胡平仁

眾所周知，法治早已不是一個(gè)新鮮話題，無(wú)論是理論還是實(shí)踐，法治都已成為一個(gè)高原型的格局。但這并不意味著法治問(wèn)題已成共識(shí)。相反，當(dāng)下的中國(guó)仍然存在許多有待商榷甚至似是而非的觀念、主張和學(xué)說(shuō)。比如，法治的核心理念是什么？如何看待形式法治與實(shí)質(zhì)法治？法治中國(guó)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)和基本內(nèi)容是什么？“依法治省”“依法治縣”“法治與德治相結(jié)合”之類的提法是否科學(xué)？等等。這些問(wèn)題有如高原中的出路或峭壁，直接影響著法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程，需要我們平心靜氣地予以審視或反思。

一、現(xiàn)代法治的形體與魂魄

法治無(wú)論是作為一種學(xué)說(shuō)還是作為一種制度，都是古已有之。在西方可追溯到古希臘羅馬，在中國(guó)則淵源于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期。當(dāng)然，古今法治有別。即使是亞里士多德的法治理論，也是建立在古希臘奴隸制等級(jí)的基礎(chǔ)之上的。我們不應(yīng)以古今法治一定程度上的差別，便簡(jiǎn)單粗暴地否定古人（特別是中國(guó)古人）在法治理論與實(shí)踐方面的探索。

（一）法治的含義與核心理念

法治即法的統(tǒng)治（rule of law），是一種相對(duì)“神治”“人治”“德治”或“禮治”等而言的、尊崇法律的公共事務(wù)和個(gè)人社會(huì)生活治理方式。

法治理念是人們基于對(duì)法治本質(zhì)及其規(guī)律的理性認(rèn)識(shí)與整體把握而形成的一系列基本觀念。它是法治的靈魂，也是法治的基本要求。人們?cè)鴮?duì)法治理念的具體表述有過(guò)多種不同的概括，但往往不夠精準(zhǔn)，或局限于一時(shí)一隅。本文認(rèn)為，法治的核心理念是法律的普遍性、至上性和良法善治。

法律的普遍性是指必須最大限度地將政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)等領(lǐng)域的公共事務(wù)（包括國(guó)際事務(wù)、國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)）和個(gè)人社會(huì)生活納入法律的軌道，并獲得普遍的服從。法治不是一種單純的理論研究，而是一個(gè)與所有的人利害攸關(guān)的實(shí)踐問(wèn)題，并且需要域內(nèi)居民的共同參與和協(xié)同努力。法治是沒(méi)有旁觀者的。因此，任何相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，既要符合理論理性，有利于社會(huì)利益的最大化，符合事理的內(nèi)在邏輯，又要符合實(shí)踐理性，有利于個(gè)人權(quán)益的有效維護(hù)與實(shí)現(xiàn)，便于人們施行與遵循，從而真正成為每個(gè)人的內(nèi)心信念和行為準(zhǔn)則。

法律的至上性是指法律具有高于一切個(gè)人、組織和其他社會(huì)規(guī)范的最高權(quán)威，否認(rèn)和取締任何法外特權(quán)。在西方最早倡導(dǎo)法治的亞里士多德認(rèn)為：以正當(dāng)方式制定的法律應(yīng)當(dāng)具有終極性的最高權(quán)威。①此據(jù)［美］ E. 博登海默：法理學(xué)：《法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第16頁(yè)；參見(jiàn)［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，顏一、秦典華譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版，第95頁(yè)、第125頁(yè)。春秋時(shí)期的管仲曾云：“法者，天下之至道也，圣君之實(shí)用也?！忌舷沦F賤皆從法，此謂為大治?！雹冢鄞呵铮?管仲：《管子·任法》，上海古籍出版社2016年版，第314頁(yè)。戰(zhàn)國(guó)末期的韓非也指出：“法不阿貴，繩不撓曲。法之所加，智者弗能辭，勇者弗敢爭(zhēng)。刑過(guò)不避大臣，賞善不遺匹夫。故矯上之失，詰下之邪，治亂決繆，絀羨齊非，一民之軌，莫如法?！雹郏蹜?zhàn)國(guó)］ 韓非：《韓非子·有度》，上海古籍出版社2015年版，第44頁(yè)。可惜這樣的主張?jiān)诘燃?jí)森嚴(yán)的古代社會(huì)未能成為普遍的共識(shí)，君權(quán)常常具有高于法律的權(quán)威。正如生物進(jìn)化是自然選擇的結(jié)果，法律的至上地位則是人類理性發(fā)展與社會(huì)選擇的結(jié)果。人類社會(huì)的主要規(guī)范和權(quán)威經(jīng)由早期的圖騰—禁忌，衍生出鬼神崇拜與英雄崇拜，進(jìn)而發(fā)展出宗教信仰與道德主治（神治、人治與德治），旨在以自我救贖和懲惡揚(yáng)善的方式，來(lái)協(xié)調(diào)與平衡人際關(guān)系和代際關(guān)系。隨著科學(xué)的發(fā)達(dá)與理性的昂揚(yáng)，宗教與道德因“祛魅”而式微，以理性為內(nèi)核的法律經(jīng)過(guò)近代科學(xué)的洗禮后，終于粉墨登場(chǎng)，從邊緣走向社會(huì)舞臺(tái)的中央，日漸成為新的“神靈”——至上的權(quán)威。在社會(huì)選擇中，法律逐漸取得至上地位的根本原因在于：法律作為人類公共理性的產(chǎn)品，一經(jīng)產(chǎn)生，就外在并獨(dú)立于社會(huì)主體，具有特定的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、內(nèi)在聯(lián)系和運(yùn)行規(guī)律，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀實(shí)在。它以共同利益為圭臬，沒(méi)有自己特殊的利益、特殊的興趣和特殊的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因而以它為最高權(quán)威，或者說(shuō)以它為最高的、普遍的標(biāo)準(zhǔn)，才是平等的、公正的、一視同仁的，也才能夠保障社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性以及人們行為的可預(yù)期性，而免受每個(gè)具體場(chǎng)合當(dāng)事人的情感和意志的任意左右。

法治乃良法善治。這句話有兩層含義。其一，法治之基是“良法”。法律有“良法”和“惡法”之分，法治要求的是“良好的法律”。古希臘的亞里士多德曾云：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！雹埽酃畔ＥD］ 亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書(shū)館1983年版，第199頁(yè)。我國(guó)宋代王安石也說(shuō)：“君子之為政，立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”⑤［宋］ 王安石：《臨川先生文集·周公》，載王安石全集第六冊(cè)，復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版，第1164頁(yè)。關(guān)于“良法”或“善法”目前尚無(wú)共識(shí)性標(biāo)準(zhǔn)，但在當(dāng)代，“良法”至少必須充分體現(xiàn)人民的意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，并把確認(rèn)、維護(hù)與保障自由、平等、人權(quán)、誠(chéng)信和民主政治的實(shí)現(xiàn)作為整個(gè)法律制度的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。⑥關(guān)于良法與惡法的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，亞里士多德歸結(jié)為三點(diǎn)：良法是為了公共利益而不是為了某一個(gè)階級(jí)（或個(gè)人）的法律；良法應(yīng)該體現(xiàn)人們所珍愛(ài)的道德價(jià)值（對(duì)古希臘人而言就是自由）；良法必須能夠維護(hù)合理的城邦制度于久遠(yuǎn)。自然法理論和分析法學(xué)等也是從倫理道德上來(lái)看待“良法”概念的。而我國(guó)學(xué)者李桂林在《論良法的標(biāo)準(zhǔn)》（載《法學(xué)評(píng)論》2000年第2期）一文中提出：任何制定法都具有內(nèi)容、價(jià)值和形式三個(gè)方面的要素或成分，評(píng)價(jià)良法的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全面地體現(xiàn)三個(gè)方面的要求（標(biāo)準(zhǔn)），即合規(guī)律性原則、符合正義和公眾利益原則、形式科學(xué)性原則。其二，法治之要在“治理”。良法的存在只是法治的前提和基礎(chǔ)，法治更強(qiáng)調(diào)依據(jù)良法和正當(dāng)程序妥善治理公共事務(wù)，合理配置、規(guī)范與保障公共權(quán)力和個(gè)人權(quán)利。法治意義上的“治理”（governance)，就是以良好的法律為主導(dǎo)和主宰，國(guó)際組織、國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人等多元主體共同參與，綜合運(yùn)用各種行之有效的方式處置各層級(jí)公共事務(wù)的持續(xù)性互動(dòng)過(guò)程。在這一過(guò)程中，良法得到切實(shí)的施行與遵循，社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活井然有序、充滿活力。

總之，法治的上述三個(gè)核心理念，并不是簡(jiǎn)單隨意的人為認(rèn)定，而是法治的題中應(yīng)有之義或內(nèi)在要求。其中，法律的“普遍性”（事事依法、人人守法）和“至上性”（法律終極權(quán)威、權(quán)力控制）是法治（法的統(tǒng)治）的基本要求和主要標(biāo)志；“良法善治”是法律普遍性和至上性的邏輯延伸和內(nèi)在制約。法治的這三個(gè)核心理念構(gòu)成一個(gè)內(nèi)部自洽的完整的統(tǒng)一體。法治意味著最高權(quán)威是非人格化的法律，法律本身是良善的且獲得普遍的服從，整個(gè)社會(huì)形成一種良好的法律秩序。

