“全面二孩”背景下完善家庭生育支持政策的思考與建議

朱瀏琳

摘 要：“全面二孩”政策是中國計劃生育政策的又一次重大調(diào)整，這項政策主要的目的是為了化解我國目前出現(xiàn)的人口老齡化危機。然而“全面二孩”政策頒布實施近一周年，并沒能達到政策的預期目標。本著完善我國家庭生育支持政策，幫助“全面二孩”政策更好落實的目標，通過充分的資料搜集，立足于“全面二孩”政策施行的宏觀政策、社會背景，以學界相關(guān)理論實證研究為基礎，同時結(jié)合國外經(jīng)驗，從多個角度具體分析完善我國家庭生育支持政策的必要性和可行性。最后，結(jié)合上述研究，給出具體的對策和建議。

關(guān)鍵詞：“全面二孩”;家庭政策;生育支持;配套服務

中圖分類號：C923? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）04-0059-03

引言

2015年10月29日，黨的十八屆五中全會決定允許普遍二孩政策，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，之后在2016年國務院印發(fā)的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》中，又明確提到要完善家庭發(fā)展支持體系。本文立足于實施“全面二孩”政策背景之下，主要研究通過完善我國家庭支持體系中的生育支持政策，從完善對生育主體和撫育兩個方面的保障出發(fā)，減輕家庭落實生育計劃的顧慮，從而提高“全面二孩”政策的落實效果。

一、問題的提出

縱觀國內(nèi)學者針對生育問題上家庭支持政策的研究，有的是單純分析國外的家庭生育支持政策，并從中總結(jié)經(jīng)驗的;有基于不同研究視角，提出不同的家庭支持政策側(cè)重點，具體從兒童福利角度和婦女職業(yè)發(fā)展這兩個角度出發(fā)進行研究的占多數(shù);還有一種的就是，僅僅將家庭生育支持政策的完善作為解決二孩政策施行情況遇冷的一個對策，并不針對各種情況進行深入的研究?？偨Y(jié)國外的經(jīng)驗，是構(gòu)建和完善我國家庭生育支持體系工作的一條捷徑，然而具體的政策設定上必須基于國情的不同做出相應的調(diào)整，而這種中國特色化理論調(diào)整是目前第一種研究所缺乏的。而從兒童和婦女這兩個生育政策重要主體著手，對他們進行專項研究，抓中了完善家庭生育支持體系要重點解決的兩大主要矛盾——生產(chǎn)、撫育，為政策體系的構(gòu)建明確了兩大傾向。

在關(guān)于我國家庭政策的研究方面，學者徐浙寧（2009）做得比較全面。他從 1980—2008年的家庭政策文本著手，歸納總結(jié)了我國家庭政策的發(fā)展特點，內(nèi)容構(gòu)成以及形成原因。但是，他是從兒童早期發(fā)展的角度出發(fā)，沒有針對生育領域的另一個重要主體——育齡婦女進行研究分析。至于其他學者在家庭政策構(gòu)建方面均提出了許多不同設想，目前較為普遍的就是家庭友好政策（穆光宗、吳金晶，2014;周建芳、宗占紅、舒星宇、孫友然，2014;楊菊華，2016）和發(fā)展型的家庭政策理念（張秀蘭，2003;胡湛、彭希哲，2012;吳帆，2012，陳衛(wèi)民，2012）。這兩個政策概念都是在現(xiàn)代西方的家庭政策演變過程中出現(xiàn)的，在解決西方國家發(fā)展過程中的家庭問題起到了重要的作用，對于我國家庭生育支持政策的完善有一定的啟發(fā)作用。但是由于西方國家和我國的發(fā)展歷史以及具體國情不同，是否真正地適合在我國效仿施行還有待商榷。

參考這些理論，最大的問題就是，目前所有關(guān)于完善家庭生育支持體系的思考和建議都是基于普適性角度，缺乏對不同家庭的不同生育情況的分類考察，不太適合我國地區(qū)之間復雜多樣的家庭人口環(huán)境。專項政策的缺失，不僅影響政府推行“全面二孩”政策的效率，還會造成政府在面對具體問題時，無法及時做出應對。

二、家庭支持體系的現(xiàn)狀

“全年二孩”政策實施以后，對人口、家庭都產(chǎn)生了一定的影響，原本計劃生育背景下構(gòu)建的家庭支持體系也面臨著新的挑戰(zhàn)，主要可分為以下三個方面。

