治理理論視閾下的殘疾人社會融合策略研究

(江南大學(xué)法學(xué)院 江蘇 無錫 214122)

一、我國殘疾人現(xiàn)狀及社會融入障礙

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，中國目前各類殘疾人總數(shù)為8296萬人，占全國人口總數(shù)的6.34%；全國有殘疾人的家庭戶共7050萬戶，占全國家庭戶總戶數(shù)的17.80%；其中有2個以上殘疾人的家庭戶876萬戶，占?xì)埣踩思彝舻?2.43%。有殘疾人的家庭戶的總?cè)丝谡既珖側(cè)丝诘?9.98%。有殘疾人的家庭戶戶規(guī)模為3.51人。殘疾人群體的福祉問題，是民生問題的短板，正如十九大報告中所指出的，我們要發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強(qiáng)殘疾康復(fù)服務(wù)。我國殘疾人具有總量大、分布廣的特點(diǎn)，作為我國的公民，他們享有和我們普通人同樣的權(quán)利，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，由于種種原因限制，他們的權(quán)利常常難以實(shí)現(xiàn)甚至受到侵害。與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，我國殘疾人總數(shù)多，但在社會生活中，卻很難見到殘疾人的身影。這不難看出，在我國經(jīng)濟(jì)社會日益現(xiàn)代化的今天，殘疾人的社會缺位卻非常嚴(yán)重。經(jīng)研究分析發(fā)現(xiàn)，殘疾人融入社會面臨著來自政府、社會和其自身等多重阻礙因素。

(一)來自政府的阻礙因素

在處理殘疾人問題的時候，政府僵硬的行政方式無形中就成為了妨礙殘疾人融入社會的一大因素。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

1.政府對自治組織過渡干預(yù)

根據(jù)2003 年民政部、中國殘聯(lián)等14 個部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)殘疾人工作的意見》指出，要按照社區(qū)組織建設(shè)的要求,依托社區(qū)居民委員會,建立社區(qū)殘疾人組織。2005 年8 月11 日國務(wù)院殘疾人工作協(xié)調(diào)委員會批準(zhǔn)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層殘疾人組織建設(shè)的意見》再次重申,加強(qiáng)基層殘疾人組織的建設(shè),要“城市抓社區(qū),農(nóng)村抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,在社區(qū)成立殘疾人協(xié)會。

許多地方在建立殘疾人協(xié)會的時候，沒有依據(jù)自治組織的組建原則來建立，而是通過政府行政的手段，直接加之于殘疾人群體。比如，殘疾人協(xié)會的主席由居委會主任或副主任兼任，殘疾人組織的管理由本來就人手不足的居委會負(fù)責(zé)，缺乏殘疾人群體的參與。因此，殘疾人協(xié)會在殘疾人群體中的認(rèn)可度不高，他們只當(dāng)它是政府部門，與他們無關(guān)，殘疾人協(xié)會名存實(shí)亡。

2.補(bǔ)貼政策不夠精確

對于貧困殘疾人，政府給予的政策優(yōu)惠和補(bǔ)助力度是很大的，但是在實(shí)際執(zhí)行中，限于政府補(bǔ)貼政策的“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)，以及在政策執(zhí)行過程中基層人員的貪腐行為，導(dǎo)致很多真正需要幫助的困難殘疾人無法得到政府補(bǔ)貼，生活條件難以改善。

3.表達(dá)訴求渠道缺失

我國殘疾人群體雖然數(shù)量較多，但由于其自身?xiàng)l件的局限，殘疾人群體影響力弱，話語地位缺失，缺乏向外界表達(dá)訴求的合適渠道，導(dǎo)致政府和社會無法及時了解并滿足殘疾人的需求。此外，殘聯(lián)及政府部門由于行政式的工作方式以及工作人員數(shù)量不足的限制，無法去及時主動、深入地了解殘疾人群體的需求，從而導(dǎo)致政府在解決殘疾人問題時都有很大的滯后性。往往是在某一問題特別突出，引起社會關(guān)注之后，政府才意識到去采取行動解決殘疾人的需求。

(二)來自社會的阻礙因素

由于殘疾人群體在社會生活中的缺位，導(dǎo)致社會上大部分人對殘疾人群體的固有“殘廢”觀念仍未改變，不能將他們視作是和普通人一樣擁有平等權(quán)利和地位的合法公民，從而使得殘疾人在社會生活中得不到應(yīng)有的尊重與平等的待遇。同時，殘疾人群體作為弱勢群體，社會對其給予的幫助少之又少。來自社會方面阻礙殘疾人社會融合的因素有以下幾點(diǎn)：