重新認(rèn)識(shí)法治的含義與核心理念，并不只是一個(gè)理論問(wèn)題，而且是一個(gè)重大的實(shí)踐問(wèn)題。較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)，人們常常認(rèn)為，法治與德治是可以“結(jié)合”的，是“并行不?！钡摹＿@其實(shí)是似是而非的，是對(duì)法治的重大誤解。依法治國(guó)和法治的精神實(shí)質(zhì)是，在各種社會(huì)權(quán)威中，法律具有至高無(wú)上的權(quán)威和地位。以此類推，“以德治國(guó)”和“德治”的最高權(quán)威則是道德，“人治”的最高權(quán)威是最高統(tǒng)治者個(gè)人。俗話說(shuō)“天不可有二日，國(guó)不可有二君”，當(dāng)兩個(gè)或多個(gè)最高權(quán)威發(fā)生沖突的時(shí)候，到底該以何者為最高標(biāo)準(zhǔn)？以法律為準(zhǔn)，則是法治；若以道德為準(zhǔn)，則是德治。這怎么能說(shuō)是“并行不?！蹦兀科鋵?shí)，“結(jié)合論”和“并行不悖論”者的主要理?yè)?jù)是：法律和道德可以相輔相成，互補(bǔ)長(zhǎng)短。這當(dāng)然是正確的，但法律和道德也常常彼此沖突。更何況法律和道德的結(jié)合有兩種情形：在法律主導(dǎo)和主宰（法治）下結(jié)合，或在道德主導(dǎo)和主宰（德治）下結(jié)合，因而法律與道德可以結(jié)合，并不意味著“法治”和“德治”可以結(jié)合。這完全是兩個(gè)層面的問(wèn)題，相關(guān)論者在此無(wú)意間犯了“偷換概念”的毛病。無(wú)論是在學(xué)理上還是事實(shí)上，法治作為治國(guó)理政等公共事務(wù)治理的基本方式，都旨在強(qiáng)調(diào)法律在國(guó)家和社會(huì)（包括國(guó)際社會(huì)）治理中至高無(wú)上的權(quán)威和地位，并不排斥個(gè)人和道德、習(xí)俗、行規(guī)、政策等社會(huì)規(guī)范的適當(dāng)作用及地位，但其他社會(huì)規(guī)范和治理方式都必須從屬于憲法和法律之下，都必須統(tǒng)攝或整合在憲法和法律的框架之內(nèi)，因此正確的提法應(yīng)當(dāng)是“依法治國(guó)，以德育人”或“法治與德育”。用習(xí)近平主席的話說(shuō)：“法安天下，德潤(rùn)人心?！雹邠?jù)2016年12月9日中共中央政治局第37次集體學(xué)習(xí)時(shí)的習(xí)近平講話。

（二）形式法治與實(shí)質(zhì)法治

有學(xué)者將眾說(shuō)紛紜的現(xiàn)代西方法治理論概括為兩條發(fā)展路徑：一條是形式法治理論路徑，強(qiáng)調(diào)以實(shí)在法為限的形式合法性，其代表人物是英國(guó)學(xué)者戴雪、哈特、拉茲等；另一條是試圖修補(bǔ)形式法治缺陷、追問(wèn)法律背后之道義原則的實(shí)質(zhì)法治理論路徑，其典型代表是羅爾斯、德沃金等新自然法學(xué)派。⑧高鴻鈞：《現(xiàn)代西方法治的沖突與整合》，載《清華法治論衡》（第1輯），清華大學(xué)出版社2000年版，第2頁(yè)。

布雷恩·Z. 塔瑪納哈曾將形式法治理論歸納為三種：一是“以法而治”（rule by law），即法律是政府統(tǒng)治的工具，而不是用來(lái)限制政府權(quán)力的。我國(guó)古代法家的法治理論也可以歸入此類。二是哈耶克、拉茲等人的“形式合法性”（formal legality），強(qiáng)調(diào)法律的普遍性、明晰性、確定性（客觀性）和面向未來(lái)的特性。三是哈貝馬斯等人主張的“民主程序的法治”，強(qiáng)調(diào)民主決策程序是法律正當(dāng)性的唯一來(lái)源，合意決定法律的內(nèi)容。⑨［美］ 布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治——?dú)v史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第117～130頁(yè)。

英國(guó)著名憲法學(xué)家戴雪在他1885年出版的《英憲精義》中，第一次基于實(shí)證主義哲學(xué)觀明確界定了“法治”的含義及理念。他認(rèn)為法治具有三層（實(shí)際是四層）含義：第一，法治意味著法律的絕對(duì)權(quán)威或至上地位；第二，法治意味著司法獨(dú)立和司法救濟(jì)，社會(huì)所有階層都要平等地服從由普通法院管轄的法律；第三，法治意味著憲法不是個(gè)人權(quán)利的來(lái)源而是其結(jié)果。

繼凱爾森純粹法學(xué)之后，新分析法學(xué)派代表哈特也致力于維護(hù)法律的自治性，強(qiáng)調(diào)法律的終極效力來(lái)源或終極合法性源于自身，而不是源于道德或宗教。

拉茲反對(duì)把法治看作“良法之治”的思路，強(qiáng)調(diào)法治在道德上的中立性。他在《法治及其價(jià)值》一文中認(rèn)為，正如鋒利的刀不是一種道德評(píng)價(jià)，盡管它能夠用于切菜或殺人；法律也擁有一種道德上中立的特殊優(yōu)點(diǎn)。“一種根植于否定人權(quán)、普遍貧窮、種族隔離、性別歧視以及宗教迫害的非民主性法律體系，在總體上可能比任何更為開(kāi)明的西方民主法治體系更符合法治的要求?！狈ㄖ坞m然不能完全排除統(tǒng)治者按照個(gè)人意志行使權(quán)力，卻是制約這種專橫權(quán)力最有效的形式。法治意味著法律具有可預(yù)測(cè)性和至上性，人們?cè)诜ㄖ蔚目蚣軆?nèi)可以最大限度地享受自主和自由。最后，法治實(shí)際上是一種消極價(jià)值，是社會(huì)生活要求的一種最低限度。⑩［英］ 約瑟夫·拉茲《法律的權(quán)威：法律與道德論文集》，朱峰譯，法律出版社2005年版，第183～199頁(yè)。

筆者認(rèn)為，根據(jù)其代表性人物的基本觀點(diǎn)，形式法治的基本特征和要求有四：一是法律的完備性和依法而治；二是形式平等的普遍性；三是法律的自治性（即法律與道德和宗教等相分離，主張法律的終極合法性源于自身）；四是程序正義的優(yōu)先性。需要特別指出的是，在形式法治觀念或要求中，雖然包含了一定程度的價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值判斷，但歸根結(jié)底，“形式法治概念不考慮法律的內(nèi)容是什么，也不關(guān)心法律是善法還是惡法，而只規(guī)定法律在形式上或體制上的要求?！?黃文藝：《全球化時(shí)代的國(guó)際法治——以形式法治概念為基準(zhǔn)的考察》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。用如此一來(lái)，“法治”概念事實(shí)上被還原為“法制”（legality）。除了對(duì)公民權(quán)利保障的標(biāo)簽之外，這樣的形式法治理論，與中國(guó)先秦法家的“法治”又有多大的區(qū)別呢？

實(shí)質(zhì)法治理論強(qiáng)調(diào)“法的統(tǒng)治”（rule of law），可以追溯到古希臘亞里士多德的“良法”觀念以及歷史悠久的自然法傳統(tǒng)，但其真正形成與發(fā)展，應(yīng)主要?dú)w功于二戰(zhàn)后崛起的新自然法學(xué)派的眾多法學(xué)家，尤其是羅爾斯和羅納德·德沃金。他們從納粹德國(guó)的恐怖統(tǒng)治中，認(rèn)識(shí)到形式法治有可能使法律屈從于不道德的目的。因而主張，法律的內(nèi)容必須受某些實(shí)質(zhì)要件所限制；必須以公平、正義等更高的道德價(jià)值來(lái)衡量實(shí)在法以及法治的合法性。

實(shí)質(zhì)法治理論也可以歸納為三種：?同注⑨，第131～146頁(yè)。一是德沃金為代表的權(quán)利論，要求個(gè)人權(quán)利（財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)、自治權(quán)等）的保障。德沃金認(rèn)為，道德權(quán)利應(yīng)當(dāng)超越法律權(quán)利，針對(duì)現(xiàn)代民主有時(shí)可能造成“多數(shù)的暴政”，個(gè)人“有權(quán)利保護(hù)自己免受大多數(shù)人侵犯，即使是以普遍利益為代價(jià)也是如此?！彼磳?duì)只注重形式平等，主張對(duì)處于不利地位的群體和個(gè)人給予更多傾斜性保護(hù)。?［美］ 參見(jiàn)羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1998年版，第41頁(yè)，第112頁(yè)，第256頁(yè)。二是正義論或尊嚴(yán)論，即在保障個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)正義或人的尊嚴(yán)的價(jià)值理念。如德國(guó)《基本法》第1條規(guī)定：人的尊嚴(yán)不容侵犯，尊重和保護(hù)人的尊嚴(yán)是所有國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)。而羅爾斯從社會(huì)基本結(jié)構(gòu)（即社會(huì)合作體系中主要的制度安排）來(lái)理解社會(huì)正義。在他看來(lái)，類似情況類似處理并不足以保證實(shí)質(zhì)正義，因而“自由的平等原則”這一社會(huì)正義的首要原則，必須輔之以“差別原則”（即任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益）和“機(jī)會(huì)的公正平等原則”。這是社會(huì)正義的兩大原則。對(duì)于不正義的法律，羅爾斯主張拒絕服從，其具體方式或手段就是“良心拒絕”（conscientious refusal）和“非暴力反抗”（civil disobedience）。?［美］ 羅爾斯：《正義論》修訂版，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第47～110頁(yè)，第358～405頁(yè)。三是社會(huì)福利論，強(qiáng)調(diào)實(shí)質(zhì)平等、社會(huì)福利和共同體的存續(xù)。

