(rèn)為這是國家公權(quán)力對農(nóng)民私權(quán)利的一種讓渡或補(bǔ)充。在現(xiàn)有憲法秩序下增設(shè)土地發(fā)展權(quán)的主要目的是：一則充分保障農(nóng)民的土地權(quán)益，增加其土地財產(chǎn)性收入；二則保護(hù)耕地，約束地方政府濫用征地權(quán)促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。與此同時，國家事實(shí)上擁有著終極的規(guī)劃權(quán)與警察權(quán)，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的行使必須依賴于國家的規(guī)劃權(quán)，因而也是有限度的可見，農(nóng)村土地制度作為我國整個權(quán)利制度框架的重要組成部分，必然具有中國特色，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)也由此應(yīng)有本土化特征。我國農(nóng)村上地發(fā)展權(quán)并非派生于所有權(quán)，而是作為所有權(quán)派生權(quán)利的使用權(quán)的一項重要權(quán)能，可與使用權(quán)分割而而獨(dú)立存在。它的創(chuàng)設(shè)是我國國家公權(quán)力對農(nóng)戶私權(quán)利一定程度上的讓渡，但同時這種發(fā)展權(quán)是有限度的，即受到國家基于公共利益規(guī)的限制。

(二)集體土地發(fā)展權(quán)的集體組織有限所有

集體土地發(fā)展權(quán)按照集體土地的不同可以分為兩類:一是將農(nóng)用地變更為非農(nóng)用地而獲取的發(fā)展權(quán)，另一種是將非農(nóng)用地變更現(xiàn)有用途的發(fā)展權(quán)。農(nóng)用地指用于農(nóng)業(yè)用途的土地，非農(nóng)用地則指非農(nóng)業(yè)用途的土地。這兩種土地的集約化使用可以做出不同安排。對于農(nóng)業(yè)用地發(fā)展權(quán)，應(yīng)在國家保護(hù)土地就是保護(hù)我們的生命線的精神指導(dǎo)下，實(shí)行嚴(yán)格土地用途管制，將土地所有權(quán)和土地發(fā)展權(quán)分離，由國家持有發(fā)展權(quán)。為防止土地流轉(zhuǎn)權(quán)放開之后土地出讓的無序性，國家可建立農(nóng)用地發(fā)展權(quán)中央強(qiáng)制托管，即把農(nóng)業(yè)用地的發(fā)展權(quán)由中央掌控，如需變更土地性質(zhì)，應(yīng)由國家按照國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃和土地利用總體計劃，依法定程序辦理。[3]如果土地出讓的性質(zhì)為非公益性，對集體和農(nóng)戶的補(bǔ)償應(yīng)包括土地發(fā)展權(quán)的價值，同時國家將對集體土地的增值收益征稅，并將這筆錢用于土地整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對于非農(nóng)業(yè)土地發(fā)展權(quán)，應(yīng)將該權(quán)利交給集體所有，因為這種農(nóng)村建設(shè)性用地如何使用并不會對國家糧食安全造成影響。如果國有建設(shè)性用地可以出讓，那么集體建設(shè)性用地的出讓權(quán)由集體本身實(shí)施就是理所當(dāng)然。市場經(jīng)濟(jì)中，只要產(chǎn)權(quán)明確，權(quán)利人就能主動對資源作出符合自己邊際利益最大化的安排，不應(yīng)加以限制，除非違背公序良俗。[4]其實(shí)就算國家想把集體建設(shè)用地控制在自己手中也很難辦到。由于利益驅(qū)動，越來越多的集體組織將冒險出讓土地，而經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小的企業(yè)更有與集體在土地使用上進(jìn)行交易的愿望，以圖較低價格獲取急需的土地。集體在比較征地所獲得的補(bǔ)償金和自己賣地的利益大小后，自然更傾向于將非農(nóng)用地出租或出讓給他人，集體土地交易隱性市場必將出現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)表明土地發(fā)展權(quán)的法律制度建設(shè)已經(jīng)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不放開，政府與農(nóng)民的沖突將不會停息，我們應(yīng)當(dāng)做的不是比試哪一方的力量更強(qiáng)，而應(yīng)在承認(rèn)集體土地發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上，尋找土地利用和保護(hù)的關(guān)系協(xié)調(diào)。[5]

三、研究土地發(fā)展權(quán)的意義

土地發(fā)展權(quán)的出現(xiàn)是為了抑制土地價值暴增而帶來的暴力，通過設(shè)置上地發(fā)展權(quán)制度，能夠達(dá)到充分利用上地，保護(hù)耕地，維護(hù)社會公平的作用。目前，我國對待土地問題還是以命令控制的方式，通過嚴(yán)格管制土地用途變革以達(dá)到環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)的目的。但由于于這一命令控制的方式既存在極大的任意性，又存在極大的不公平，使得在征地過程中問題從生。將土地發(fā)展權(quán)引入到現(xiàn)實(shí)生活中，明確其權(quán)利屬性，國家作為市場的主體與其他集體組織通過市場化運(yùn)作對土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行交易，既能達(dá)到國家對土地管制的目的，又能避免因為命令控制方式帶來的“副作用”。