1.社會觀念陳舊

目前，社會對殘疾人群體并未給予充分重視。雖然政府出于各種目的為殘疾人修建了一些基礎(chǔ)設(shè)施，然而，這些設(shè)施在實(shí)際投入使用時，要么成為擺設(shè)，處于閑置狀態(tài)，要么被社會大眾以各種方式所占用，殘疾人群體并沒有機(jī)會去使用。同時，由于社會上廣泛存在的對殘疾人的陳舊觀念，導(dǎo)致殘疾人外出時，總會遭到異樣的目光。這對殘疾人來說，會造成心理上的陰影，甚至?xí)Φ剿麄兊淖宰鹦?，?dǎo)致其從心底里抵觸外出、疏遠(yuǎn)社會。

2.不公平待遇凸顯

“就學(xué)就業(yè)”作為社會生活中的兩大重點(diǎn)內(nèi)容，是每一個人社會定位和提高社會地位的基礎(chǔ)。自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》實(shí)施以來，特殊教育進(jìn)步明顯。但一些地方仍出現(xiàn)這樣的情況：將國家專門為特殊教育而建的學(xué)校改為普通學(xué)校。部分地方對特殊教育的地位認(rèn)識不足，沒有給予充分的重視，沒有認(rèn)識到特殊兒童享有和普通兒童同樣的受教育權(quán)，僅僅將其視作慈善事業(yè)。在部分開展融合教育試點(diǎn)的學(xué)校，殘障學(xué)生也遭到了其他學(xué)生及家長的歧視，甚至出現(xiàn)了辱罵、驅(qū)逐等校園暴力。此外，為了獲取殘聯(lián)及政府的專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，部分職業(yè)技術(shù)學(xué)校只拿項(xiàng)目，不認(rèn)真辦事，他們往往是隨意招來少數(shù)殘疾人學(xué)生，草草了事；而且在培訓(xùn)時，政府優(yōu)惠政策里面提出的各種待遇，如改善飲食，殘疾人學(xué)生都難以享受到。

3.輔助器具價格昂貴

殘疾人群體大部分本身就是家庭經(jīng)濟(jì)條件較差的，而他們要進(jìn)行正常的生活必須使用輔助器具，但是目前，國內(nèi)的輔助器具價格昂貴，即使是在政策補(bǔ)貼以后，其價格仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過殘疾人群體的經(jīng)濟(jì)購買能力。

殘疾人群體由于身體障礙，生活不便，只有借助于輔助器具，才能幫助他們逐漸融入正常的生活。輪椅等基本輔助器具對于殘疾人而言，就如同鞋子對于健全人一樣，是基本的需求，需要根據(jù)不同用途，選擇購買不同的器具，然而，大多數(shù)殘疾人面對價格高昂的輔助器具，實(shí)在無力承擔(dān)。因此，他們只能選擇價格相對較低、功能單一的輔助器具，用以維持正常生活所需。這嚴(yán)重阻礙了殘疾人群體步入社會，參與正常的社會活動。

以上這些心理障礙，有的是因傷病致殘的殘疾人所特有的，有的則是所有殘疾人群體所共有的。這些心理因素是導(dǎo)致其自身無法融入社會的重大阻礙。

二、社會治理與殘疾人社會融合的關(guān)系

(一)治理理論的含義及其與殘疾人社會融合的內(nèi)在聯(lián)系

史柏年主編的《社區(qū)治理》一書中指出，治理理論的含義包括以下4點(diǎn)：

(1)治理主體上，存在著一個由來自不同領(lǐng)域、不同層級的公私行為體、力量和運(yùn)動構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；

(2)治理基礎(chǔ)上，超越國家權(quán)力中心論，國家發(fā)揮主要作用，但必須和其他行為體合作；

(3)治理方式上，既實(shí)行正式的強(qiáng)制管理，又有行為主體之間的民主協(xié)商談判妥協(xié)，既采取正統(tǒng)法規(guī)制度，又使所有行為體都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施約束；

(4)在治理目的上，各行為主體在互信、互利、互存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)協(xié)調(diào)談判，參與合作，求同存異，在滿足各行為主體利益的同時，最終實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展和公共利益的最大化。

(二)治理理論促進(jìn)殘疾人社會融合

據(jù)指出，治理理論具有以下五個論點(diǎn)：

(1)治理是指出自政府但又不限于政府的一套社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。

(2)治理明確指出在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊之點(diǎn)。

(3)治理理論明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。

(4)治理之行為者最終將形成一個自主自治的網(wǎng)絡(luò)。

(5)治理理論認(rèn)為，辦好事情的能力并不存在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運(yùn)用權(quán)威。

在解決殘疾人問題的實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，在治理理論指導(dǎo)下，殘疾人問題將得到更好地解決。具體如下：

(1)切實(shí)解決殘疾人群體的合理需求，是黨和政府的政策要求，也是各種社會公益組織所切實(shí)關(guān)心和希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