從法治的核心理念來(lái)看，形式法治與實(shí)質(zhì)法治的根本差異，主要在于是否承認(rèn)良法善治，即法律是否需要接受道德的評(píng)判，以及是否考量規(guī)則和程序背后的實(shí)質(zhì)平等價(jià)值。20世紀(jì)80年代以來(lái)，無(wú)論是理論研究還是法治實(shí)踐，世界范圍內(nèi)都在朝著形式法治和實(shí)質(zhì)法治交融互動(dòng)、相依共生的方向發(fā)展。

（三）法治思維與法治方式

有學(xué)者認(rèn)為，在2012年中共十八大之前，學(xué)者們主要研究與政治思維、經(jīng)濟(jì)思維、工程思維、軍事思維等并列的“法律思維”，而不是“法治思維”。?參見(jiàn)胡建淼：《法治思維的定性及基本內(nèi)容——兼論從傳統(tǒng)思維走向法治思維》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。這一論斷不符合學(xué)界實(shí)際。雖然學(xué)界對(duì)“法治思維”的研究相對(duì)“法律思維”要遲（基本上是2005年之后的事情），但也早于官方文件的表述。“所謂法治思維，就是指一種以‘法治’為精神指向，以正義、自由和民主為精神內(nèi)核，從而對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行分析、判斷、評(píng)價(jià)、處理的法律思維。”?胡平仁主編：《法理學(xué)》，湖南人民出版社2008年版，第285～286頁(yè)。更確切地說(shuō)，“法治思維” 是各國(guó)在長(zhǎng)期追求法治的過(guò)程中逐漸形成的一種以法律思維為核心、更具包容性和價(jià)值性的高級(jí)思維形式。

法治思維其實(shí)是法治理念的展開(kāi)，也是法律思維與法學(xué)思維的有機(jī)統(tǒng)一。從強(qiáng)調(diào)法律至上、法益分析（權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的分析）、重視按法律規(guī)則和法律程序辦事等方面看，法治思維與法律思維是一致的；從法律必須接受人權(quán)保障和公平正義等價(jià)值的指引、社會(huì)治理必須在法律框架內(nèi)綜合運(yùn)用多種社會(huì)規(guī)范與社會(huì)力量等方面來(lái)看，法治思維與法學(xué)思維又是相通的。但法律思維主要是一種職業(yè)化的思維方式，為法律職業(yè)者所掌握運(yùn)用；而法治思維則主要是一種治國(guó)理政的思維方式，為執(zhí)政者或者公權(quán)力的執(zhí)掌者掌握運(yùn)用。法學(xué)思維是一種發(fā)散性思維，強(qiáng)調(diào)對(duì)現(xiàn)有法律制度的反思、批判和創(chuàng)新；而法治思維是一種規(guī)范性思維，強(qiáng)調(diào)任何創(chuàng)新都不能突破現(xiàn)有的法律框架、不能動(dòng)搖法治的根底。

在官方文件中，最先提出“法治思維”的，是國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）：“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的能力”。2012年11月，中共十八大報(bào)告確認(rèn)“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，法治是治國(guó)理政的基本方式”；第一次增加了“法治方式”，要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。2014年10月中共十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“黨員干部是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，要自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，高級(jí)干部尤其要以身作則、以上率下。”

所謂法治方式，其實(shí)就是根據(jù)法治理念、運(yùn)用法治思維處理與解決問(wèn)題的行為方式。法治方式是法治理念和法治思維實(shí)際作用于人的行為的外在表現(xiàn)；法治理念和法治思維影響并決定著法治方式。

具體說(shuō)來(lái)，（1）法治方式的實(shí)質(zhì)是從權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任角度觀察、分析、處理問(wèn)題；（2）法治所需之法必須是良法：即法律的制定與實(shí)施必須民主和科學(xué)，必須最大限度地滿足廣大人民群眾的需求；（3）權(quán)力必須接受法律的約束，重大決策必須于法有據(jù)；（4）任何社會(huì)改革與創(chuàng)新必須在法律的基本框架內(nèi)進(jìn)行；（5）各種執(zhí)法方式和社會(huì)治理手段的運(yùn)用不得有悖于法律的基本精神與原理。簡(jiǎn)言之，法治方式的核心與精髓是“良法善治”。

二、法治中國(guó)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)與基本內(nèi)容

任何對(duì)法治中國(guó)的理論與實(shí)踐探索，都應(yīng)當(dāng)立足國(guó)情，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，并對(duì)其基本內(nèi)容有一個(gè)較為清晰的認(rèn)知，否則很容易隔靴搔癢，甚至南轅北轍。不同于眾多自下而上進(jìn)行的西方法治進(jìn)程，我國(guó)的法治建設(shè)主要是自上而下組織與推進(jìn)的。這意味著黨和國(guó)家既是法治的對(duì)象，又是法治的主體。近年來(lái)社會(huì)各界日益重視改革與法治建設(shè)的“頂層設(shè)計(jì)”和公權(quán)力制約，也很好地反映了這一特點(diǎn)。從大的方面講，法治中國(guó)建設(shè)的基本內(nèi)容，就是法治國(guó)家、法治社會(huì)和法治政黨的齊頭并進(jìn)與有機(jī)統(tǒng)一。?目前法學(xué)界和政法界的提法是“法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)”。筆者認(rèn)為，從邏輯上講，三者不宜相提并論，因?yàn)榉ㄖ握╣overnment by law）是法治國(guó)家（state by law）的重要組成部分，不是并列關(guān)系。根據(jù)法治理論和我國(guó)的法治實(shí)踐，法治中國(guó)建設(shè)應(yīng)當(dāng)是“法治國(guó)家、法治社會(huì)和法治政黨”三位一體建設(shè)。

（一）法治中國(guó)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)及進(jìn)程

在主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)，現(xiàn)代法治的基本理念首先是人民群眾依法治理國(guó)家（國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家權(quán)力和國(guó)家事務(wù)），而不是（至少首先不是）別的什么人或者機(jī)構(gòu)依法治民或“牧民”。政府官員與人民群眾的關(guān)系是從屬關(guān)系或代理關(guān)系，他們依照人民的授權(quán)管理國(guó)家政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和某些社會(huì)公共事務(wù)，因而不是實(shí)質(zhì)意義上的主體。法治的主體是社會(huì)，對(duì)象是國(guó)家，目標(biāo)是公民權(quán)利和自由的保障與實(shí)現(xiàn)。因此法治建設(shè)首先要區(qū)分國(guó)家與社會(huì)。依其本意，法治是社會(huì)強(qiáng)加于國(guó)家的，而不是相反，法治動(dòng)力來(lái)自于社會(huì)而不是國(guó)家。西方法治的形成和發(fā)展史已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。但我們面臨的現(xiàn)實(shí)是：由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于初步階段，市民社會(huì)與政治國(guó)家的分離還剛剛開(kāi)始，市民社會(huì)本身不具備推動(dòng)法治的力量，法治不得不由執(zhí)政黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)、由國(guó)家來(lái)組織、并將依靠黨和國(guó)家及整個(gè)社會(huì)來(lái)完成。黨和國(guó)家既是法治的主體，又是法治的對(duì)象。這是我國(guó)法治的悖論，也是我國(guó)法治理論與實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。

就我國(guó)法治進(jìn)程而言，1992年10月中共十四大確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)。法學(xué)界也從此圍繞“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制（法治）經(jīng)濟(jì)”這一主題展開(kāi)了長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的探討與論爭(zhēng)。1993年11月召開(kāi)的中共十四屆三中全會(huì)在《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問(wèn)題的決定》中，強(qiáng)調(diào)要圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要環(huán)節(jié)，“建立相應(yīng)的法律體系，采取切實(shí)措施，積極而有步驟地全面推進(jìn)改革”，并第一次提出“各級(jí)政府都要依法行政，依法辦事”。1997年中共十五大報(bào)告和1999年第九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案（三）》，相繼首次確認(rèn)“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。2007年中共十七大提出全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的總?cè)蝿?wù)。在此前后，一些地區(qū)的黨委政府明確提出了建設(shè)法治區(qū)域的目標(biāo)。如2004年7月，中共江蘇省委率先在全國(guó)頒布了《法治江蘇建設(shè)綱要》。此后，“法治浙江”（2006 年）、“法治云南”（2006 年）、“法治廣東”（2011 年）、“法治吉林”（2011 年）、“法治湖南”（2011 年）、“法治安徽”（2011 年）、“法治天津”（2012年）等關(guān)于省級(jí)法治區(qū)域建設(shè)的文件陸續(xù)頒行，區(qū)域法治建設(shè)風(fēng)起云涌。有學(xué)者將這一區(qū)域法治或地方法治熱潮概括為三種類型：“市場(chǎng)型法治”的浙江案例，“自治型法治”的廣東案例，“程序型法治”的湖南案例。?周尚君：《國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治實(shí)驗(yàn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第1期。正是在這一背景下，“法治中國(guó)”的概念應(yīng)運(yùn)而生。中共十八大召開(kāi)后不久，2013年1月，習(xí)近平總書(shū)記在做好新形勢(shì)下政法工作的重要指示中，把法治的一般性和中國(guó)法治的特殊性統(tǒng)一起來(lái)，首次提出了建設(shè)法治中國(guó)的宏偉目標(biāo)。2014年10月，中共第十八屆四中全會(huì)首次專題討論依法治國(guó)問(wèn)題，并通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，從而為法治中國(guó)建設(shè)做出了全面布局。2017年10月，中共十九大提出“成立全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，從而強(qiáng)化了法治中國(guó)建設(shè)的政治保障。

（二）法治國(guó)家——依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)

1.國(guó)家的含義

在學(xué)術(shù)討論、法律文獻(xiàn)和日常用語(yǔ)中，“國(guó)家”都是一個(gè)高頻詞匯，但其含義卻較為模糊。有學(xué)者曾梳理出其五種含義：（1）指國(guó)家政權(quán)和行使政權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系；（2）指由政府、人民和領(lǐng)土所組成并擁有主權(quán)的政治實(shí)體；（3）指在法律上代表公共利益的具有法律人格的特殊權(quán)利主體；（4）指稱政治社會(huì)；（5）指稱社會(huì)的總和。?張文顯：《法理學(xué)》第三版，高等教育出版社，北京大學(xué)出版社2007年版，第370～371頁(yè)。這應(yīng)該說(shuō)是較為恰當(dāng)?shù)?，但有些過(guò)于繁瑣，出發(fā)點(diǎn)和邏輯關(guān)系也不明晰，更不便于人們理解、記憶和使用。其實(shí)，“國(guó)家”一詞主要有三種基本含義：

一是政權(quán)或政治組織意義上的“國(guó)家”（state）,即國(guó)家政權(quán)和行使政權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系。如列寧認(rèn)為國(guó)家是由軍隊(duì)、警察、法庭、監(jiān)獄和官僚集團(tuán)所組成的一套機(jī)構(gòu)或暴力機(jī)器，是來(lái)自于社會(huì)又凌駕于社會(huì)之上的特殊公共權(quán)力。由此衍生出與“市民社會(huì)”相對(duì)應(yīng)的“政治社會(huì)”或“政治國(guó)家”概念，即國(guó)家權(quán)力及其直接發(fā)生作用的政治社會(huì)關(guān)系的總和。這時(shí)以公民身份出現(xiàn)的個(gè)人及其政治活動(dòng)，也屬于政治國(guó)家的范疇。

二是民族意義上的“國(guó)家”（nation），側(cè)重于國(guó)民和民族。近代以來(lái)的所謂“民族國(guó)家”（nation state），即具有共同的語(yǔ)言、文化和歷史，在一個(gè)政府管理的特定區(qū)域中生活的一大群人。這在討論近現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系和國(guó)際法時(shí)最為常見(jiàn)。這個(gè)意義上的國(guó)家，是與自然人一樣具有法律人格和自由意志、在國(guó)內(nèi)法中代表全社會(huì)公共利益和在國(guó)際法中代表主權(quán)、享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任的特殊權(quán)利主體。

三是領(lǐng)土意義上的“國(guó)家”（country）, 指由政府（包括政權(quán)和行使政權(quán)的機(jī)構(gòu)）、人民和領(lǐng)土所組成并擁有主權(quán)的政治實(shí)體。用法國(guó)學(xué)者的話說(shuō)：“一個(gè)國(guó)家的定義包括：嚴(yán)格界定的領(lǐng)土、常住居民、存在著一個(gè)有效實(shí)施行政并壟斷性使用合法暴力的政府（國(guó)家的職責(zé)之一就是在社會(huì)契約的基礎(chǔ)上，保證社會(huì)的公共安全），最后，要在國(guó)際體系中存在，還必須獲得其他國(guó)家在主權(quán)平等的基礎(chǔ)上對(duì)其國(guó)際地位的承認(rèn)?！?［法］ 瑪麗―弗朗索瓦·杜蘭等：《全球化地圖：認(rèn)知當(dāng)代世界空間》中文第2版，許鐵兵譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第76頁(yè)。如我國(guó)《憲法》序言稱“中國(guó)是世界上歷史悠久的國(guó)家之一”，要把我國(guó)建設(shè)成“富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”；以及《憲法》第五條第一款：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！鳖I(lǐng)土之義的“國(guó)家”使用得最為廣泛，實(shí)際上包括20世紀(jì)80年代末以來(lái)學(xué)者們所說(shuō)的“政治社會(huì)”和“市民社會(huì)”兩個(gè)方面。

2.法律與國(guó)家的一般關(guān)系

關(guān)于法與國(guó)家的相互關(guān)系問(wèn)題，學(xué)界存在三種不同的觀點(diǎn)：一是基于國(guó)家優(yōu)先于法的論點(diǎn)，認(rèn)為法是國(guó)家活動(dòng)的產(chǎn)物，法從屬于國(guó)家。規(guī)范法學(xué)或形式法學(xué)派一般持這樣的立場(chǎng)。二是基于自然法觀念，認(rèn)為法產(chǎn)生于國(guó)家形成之前，法相對(duì)于國(guó)家具有絕對(duì)優(yōu)先的地位，任何國(guó)家和政權(quán)都不是法的最初來(lái)源，國(guó)家應(yīng)受制于法。三是從法與國(guó)家的現(xiàn)實(shí)關(guān)系出發(fā)，認(rèn)為法與國(guó)家具有雙向的相互從屬性，彼此不能單獨(dú)存在。法社會(huì)學(xué)學(xué)者多持這類看法。21參見(jiàn)［俄］ B.B.拉扎列夫主編：《法與國(guó)家的一般理論》，王哲等譯，法律出版社1999年版，第75～76頁(yè)。

事實(shí)上，自從國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，國(guó)家與法律就存在著密切的聯(lián)系。

一方面，法律離不開(kāi)國(guó)家。法律（國(guó)家法）是國(guó)家權(quán)力的產(chǎn)物，它表述著權(quán)力和權(quán)利，并以國(guó)家權(quán)力為后盾。國(guó)家（特別是近代民族國(guó)家）產(chǎn)生后逐漸壟斷著法律的制定和實(shí)施，不僅法律的效力直接來(lái)源于國(guó)家，法律的立、改、廢、釋離不開(kāi)國(guó)家行為，法律的運(yùn)行也要依靠國(guó)家的力量，就連法律形式也受國(guó)家管理形式即政體的直接影響?！皣?guó)家作為擁有絕對(duì)的對(duì)內(nèi)對(duì)外權(quán)力的主體，是法律產(chǎn)生的唯一來(lái)源?！薄皣?guó)家主權(quán)在法律上有兩個(gè)表現(xiàn)：其外部特征是排斥任何來(lái)源于外國(guó)的法律；其內(nèi)部特征是排斥一切來(lái)源于地方組織或習(xí)慣的法律?！?2［美］ 約翰·亨利·梅利曼：《大陸法系》（第二版），顧培東、祿正平譯，法律出版社2007年版，第20頁(yè)，第21頁(yè)。即使從法律多元的角度說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家法也是多元法中最重要的一元，其他法只是補(bǔ)充國(guó)家法。因而，法律從屬于國(guó)家，國(guó)家是法律存在與發(fā)展的政治基礎(chǔ)。

另一方面，國(guó)家必須依法而治，運(yùn)用法律來(lái)配置、維護(hù)并監(jiān)控國(guó)家權(quán)力和國(guó)家機(jī)器。18世紀(jì)的盧梭就曾認(rèn)為，“在國(guó)家的構(gòu)成方面，基本的要素不是官員，而是法律”。23［法］ 盧梭：《論人與人之間不平等的起因和基礎(chǔ)》，李平漚譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第110頁(yè)?？档乱舱J(rèn)為：“國(guó)家是許多人依據(jù)法律組織起來(lái)的聯(lián)合體?！?4［德］ 康德：《法的形而上學(xué)原理》，沈叔平譯，商務(wù)印書(shū)館1997年版，第139頁(yè)。羅斯科·龐德在20世紀(jì)40年代說(shuō)得更明確：“作為社會(huì)控制的一種高度專門(mén)形式的法律秩序，是建筑在政治組織社會(huì)的權(quán)力或強(qiáng)力之上的。但是法律絕不是權(quán)力，它只是把權(quán)力的行使加以組織和系統(tǒng)化起來(lái)，并使權(quán)力有效地維護(hù)和促進(jìn)文明的一種東西?！?5［美］ 羅斯科·龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈譯，商務(wù)印書(shū)館2016年版，第 29～30頁(yè)。英國(guó)法社會(huì)學(xué)家科特威爾也認(rèn)識(shí)到：“無(wú)論持哪一種觀點(diǎn)，法律都可被視為權(quán)力關(guān)系的表述和使這些關(guān)系形式化與合法化的重要機(jī)制?！ㄏ鄬?duì)有權(quán)力的人）他們既依靠法律，又依靠法律的結(jié)構(gòu)?！?6Loger Cotterrell，The Sociology of law，An Introduction. Second edition. Oxford University Press，1992. p113.從現(xiàn)代社會(huì)的情況看，國(guó)家與法律的這層關(guān)系主要表現(xiàn)為依法治國(guó)。即一個(gè)社會(huì)在多種社會(huì)控制手段面前選擇法律而不是其它作為控制國(guó)家的主要手段。法律在配置權(quán)力、使權(quán)力合法化的同時(shí)，為權(quán)力的運(yùn)作、制衡提供一個(gè)穩(wěn)定的制度框架；法律也因此借力制力，獲得了自身獨(dú)立存在的價(jià)值和高于權(quán)力的權(quán)威。

3.應(yīng)從狹義上來(lái)理解和使用“法治國(guó)家”