(2)在幫助殘疾人群體恢復(fù)功能、融入社會的過程中，政府當(dāng)然負(fù)有不可推卸的責(zé)任，同時作為社會公益組織及其他社會團(tuán)體，幫助殘疾人融入社會也是他們的價值追求。

(3)我們從以往的“幫殘助殘”實(shí)踐中，能夠發(fā)現(xiàn)，任何一項(xiàng)政策的實(shí)施都依賴權(quán)利的運(yùn)行；同樣，在治理理論的視角下去助力殘疾人融入社會，也需要依賴權(quán)利的運(yùn)行，才能夠通過各種項(xiàng)目的審批。

(4)實(shí)踐證明，殘疾人群體問題的解決，不是單靠政府行政手段就能完成的，它需要政府、社會組織、殘疾人群體的相互合作與協(xié)商。

三、治理理論視角下的融合策略研究

接下來將以上述治理理論為基礎(chǔ)，探討如何助力殘疾人融入社會，實(shí)現(xiàn)平等的權(quán)利與地位。

(一)通過自治消除政府阻礙

根據(jù)治理理論，達(dá)到成功治理的治理方式，既需要實(shí)行強(qiáng)制的正式管理，也需要行為主體之間的民主協(xié)商談判妥協(xié)。以往單靠政府行政來解決殘疾人群體的問題，總是會出現(xiàn)各種弊端，是因?yàn)槿狈εc殘疾人群體的互動協(xié)商。因此，為了更好地解決問題，要鼓勵殘疾人群體積極參與協(xié)商。這里，特別指出殘疾人協(xié)會作為殘疾人自治組織，在促進(jìn)殘疾人融入社會，破解來自政府阻礙中發(fā)揮的重要作用。

1.依據(jù)自治原則重建協(xié)會

殘疾人協(xié)會作為殘疾人群體的基層自治組織，應(yīng)該嚴(yán)格按照自治原則來組建。只有這樣才能達(dá)到自治的目的，才能發(fā)揮協(xié)會應(yīng)有的作用，協(xié)助政府解決好殘疾人群體的福祉問題。

由于殘疾人群體本身能力欠缺，完全靠其自身來組建協(xié)會是缺乏可行性的。因此，政府與社會的指導(dǎo)、協(xié)助是必不可少的，但是，絕對不能過度干預(yù)。正確的做法應(yīng)該是，社區(qū)派專業(yè)社會工作者去指導(dǎo)社區(qū)殘疾人，按照自治原則重新組建殘疾人協(xié)會，與其共同完善協(xié)會的章程及組織架構(gòu)。此外，社區(qū)及社會工作者還應(yīng)在尊重和充分考慮其自身意愿的基礎(chǔ)上，持續(xù)協(xié)助殘疾人處理協(xié)會事務(wù)，幫助其培養(yǎng)管理能力。在其有能力進(jìn)行自我管理后，逐步減少對協(xié)會的干預(yù)。

2.依據(jù)“摸底”情況制定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

以往政府“一刀切”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)常常難以達(dá)到預(yù)期的幫助效果，導(dǎo)致部分困難殘疾人群體難以得到政府補(bǔ)貼，生活仍舊困窘。因此，從上而下統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，是不適合的，需要做出改進(jìn)。

本文提出的改進(jìn)措施是，社區(qū)和殘疾人協(xié)會深入調(diào)查殘疾人群體的家庭情況，摸清殘疾人的“底”，而后根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)狀況與調(diào)查所得的詳細(xì)數(shù)據(jù)，劃分一個補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，而后向上級政府提交調(diào)查報告，申請補(bǔ)貼資金。上級政府在審查通過后，下發(fā)資金，并派人員跟進(jìn)項(xiàng)目，監(jiān)督資金的使用情況。

3.發(fā)揮自治功能主動與外界溝通

殘疾人群體限于自身?xiàng)l件的阻礙，無法通過普通渠道向政府和社會表達(dá)訴求，從而導(dǎo)致其與政府和社會的隔閡。因此，作為殘疾人群體自治組織的殘疾人協(xié)會，應(yīng)當(dāng)代表本社區(qū)的殘疾人，向居委會及上級政府表達(dá)訴求，向社會表達(dá)心聲。團(tuán)結(jié)力量大，殘疾人協(xié)會應(yīng)充分發(fā)揮自治組織自我管理、自我服務(wù)、自我教育的功能，積極主動的代表殘疾人群體發(fā)言，讓社會和政府更多地了解殘疾人群體的真正需求，讓政府和社會真正理解殘疾人群體的真實(shí)狀況。