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家權(quán)力過(guò)度膨脹，私人生活空間發(fā)展嚴(yán)重不足，個(gè)人依附于國(guó)家，國(guó)家籠罩或吞并了社會(huì)，以至于人們只見(jiàn)“國(guó)家”，不見(jiàn)“社會(huì)”，甚至根本沒(méi)有“社會(huì)”的觀念，“國(guó)家”就是“社會(huì)”。這是很不利于一個(gè)民族的發(fā)展、繁榮與壯大的。在“依法治國(guó)”和“建設(shè)法治國(guó)家”這個(gè)意義上，籠統(tǒng)地使用“國(guó)家”一詞也是不妥當(dāng)?shù)模涸诶碚撋?，這很容易導(dǎo)致誤解；在實(shí)踐上，則往往導(dǎo)致混亂。比如“依法治省”“依法治市”“依法治縣”“依法治鄉(xiāng)”甚至“依法治村”等口號(hào)的提出，表面上是“依法治國(guó)”的地域化、具體化，實(shí)際上偷換了“依法治國(guó)”的深刻內(nèi)涵，變成了“依法治民”的同義語(yǔ)。原因就在于，“依法治國(guó)”中的“國(guó)”，不是一個(gè)地域概念，而是一個(gè)政治概念，即使在廣義上，它首先和主要指的也是國(guó)家權(quán)力、國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家事務(wù)。而“依法治省”“依法治市”“依法治縣”“依法治鄉(xiāng)”中所說(shuō)的“省”“市”“縣”“鄉(xiāng)”，則是一個(gè)地域概念，并無(wú)相應(yīng)而獨(dú)立的“省權(quán)力”“市權(quán)力”“縣權(quán)力”和“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）權(quán)力”，因?yàn)檫@些地方政府都是國(guó)家機(jī)構(gòu)，其享有的權(quán)力都是國(guó)家權(quán)力。而“村”則是一個(gè)群眾自治組織，其村級(jí)權(quán)力就其性質(zhì)而言，是社會(huì)權(quán)力，并由全體村民直接行使，或由全體村民直接選舉產(chǎn)生的自治組織代為行使。有鑒于此，筆者非常贊同將廣義上的“國(guó)家”概念區(qū)分為政治國(guó)家和市民社會(huì)的做法，并一直主張將我國(guó)《憲法》第5條第1款所說(shuō)的“法治國(guó)家”劃分為“法治國(guó)家”“法治社會(huì)”和“法治政黨”。27胡 平仁：《法理學(xué)基礎(chǔ)問(wèn)題研究》，中南大學(xué)出版社2001年版，第284～303頁(yè)；胡平仁主編：《法理學(xué)：原理·圖解·案例·司考》，中國(guó)民主法治出版社2014年版，第361～367頁(yè)。事實(shí)上，自2012年12月4日習(xí)近平同志在隆重紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上提出“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，以及中共十八屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”之后，官方文件就基本上是從狹義上來(lái)理解和使用“法治國(guó)家”這一概念了。

法治首先是一種尊崇法律的國(guó)家治理方式，其基本內(nèi)涵是人民群眾主要依照法律來(lái)治理國(guó)家機(jī)構(gòu)、國(guó)家權(quán)力和國(guó)家事務(wù)。也就是執(zhí)政黨依法執(zhí)政，國(guó)家的立法機(jī)關(guān)依法立法，政府依法行政，司法機(jī)關(guān)依法行使審判權(quán)、檢察權(quán)，公共權(quán)力受法律的嚴(yán)格制約，公民的權(quán)利和自由受法律的切實(shí)保護(hù)。這種依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)，就是法治國(guó)家。它是與“法治社會(huì)”相對(duì)而言的，其精髓在于依法治官、依法治權(quán)、依法治理國(guó)家事務(wù)。

（三）法治社會(huì)——市民社會(huì)的法律形態(tài)

法治既是一種國(guó)家治理方式，也是一種社會(huì)組織模式。作為社會(huì)組織模式的法治，意味著“法已不再被看作單純的解決糾紛的手段，而逐漸被公民們甚至法學(xué)家們視為可用于創(chuàng)造新型社會(huì)的工具”。28［法］ R.達(dá)維德：《當(dāng)代主要法律體系》，漆竹生譯，上海譯文出版社1984年版，第378頁(yè)。也就是說(shuō)，法治不僅是管理社會(huì)事務(wù)和處置社會(huì)矛盾、“定分止?fàn)帯钡氖侄危沂钦仙鐣?huì)各組成部分、創(chuàng)造新型社會(huì)關(guān)系模式的工具。這種以法治為主要手段來(lái)組織和改革社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)，就是法治社會(huì)。

法治社會(huì)實(shí)際上是市民社會(huì)的法律表現(xiàn)形態(tài)。所謂市民社會(huì)，是指以個(gè)體理性為基礎(chǔ)、以追逐私人利益為主旨、以市場(chǎng)機(jī)制為核心的獨(dú)立于政治國(guó)家的私人關(guān)系空間和民間自治領(lǐng)域?！笆忻裆鐣?huì)”一詞的英語(yǔ)和法語(yǔ)（civil society和societe civile），均來(lái)自拉丁文civilis societas。盡管在古希臘思想家亞里士多德那里，“市民社會(huì)”的原意是指作為政治社會(huì)或政治共同體的城邦（即以一個(gè)城市為中心的獨(dú)立主權(quán)國(guó)家），而在古羅馬西塞羅那里，也是指有著都市文化、工商業(yè)生活、法律和政府的政治共同體的生活狀況；但在黑格爾和馬克思看來(lái)，市民社會(huì)是一種“非政治性的社會(huì)”，其成員不是國(guó)家公民（citoyen）而是單個(gè)的私人或個(gè)人，即市民（bourgeois）。黑格爾在《法哲學(xué)原理》（1821年）中認(rèn)為，市民社會(huì)是由私人生活領(lǐng)域及其外部保障構(gòu)成的整體。具體的、特殊的個(gè)人和維護(hù)特殊利益的同業(yè)公會(huì)等自治性團(tuán)體，是構(gòu)成市民社會(huì)及其活動(dòng)的兩大基本要素；而多樣化的個(gè)人需要體系構(gòu)成市民社會(huì)及其活動(dòng)的主要內(nèi)容。在《黑格爾法哲學(xué)批判》等著作中，馬克思批判地繼承了黑格爾開(kāi)創(chuàng)的現(xiàn)代市民社會(huì)理論，認(rèn)為市民社會(huì)乃是“私人利益的體系或總和”，即政治國(guó)家之外的經(jīng)濟(jì)關(guān)系領(lǐng)域、社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域和文化—意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域。當(dāng)代德國(guó)思想家哈貝馬斯在堅(jiān)持市民社會(huì)是獨(dú)立于國(guó)家的“私人自治領(lǐng)域”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將其分解為公共領(lǐng)域和私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域兩部分，建立了政治國(guó)家、公共領(lǐng)域和私人活動(dòng)領(lǐng)域三元分析模式。29參見(jiàn)何增科：《市民社會(huì)概念的歷史演變》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第5期；方朝暉：《市民社會(huì)的兩個(gè)傳統(tǒng)及其在現(xiàn)代的匯合》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第5期；胡平仁：《法理學(xué)基礎(chǔ)問(wèn)題研究》，中南大學(xué)出版社2001年版，第295～302頁(yè)；俞可平：《讓國(guó)家回歸社會(huì)——馬克思主義關(guān)于國(guó)家與社會(huì)的觀點(diǎn)》，載《理論視野》2013年第9期。

作為市民社會(huì)的法律表現(xiàn)形態(tài)，法治社會(huì)具有如下特征：

第一，法治社會(huì)是內(nèi)部要素充分發(fā)展并依法整合的的自治系統(tǒng)。其中的個(gè)體都具有獨(dú)立人格和自立意識(shí)、不存在人身依附（包括行政性依附）；企業(yè)是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體；行業(yè)組織和其他社會(huì)組織充分發(fā)達(dá)和高度自治；社區(qū)是居民自主管理的基層單位；新聞媒體形成依法運(yùn)作和自覺(jué)自律的動(dòng)力機(jī)制。為此，2012年中共十八大報(bào)告提出：要“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自主的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。

第二，法治社會(huì)是社會(huì)主體的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任意識(shí)覺(jué)醒與成熟的社會(huì)。社會(huì)主體往往扮演著不同的角色，而不同的角色意味著不同的權(quán)利（權(quán)力）、義務(wù)和責(zé)任。每個(gè)社會(huì)主體都依角色要求而行為處事，并依法享有相應(yīng)的權(quán)利或權(quán)力，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，獨(dú)立自由的人之間才能和諧互動(dòng)，社會(huì)才能井然有序。

第三，法治社會(huì)是社會(huì)組織嚴(yán)格依法運(yùn)作的社會(huì)。國(guó)家與社會(huì)的分離及良性互動(dòng)，是以法律為媒介的。法律一方面確認(rèn)社會(huì)組織獨(dú)立于政治國(guó)家的自治地位，使其依據(jù)自己的章程和規(guī)章制度實(shí)行民主管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督和自我發(fā)展，并保障它與其他社會(huì)組織平等協(xié)作的關(guān)系；另一方面又賦予一定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織依法管理和監(jiān)督的權(quán)力，以確保社會(huì)組織始終在法律架構(gòu)內(nèi)運(yùn)作。可以說(shuō)，法治社會(huì)是一個(gè)法治與自治相結(jié)合、國(guó)家意志與社會(huì)意志相統(tǒng)一的社會(huì)。30劉旺洪：《國(guó)家與社會(huì)：權(quán)力控制的法理學(xué)思考》，載《法律科學(xué)》1998年第6期。

總之，法治社會(huì)是市民社會(huì)依法實(shí)行內(nèi)部自治，并與政治國(guó)家彼此獨(dú)立、相互依賴、相互制約的秩序狀況，其實(shí)質(zhì)在于法律引導(dǎo)與約束下社會(huì)主體的自主、自律和自治。

（四）依規(guī)治黨——政黨政治的法律規(guī)制

1.政黨及其對(duì)法律的影響

政黨是政治派別的簡(jiǎn)稱，指一定階級(jí)、階層或集團(tuán)的積極分子，為了維護(hù)本階級(jí)、階層或集團(tuán)的共同利益，圍繞著奪取和鞏固政權(quán)或影響政府而結(jié)合起來(lái)采取共同行動(dòng)的政治組織。黨員、組織、政治綱領(lǐng)是構(gòu)成政黨的三要素，是政黨區(qū)別于其他政治性社團(tuán)的顯著特征。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，當(dāng)今世界上220多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有200余個(gè)國(guó)家和地區(qū)由政黨執(zhí)政，占總數(shù)的91%。沒(méi)有政黨的10多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，有的是一直從未有過(guò)政黨，如馬爾代夫、阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)、科威特、卡塔爾、阿曼等；有的是軍人執(zhí)掌政權(quán)，禁止政黨活動(dòng)，如非洲的加納共和國(guó)、利比里亞、利比亞等；有的是政教合一型的，如梵蒂岡、伊朗、沙特等。

盡管政黨執(zhí)政是現(xiàn)代國(guó)家政治的基本態(tài)勢(shì)，但政黨本質(zhì)上是一種政治性的社會(huì)組織；即便執(zhí)掌了國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政黨，雖有“隱形政府”的稱號(hào)，也依然不是嚴(yán)格意義上的國(guó)家機(jī)關(guān)。這正是政黨（包括執(zhí)政黨）不能直接制定國(guó)家法律的根本原因。

現(xiàn)代政黨影響政治、控制或指揮政府的主要方式，乃是通過(guò)制定政策或提出立法主張達(dá)到的。執(zhí)政黨在制定政策或法律議案后，通常是把自己的政策或法律議案交由擔(dān)任政府首腦或議員的黨員，再以適當(dāng)方式將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的政策或法律。非執(zhí)政黨則向立法機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)構(gòu)提交法律議案，或是指揮有關(guān)黨員，利用輿論機(jī)構(gòu)，宣傳自己的各種政策主張，或?qū)φ恼咛岢雠u(píng)和建議，給政府施加壓力，并爭(zhēng)取選民。

在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其他8個(gè)民主黨派都是參政黨。就執(zhí)政黨而言，首先，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，早已寫(xiě)進(jìn)《中華人民共和國(guó)憲法》序言。31關(guān)于1982年創(chuàng)制的現(xiàn)行憲法為何不在正文中規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，曾是很多人的一個(gè)疑問(wèn)，有的人甚至認(rèn)為這是現(xiàn)行憲法的一個(gè)缺陷。事實(shí)上，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室原主任高鍇在《關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)：1982年憲法的重要修正》一文中已經(jīng)對(duì)此做出了很好的解答。其次，憲法和法律在很大程度上是以執(zhí)政黨的政策為指導(dǎo)而制定的，有些法律甚至就是由執(zhí)政黨的政策轉(zhuǎn)化而來(lái)。執(zhí)政黨的政策經(jīng)過(guò)一定程序轉(zhuǎn)變?yōu)榉珊?，就具有了?guó)家意志性和普遍約束力，成了人人必須遵守的行為規(guī)則，并有國(guó)家強(qiáng)制力為后盾。此外，在中央和地方各級(jí)立法、執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)的人員組成中，中共黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部占了絕大多數(shù)。這就從組織機(jī)構(gòu)上確保了中國(guó)共產(chǎn)黨在法律過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

2.一切政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)

由于政黨作為階級(jí)或集團(tuán)的政治代言人，在近現(xiàn)代國(guó)家政治生活中扮演著極其重要的角色，因而政黨的活動(dòng)是否合法，直接影響到國(guó)家的前途和命運(yùn)，影響到人民的安寧與幸福。執(zhí)政黨的活動(dòng)尤其如此?，F(xiàn)代民主和法治都強(qiáng)調(diào)，任何政黨都沒(méi)有超越于法律之外、凌駕于法律之上的特權(quán)。所有政黨的一切活動(dòng)，包括政黨與政黨之間以及政黨內(nèi)部之間的政治斗爭(zhēng)，都必須在法律范圍內(nèi)進(jìn)行。

我國(guó)《憲法》第5條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》也規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”“依法執(zhí)政”“依規(guī)治黨”。321982年9月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十二次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的黨章首次規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”中共十二大政治報(bào)告中還明確提示：“黨不是向群眾發(fā)號(hào)施令的權(quán)力組織”，“從中央到基層，一切黨組織和黨員的活動(dòng)都不能同國(guó)家的憲法和法律相抵觸”。1982年9月13日，主持本次新黨章起草工作的胡喬木答新華社記者問(wèn)時(shí)說(shuō)：“黨是國(guó)家和人民的領(lǐng)導(dǎo)力量，但它并不凌駕于國(guó)家和人民之上，黨是在憲法和法律的范圍之內(nèi)進(jìn)行工作?！敝泄彩藢盟闹腥珪?huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也強(qiáng)調(diào)：“重大決策必須于法有據(jù)”“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)”。這是黨和國(guó)家總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)做出的重要決策，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的關(guān)鍵，也是“依規(guī)治黨”在我國(guó)現(xiàn)階段的權(quán)威表述、主要內(nèi)涵和基本要求。與此同時(shí)，執(zhí)政黨還應(yīng)當(dāng)改善自己的領(lǐng)導(dǎo)，不僅要從歷史和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的軌跡中凸顯自身執(zhí)政的合法性，而且要善于借助法律和法理重塑與充實(shí)執(zhí)政的合法性，學(xué)會(huì)通過(guò)法律執(zhí)政，防止和糾正以黨代法的弊端，并監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。

（五）法治國(guó)家、法治社會(huì)與依規(guī)治黨的整合

“社會(huì)是國(guó)家的母親，同樣國(guó)家就是社會(huì)的孩子，也是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。有什么樣的社會(huì)就有什么樣的國(guó)家。國(guó)家關(guān)心社會(huì)，或者相反，寄生于社會(huì)肌體，甚至破壞它?！?3［俄］ B.B.拉扎列夫：《法與國(guó)家的一般理論》，王哲等譯，法律出版社1999年版，第70頁(yè)。法治社會(huì)與法治國(guó)家、法治政黨雖然在觀念上和法律上是相對(duì)獨(dú)立的，但在現(xiàn)實(shí)層面卻是相互依存的。法治中國(guó)建設(shè)乃是法治國(guó)家、法治社會(huì)與法治政黨三者的有機(jī)整合與統(tǒng)一。

一方面，市民社會(huì)是政治國(guó)家和政黨政治的社會(huì)基礎(chǔ)與動(dòng)力源泉。市民社會(huì)“這一名稱始終標(biāo)志著直接從生產(chǎn)和交往中發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，這種社會(huì)組織在一切時(shí)代都構(gòu)成國(guó)家的基礎(chǔ)以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎(chǔ)”。34［德］ 馬克思、恩格斯：《德意志意識(shí)形態(tài)》，馬克思恩格斯全集第三卷，人民出版社1998年版，第41頁(yè)。作為中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)及中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，我們的黨始終來(lái)自于人民、生活于人民、服務(wù)于人民，并代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益。因此，以人民群眾為主體的市民社會(huì)，不僅是國(guó)家的真正構(gòu)成部分和原動(dòng)力，而且是作為政治國(guó)家大腦或火車頭的政黨組織的生命源泉，是全部歷史的真正發(fā)源地和舞臺(tái)。習(xí)近平總書(shū)記在中共十九大報(bào)告中指出：我國(guó)新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這實(shí)際上就是對(duì)我國(guó)新時(shí)代市民社會(huì)脈動(dòng)的及時(shí)而真切的把握與導(dǎo)引。另一方面，市民社會(huì)通過(guò)自己的力量和國(guó)家的制度來(lái)約束和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及政黨對(duì)公共權(quán)力的行使（這在我國(guó)就是通常所說(shuō)的人民群眾的監(jiān)督），避免如同政治列車的國(guó)家和政黨因權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的失衡而脫軌，進(jìn)而使從社會(huì)中產(chǎn)生的政治國(guó)家和政黨逐漸回歸社會(huì)并服務(wù)于社會(huì)。

基于此，法治社會(huì)與法治國(guó)家、依規(guī)治黨的整合應(yīng)遵循如下原則：第一，依規(guī)治黨建設(shè)應(yīng)先于法治國(guó)家和法治社會(huì)建設(shè)而為主導(dǎo)。因?yàn)槲覈?guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、各民主黨派參與國(guó)家政權(quán)的多民族國(guó)家，而且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于起步階段，市民社會(huì)與政治國(guó)家的分離才剛剛開(kāi)始，市民社會(huì)本身不具備推動(dòng)法治的力量，法治國(guó)家和法治社會(huì)的建設(shè)都不得不由政黨（尤其是執(zhí)政黨）和國(guó)家來(lái)引導(dǎo)、啟動(dòng)，并將依靠政黨和國(guó)家的組織與協(xié)調(diào)來(lái)完成。第二，堅(jiān)持社會(huì)本位。19世紀(jì)后期以來(lái)，世界各國(guó)法治建設(shè)的價(jià)值基礎(chǔ)，就逐漸從個(gè)人本位轉(zhuǎn)向社會(huì)本位（期間納粹德國(guó)曾陷入“國(guó)家本位”的歧途）。這很大程度上與社會(huì)主義的理論和實(shí)踐可謂殊途同歸。因?yàn)榫推淅碚摮踔远?，“社?huì)主義”的價(jià)值基點(diǎn)，就是“社會(huì)”本位；就像“自由主義”（個(gè)人主義）立足于“個(gè)人”本位，“國(guó)家主義”立足于“國(guó)家”本位一樣。因此，中國(guó)特色社會(huì)主義及其法治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不忘初心，始終堅(jiān)持社會(huì)本位（其政治表達(dá)即“人民本位”），在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的田野中逐漸培育社會(huì)的獨(dú)立自主性，不斷擴(kuò)大社會(huì)依法自治的范圍，逐步增強(qiáng)社會(huì)的創(chuàng)新活力與抗風(fēng)險(xiǎn)能力。第三，確立政黨和國(guó)家為社會(huì)服務(wù)的觀念和法律機(jī)制，并以明晰的法律責(zé)任制度來(lái)規(guī)制政黨組織、政府機(jī)關(guān)等公共權(quán)力不作為和亂作為的狀況。第四，依法保障政黨及國(guó)家對(duì)社會(huì)適度的宏觀引領(lǐng)與調(diào)控的權(quán)力。市民社會(huì)是以人們的特殊私人利益的滿足為目的的私人生活領(lǐng)域，它很難兼顧到人們共同生活所必需的公共利益和公共秩序，因而需要以“精當(dāng)”“有力”和“高效”為原則，恰當(dāng)布局政黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)的引領(lǐng)、控制與干預(yù)，形成“大社會(huì)、小國(guó)家、精政黨”的三者良性互動(dòng)關(guān)系格局，以便合理配置并充分利用社會(huì)資源，早日實(shí)現(xiàn)人民生活的幸福安康和中華民族的偉大復(fù)興。