(二)通過合作消除社會阻礙

因?yàn)樯鐣畹娜蔽欢鴮?dǎo)致社會對其的負(fù)面印象仍未改變，從而更不利于其社會地位的提升，因此，改善殘疾人群體在社會生活中的面貌，是亟待解決的問題。根據(jù)治理理論，各行為主體為了達(dá)到共同的目的，要在互信、互利、互存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)的協(xié)調(diào)談判、參與合作、求同存異。要改善殘疾人群體在社會中的固有印象，需要社區(qū)、社會、政府以及殘疾人群體之間的互動與協(xié)作。

1.傳播新殘疾人觀

首先，要在社會上傳播新型殘疾人觀。所謂新殘疾人觀，是指把殘疾人看成是能夠參與社會財(cái)富創(chuàng)造的同健全人一樣具有公民權(quán)利的人。政府、社會、殘疾人協(xié)會以及殘疾人群體要協(xié)同合作，共同做好宣傳工作。政府和社會負(fù)責(zé)教化大眾，向社會宣傳新殘疾人觀；殘疾人協(xié)會與殘疾人一道，通過提高自身的能力，積極參與社會活動，讓社會重新認(rèn)識殘疾人。只有這樣，社會大眾才能夠從心底里認(rèn)可并接受新殘疾人觀。

其次，要為殘疾人群體步入社會“搭橋鋪路”。目前，我國大部分城市都已鋪設(shè)便于殘疾人出行的基礎(chǔ)設(shè)施，只是在殘疾人社會生活缺位的情況下，社會大眾為了自己方便，私自占用了殘疾人專用通道。這種現(xiàn)象阻礙了殘疾人群體融入社會，參與社會經(jīng)濟(jì)活動。因此，需要政府、社會與殘疾人協(xié)會一同合作，向社會宣傳為殘疾人讓道。政府與社會要花大力氣規(guī)范、維修現(xiàn)有的殘疾人基礎(chǔ)設(shè)施，同時，根據(jù)具體情況，新建殘疾人專用通道。殘疾人協(xié)會則要通過招募志愿者，并深入社會生活中，協(xié)助政府和社會，指導(dǎo)并協(xié)助社會大眾自覺為殘疾人讓道。

2.加強(qiáng)執(zhí)法與監(jiān)督

政府給予殘疾人群體的眾多優(yōu)惠，總是在實(shí)踐推行的時候難以落實(shí)到殘疾人群體身上，這其中，最大的問題是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制；社會對殘疾人群體的種種不公平行為，在很大程度上，是一種侵犯殘疾人群體合法權(quán)益的違法行為，這是執(zhí)法力度不夠的表現(xiàn)。因此，要加大執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。要達(dá)到這一目的，還是離不開政府、社會、殘疾人協(xié)會的共同合作。

3.優(yōu)化社會服務(wù)機(jī)制

輔助器具價格昂貴，導(dǎo)致很大一部分殘疾人群體因難以負(fù)擔(dān)費(fèi)用，而克制消費(fèi)，盡量選擇廉價的輔助器具，因而導(dǎo)致功能受限，不便外出。政府、社會、殘疾人協(xié)會應(yīng)積極應(yīng)對這一問題，為殘疾人群體融入社會提供良好的條件。

社區(qū)與殘疾人協(xié)會應(yīng)主動聯(lián)系社會相關(guān)企業(yè)以及其他慈善機(jī)構(gòu)，共同協(xié)商為殘疾人提供一個分期購買平臺；此外，政府應(yīng)出臺優(yōu)惠政策，鼓勵更多企業(yè)參與其中。借助這一平臺，殘疾人群體能夠根據(jù)自己的需求與意愿去購買各種所需的輔助器具，從而鼓勵其更多地走出去，接觸社會，甚至從事社會經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)而通過其自身努力提高其社會地位。這對殘疾人群體融入社會將起到示范、促進(jìn)作用。

(三)通過參與消除破解自身阻礙

依據(jù)治理理論所指出的，治理主體具有多元性，有效治理的實(shí)現(xiàn)，需要多個主體的共同參與。殘疾人群體心理障礙的消除，需要政府、社會、殘疾人群體共同參與，共同出力。

1.政府做好宣傳工作

殘疾人群體心理障礙的產(chǎn)生與外界對其的刺激有必然關(guān)系。政府應(yīng)制定適宜的宣傳政策，教導(dǎo)社會大眾正視殘疾人群體，理解殘疾人群體，接納殘疾人群體，幫助他們一同面對現(xiàn)實(shí)，共同迎接新的生活。

2.社會幫助矯正心理

殘疾人群體心理障礙的消除，需要專業(yè)心理工作者的指導(dǎo)幫助。社會福利機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)協(xié)會應(yīng)積極為殘疾人提供幫助，專業(yè)心理工作者應(yīng)配合這些機(jī)構(gòu)，主動為殘疾人提供服務(wù)，幫助他們盡快走出困境，恢復(fù)健康的心理狀態(tài)。