三、全球治理法治化及其指標(biāo)研究

（一）全球治理的法治化趨勢(shì)

全球治理法治化，又被稱為全球法治，即“在全球范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)人類的共同利益，以全人類普遍接受的法律規(guī)范有效地調(diào)整人們及其集合體行為的社會(huì)狀態(tài)（和過(guò)程）”。35蔡拓等：《全球?qū)W導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2015年版，第238頁(yè)。這一界定抓住了“人類共同利益”和“人類普遍接受的法律規(guī)范”這兩個(gè)根本要素，在補(bǔ)充“過(guò)程”要素后，更顯得準(zhǔn)確、簡(jiǎn)要而明快；只是在此定義前后把全球法治視為國(guó)際法治和國(guó)內(nèi)法治的良性互動(dòng)與協(xié)同發(fā)展，有欠妥當(dāng)，也與該定義相沖突。基于“國(guó)際”和“國(guó)際法”的詞義和事實(shí)，全球法治≠國(guó)際法治+國(guó)內(nèi)法治，全球法治≠國(guó)際法治。36“國(guó)際法治”（international rule of law，或rule by international law）概念是1992年聯(lián)合國(guó)大會(huì)擬議中的一個(gè)議程提出來(lái)的，但直至2004年聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在安理會(huì)上的報(bào)告中才真正系統(tǒng)地討論并形成正式文件。報(bào)告指出：“對(duì)聯(lián)合國(guó)而言，法治是指一種治理的原則。根據(jù)這個(gè)原則，所有的人、機(jī)構(gòu)和實(shí)體，無(wú)論公共的還是私有的，包括國(guó)家自身，都必須對(duì)法律負(fù)責(zé)。而這種法律，是公開(kāi)制定、平等適用、可獨(dú)立裁決的，并與國(guó)際人權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)相吻合。”《2005年世界首腦會(huì)議成果》第134條將法治作為一項(xiàng)價(jià)值觀和基本原則，呼吁在國(guó)家和國(guó)際兩級(jí)全面遵守和實(shí)行法治。在此后數(shù)年的各屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上，“國(guó)家和國(guó)際兩級(jí)法治”都是重要的議題。

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際秩序的形成與維護(hù)主要靠國(guó)際力量之間的均衡與牽制，但隨著國(guó)際社會(huì)主體意識(shí)的覺(jué)醒和新興力量的增長(zhǎng)，國(guó)際博弈日趨頻繁與激烈，使得以公開(kāi)性、確定性和連續(xù)性見(jiàn)長(zhǎng)的法律和法治在建立和維護(hù)全球秩序中的作用日益凸顯；而由國(guó)際社會(huì)共同制定與實(shí)施的法律，也可以更好地解決氣候惡化、金融動(dòng)蕩、核安全等全球公共問(wèn)題，保障世界秩序體現(xiàn)全人類的共同愿景。

可以說(shuō)，法治從主權(quán)國(guó)家范圍走向全球領(lǐng)域，是20世紀(jì)后期以來(lái)的一大趨勢(shì)。民族國(guó)家、政府間國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織以及個(gè)人等不同主體，以制定或發(fā)布各種不同形式的條約、規(guī)則、宣言的方式，使全球社會(huì)關(guān)系逐漸制度化、法律化，特別是在諸如領(lǐng)土、海洋、空間、外交等領(lǐng)域已經(jīng)形成了相對(duì)完整的國(guó)際法律制度。在全球社會(huì)生活的某些領(lǐng)域，法治機(jī)制也初步形成。如世界貿(mào)易領(lǐng)域，WTO成員在從事國(guó)際貿(mào)易以及解決國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)，必須在WTO法律框架內(nèi)進(jìn)行，這在事實(shí)上形成了一種依法處理國(guó)際貿(mào)易關(guān)系的法治機(jī)制。而國(guó)際投資領(lǐng)域ICSID仲裁機(jī)制的確立，國(guó)際貨幣金融領(lǐng)域世界銀行等機(jī)構(gòu)的建立和一系列文件的制定，也是全球法治在世界經(jīng)濟(jì)合作中的體現(xiàn)。此外，在《聯(lián)合國(guó)憲章》正義與和平精神的指引下，《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》于1998年7月17日羅馬外交官大會(huì)上獲得通過(guò)?！读_馬規(guī)約》第1條規(guī)定：“本法院為常設(shè)機(jī)構(gòu)，有權(quán)就本規(guī)約所提到的、受到國(guó)際關(guān)注的最嚴(yán)重犯罪對(duì)個(gè)人行使其管轄權(quán)，并對(duì)國(guó)家刑事管轄權(quán)起補(bǔ)充作用?！?7Otto Triffterer, Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court, Nomos VerlagsgeselLschaft, 1999.2002年7月1日，在《羅馬規(guī)約》達(dá)到法定締約國(guó)數(shù)目的情況下，誕生了有史以來(lái)唯一一個(gè)常設(shè)國(guó)際刑事法院。根據(jù)《羅馬規(guī)約》第5條、第12條和第121、123條的規(guī)定，國(guó)際刑事法院對(duì)種族滅絕罪、危害人類罪、戰(zhàn)爭(zhēng)罪和侵略罪共四種國(guó)際罪行享有固有管轄權(quán)，而且其管轄權(quán)范圍不限于締約國(guó)。

全球治理法治化意味著世界范圍的公共事務(wù)應(yīng)當(dāng)以《聯(lián)合國(guó)憲章》為根本大法和總章程，依照充分反映各國(guó)共同利益的國(guó)際規(guī)則和國(guó)際慣例，運(yùn)用對(duì)話、協(xié)商等和平手段及法律程序（而不是使用武力或以武力威脅或），解決國(guó)家與國(guó)家、區(qū)域與區(qū)域之間的矛盾、分歧與爭(zhēng)端，建立和完善以聯(lián)合國(guó)為主導(dǎo)的、法治化的全球治理結(jié)構(gòu)和國(guó)際事務(wù)管理體制。

（二）全球治理法治化的內(nèi)容

“歷史學(xué)家保羅·約翰遜（Paul Johnson）以為，上個(gè)千年的偉大事業(yè)是在民族國(guó)家內(nèi)部確立法治，這個(gè)新千年的任務(wù)是在國(guó)際層面或在全球?qū)用嫔辖ㄔO(shè)法治。第一項(xiàng)工程仍然處于進(jìn)展中；第二項(xiàng)工程才剛剛開(kāi)始?！?8同注⑨，第161頁(yè)。

全球治理法治化的內(nèi)容是多方面的，最基本的是全球治理法治化基點(diǎn)（包括事實(shí)基點(diǎn)和價(jià)值基點(diǎn)）、全球治理法治化關(guān)鍵和全球治理法治化要點(diǎn)。

從事實(shí)層面看，全球化進(jìn)程中的當(dāng)今世界，依然是主體多元、價(jià)值多元和文化多元，并以國(guó)家利益為主要指向的無(wú)政府社會(huì)。2011年3月7日“兩會(huì)”期間，中國(guó)外交部部長(zhǎng)楊潔篪就中國(guó)對(duì)外政策和對(duì)外關(guān)系回答記者提問(wèn)時(shí)指出：當(dāng)前國(guó)際格局和國(guó)際秩序表現(xiàn)出三個(gè)“趨向”：一是國(guó)際力量對(duì)比“趨向均衡”，新型經(jīng)濟(jì)體正推動(dòng)國(guó)際格局朝著有利于和平與發(fā)展的方向發(fā)展；二是世界經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制改革“趨向深入”，提高了廣大發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際有關(guān)機(jī)構(gòu)中的影響力和發(fā)言權(quán)；三是國(guó)際社會(huì)合作共贏的意愿“趨向上升”。這些趨勢(shì)在法律上的表現(xiàn)就是，國(guó)家不再是法律的唯一來(lái)源，世界法律伴隨著一定程度上的規(guī)則同質(zhì)化的同時(shí)，開(kāi)始走向新的多元化和多樣化。

從價(jià)值層面說(shuō)，全球治理法治化的目標(biāo)應(yīng)是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。在地球生命世界和浩瀚宇宙中，人類社會(huì)原本就是一個(gè)休戚相關(guān)、生死與共的命運(yùn)共同體。就人類自身而言，當(dāng)今世界政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，社會(huì)信息化、文化多樣化日新月異；與此同時(shí)，逆全球化潮流而動(dòng)、反自由市場(chǎng)以行的勢(shì)力也日益增長(zhǎng)，國(guó)家和地區(qū)沖突時(shí)有發(fā)生，族群矛盾和價(jià)值沖突呈加劇趨勢(shì)，各種全球性問(wèn)題日益突出。正是在這樣的背景下，中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人向國(guó)際社會(huì)提出了“人類命運(yùn)共同體”的理念。392013年3月，習(xí)近平出任黨和國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人后首次出訪莫斯科時(shí)，第一次在國(guó)際場(chǎng)合闡述“人類命運(yùn)共同體”理念；隨后在多種國(guó)際場(chǎng)合進(jìn)一步深入闡述了這一理念。2017年以來(lái)，該理念已多次載入聯(lián)合國(guó)正式文件。人類命運(yùn)共同體是對(duì)利益共同體的超越與升華，并需要情感共同體和價(jià)值共同體的助力與支撐。因此，國(guó)際社會(huì)各層級(jí)主體應(yīng)當(dāng)相向而行，平等相待，交流互鑒。

全球治理法治化的關(guān)鍵是國(guó)際關(guān)系民主化。這意味著主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的事情應(yīng)該由各國(guó)人民自己決定，全球公共事務(wù)由各國(guó)平等協(xié)商。為了避免國(guó)際強(qiáng)權(quán)和文化同質(zhì)對(duì)人類社會(huì)的桎梏、威脅乃至毀滅，全球化時(shí)代更應(yīng)當(dāng)在“人類命運(yùn)共同體”理念的協(xié)同下，珍視主體自主、文化多元和價(jià)值多元。這樣做的意義遠(yuǎn)甚于人類對(duì)生物多樣性的保護(hù)。因此，全球化社會(huì)更應(yīng)該是一個(gè)多元自主、協(xié)商對(duì)話、和諧互補(bǔ)的社會(huì)。

“全球治理”的要點(diǎn)是國(guó)際社會(huì)各方普遍參與，以聯(lián)合國(guó)所代表的多邊機(jī)制為平臺(tái)，以公認(rèn)的國(guó)際法、國(guó)際關(guān)系準(zhǔn)則和國(guó)際慣例為依據(jù)，以平等協(xié)商、合作共贏的方式，處理全球性問(wèn)題和公共事務(wù)，為廣大發(fā)展中國(guó)家發(fā)展創(chuàng)造更加有利的條件和環(huán)境，謀求人類和平與可持續(xù)發(fā)展。

（三）全球治理與法治指標(biāo)研究

從定性研究走向量化評(píng)估，是全球治理和全球法治領(lǐng)域的新走向。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，國(guó)際社會(huì)現(xiàn)有140多種治理評(píng)估指標(biāo)體系，其中影響較大的是世界銀行的“全球治理指標(biāo)”，聯(lián)合國(guó)人類發(fā)展中心的“人文治理指標(biāo)”，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“人權(quán)與民主治理測(cè)評(píng)”指標(biāo)等。而與全球法治直接相關(guān)的評(píng)估指標(biāo)，則首推“世界正義工程”。

世界銀行的“全球治理指標(biāo)”是一個(gè)由世界銀行和布魯金斯學(xué)會(huì)共同開(kāi)發(fā)研制、旨在測(cè)量世界各國(guó)治理狀況的項(xiàng)目。自1996年起每年發(fā)布一次有關(guān)世界各國(guó)治理狀況的報(bào)告，現(xiàn)已涵蓋215個(gè)國(guó)家或地區(qū)。該報(bào)告采用32個(gè)全球性調(diào)查機(jī)構(gòu)的35個(gè)世界性數(shù)據(jù)源中與治理相關(guān)的數(shù)百個(gè)變量，構(gòu)建起評(píng)測(cè)各國(guó)公共治理的6大指標(biāo)維度：（1）話語(yǔ)權(quán)（呼聲）和責(zé)任：即一國(guó)公民可以在何種程度上參與到政府的選擇之中，以及言論自由、結(jié)社自由和媒體自由。（2）政治穩(wěn)定性和不存在暴力/恐怖主義：觀察政府被暴力或其他違憲手段動(dòng)搖或推翻的可能性，包括政治動(dòng)機(jī)的暴力和恐怖主義。（3）政府效率：觀察行政部門(mén)公共服務(wù)的質(zhì)量，在政治壓力下的獨(dú)立程度，政策制定和實(shí)施的質(zhì)量，以及政府對(duì)此類政策做出的承諾的可信度。（4）監(jiān)管質(zhì)量：觀察政府制定與實(shí)施穩(wěn)健政策法規(guī)、允許并推動(dòng)私有部門(mén)發(fā)展的能力。（5）法治：觀察執(zhí)法人員對(duì)社會(huì)制度的信心和服從程度，重點(diǎn)關(guān)注合約執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)權(quán)、警察和法庭的質(zhì)量，以及犯罪和暴力行為發(fā)生的可能性。（6）腐敗控制：觀察對(duì)私利行使公共權(quán)力的程度，包括大小形式的腐敗，以及精英階層和私人利益對(duì)國(guó)家的“占取”?！叭蛑卫碇笜?biāo)”全面綜合地反映了世界大多數(shù)公共組織、商業(yè)信息機(jī)構(gòu)、民調(diào)公司和非政府組織的專家所調(diào)查的成千上萬(wàn)的個(gè)人對(duì)各國(guó)治理狀況的看法，較為客觀充分地測(cè)評(píng)世界上絕大多數(shù)國(guó)家政府的治理能力。該指標(biāo)體系現(xiàn)已廣泛地被各國(guó)政府決策者、專家學(xué)者、記者、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)和多邊援助機(jī)構(gòu)所使用，成為他們?cè)谶M(jìn)行跨國(guó)和跨時(shí)治理研究時(shí)的首選工具或平臺(tái)。

與世界銀行的“全球治理指標(biāo)”主要衡量相關(guān)國(guó)家內(nèi)部治理狀況相同，我國(guó)華東政法大學(xué)政治研究院提出的“國(guó)家治理指數(shù)”（National Governance Index，簡(jiǎn)稱 NGI），包括基礎(chǔ)、價(jià)值、可持續(xù)3項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，以及設(shè)施、秩序、服務(wù)、公開(kāi)、公正、公平、效率、環(huán)保、創(chuàng)新等9項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，以構(gòu)造國(guó)家治理指標(biāo)體系，反映一個(gè)國(guó)家的治理能力和治理水平。2015年12月4日發(fā)布的《2015國(guó)家治理指數(shù)年度報(bào)告》，共對(duì)全球111個(gè)主要國(guó)家的治理指數(shù)進(jìn)行了比較和排名，新加坡位列第一，中國(guó)位列第十九。與此同時(shí)，中國(guó)全球化智庫(kù)（CCG）、中國(guó)外文局對(duì)外傳播研究中心和華東政法大學(xué)政治學(xué)研究院還于2014年聯(lián)合推出了“國(guó)家參與全球治理指數(shù)（States’ Participation Index of Global Governance，簡(jiǎn)稱SPIGG）”年度報(bào)告，它旨在衡量世界各國(guó)對(duì)全球治理的參與和貢獻(xiàn)情況。

美國(guó)律師協(xié)會(huì)（ABA）主席、微軟公司首席律師諾依康2006年發(fā)起了名為“世界正義工程”（The World Justice Project）的項(xiàng)目，于2008年7月發(fā)布了第一個(gè)國(guó)際法治綜合評(píng)估指數(shù)，并在阿根廷、澳大利亞、哥倫比亞、西班牙、瑞典和美國(guó)的大城市中進(jìn)行測(cè)試。翌年成為一個(gè)獨(dú)立的、非營(yíng)利性的、跨學(xué)科的非政府組織?！笆澜缯x工程”法治指數(shù)包括政府權(quán)力限制（Constraints on Government Powers）、根除腐?。ˋbsence of Corruption）、開(kāi)放政府（Open Government）、基本權(quán)利 （Fundamental Rights）、秩序與安全（Order & Security） 、有效的監(jiān)管執(zhí)行（Regulatory Enforcement）、民事司法（Civil Justice）和刑事司法（Criminal Justice）共8個(gè)一級(jí)指標(biāo)，其下各有三五個(gè)不等的二級(jí)指標(biāo)。2018年1月31日“世界正義工程”（World Justice Project）公布《2017-2018年法治指數(shù)》報(bào)告，全球排名最高是丹麥（指數(shù)0.89，與2016年相同），最低是委內(nèi)瑞拉（指數(shù)0.29，2016年為0.28）。在參評(píng)113個(gè)國(guó)家中，中國(guó)2017-2018年法治指數(shù)得分0.50，排名第75/113位，比2016年上升5位。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，受全球法治量化指標(biāo)研究態(tài)勢(shì)的影響，法治中國(guó)研究與建設(shè)也開(kāi)始從定性走向量化，其成果頗為豐富。不過(guò)，除了介紹全球法治指標(biāo)外，無(wú)論是一級(jí)指標(biāo)還是二級(jí)指標(biāo)，大量本土化的量化設(shè)計(jì)往往過(guò)于隨意，或者過(guò)分追求大而全，從而流于繁瑣。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段法治中國(guó)建設(shè)還處于初級(jí)階段，為便于人們認(rèn)同與實(shí)踐操作，法治評(píng)估指數(shù)設(shè)計(jì)宜粗不宜細(xì)，宜要不宜全?！笆澜缯x工程”法治指數(shù)的簡(jiǎn)明扼要、提綱挈領(lǐng)性，值得我國(guó)學(xué)界在研究、設(shè)計(jì)與施行全國(guó)或區(qū)域法治指數(shù)時(shí)參考。