1.對公共育兒的服務體系的影響——我國對于0～3歲的嬰幼兒的托兒服務幾乎是空白。自1989年9月中國政府頒布《幼兒園管理條例》，將幼兒園的招生范圍限制在3歲以上，而單位福利制度的瓦解之后，3歲以下的公共托幼機構(gòu)幾乎絕跡。

2.育齡女性的就業(yè)問題更加嚴峻。在推行“全面二孩”政策之后，育齡女性面臨更多的就業(yè)歧視。20～24歲這一年齡段的女性就業(yè)形勢不容樂觀，找不到工作的可能性增加，24～49歲這一年齡段的育齡婦女則有可能因為生育二孩失去現(xiàn)有的工作或者職業(yè)升替受阻。生育二孩最終可能迫使女性做出離開工作崗位、回歸家庭的決定。

3.女性家庭內(nèi)的權(quán)益問題，主要是女性生育自由和女童的平等權(quán)益問題。很多家庭尤其是農(nóng)村地區(qū)，伴隨著生育政策的放開，生育的決定權(quán)由國家回歸家庭手中，可能會使得女性的生育自由面臨更大的壓力。另外，由于重男輕女的思想影響，一些家庭生育二孩的決定可能是由于想要男孩。如此一來，女童的平等權(quán)益受到侵害的危機更大。

三、國外家庭支持政策

相較于我國，國外的家庭政策發(fā)展得比較成熟，已經(jīng)形成完整的體系，所以在構(gòu)建我國的家庭支持體系時，不妨學習借鑒一下國外的相關(guān)經(jīng)驗。下面主要選取了與我國同屬一個文化圈的日本，以及福利體系發(fā)達的歐洲，參考這兩個地方的家庭支持政策。

1.日本的工作與家庭平衡政策。日本的家庭支持政策是建立在工作與家庭之間的平衡理論之上的。日本政府將緩解工作與家庭生活沖突作為重要施政方針，主要從兩個方面著手，一是政府倡導，全民參與;二是細化育兒政策，完善保育措施。其中具體措施如下：其一，政府在社會上大力宣揚工作與家庭平衡理念——家庭和工作可以兼顧;其二，制定并完善育兒休假制度，并且將育兒休假制度法制化;其三，對婦女的再就業(yè)提供支持，多渠道、寬領域地為婦女提供再就業(yè)的資訊，針對單親母子家庭成立有自立支援中心，提供心理引導的幫助，幫助單親母子家庭重新樹立積極樂觀的人生態(tài)度;其四，解決雙職工家庭的育兒困難，鼓勵企業(yè)采取措施緩解員工工作與生活的沖突，增加公共保育所數(shù)量，提高保育服務能力，同時也發(fā)揮社區(qū)對于育兒保育方面的作用。

2.歐洲的家庭友好政策。目前在歐洲施行的家庭友好政策，主要目的是為了鼓勵生育以解決人口負增長問題，促進女性就業(yè)參與度，協(xié)調(diào)職業(yè)女性在家庭和工作之間產(chǎn)生的沖突，維護家庭和工作領域中的性別平等，防止女性因為生育行為而陷入貧困等。主要涉及四個方面的內(nèi)容：經(jīng)濟支持、親職福利、配套服務，以及針對特殊家庭的特殊政策。具體的舉措有：經(jīng)濟支持方面享受涉及生育階段的免費保健醫(yī)療、生育津貼、產(chǎn)假補貼、兒童津貼、父母津貼等，出臺一系列的家庭福利津貼以及稅收減免的優(yōu)惠手段;親職福利方面政策，有家庭友好的工作場所安排等措施，主要向女性傾斜;配套服務主要針對的是兒童早期教育和照顧方面。特殊政策則主要針對的是多子女、低收入、喪親、殘疾兒童等家庭提供的支持政策。近年來，隨著歐洲女權(quán)運動的興起，社會上開始呼吁父母產(chǎn)假共享。這種理念的出現(xiàn)，一方面體現(xiàn)了歐洲國家對男女平等問題的重視，另一方面也反映了未來社會發(fā)展的一種趨勢——生育問題是整個家庭共同的事務，而非母親一人承受的負擔。

3.小結(jié)。國外發(fā)達國家在家庭支持政策方面，發(fā)展比較成熟，并且已經(jīng)形成了具有本國特色的理論和政策體系。我國在完善家庭支持政策體系時，在內(nèi)容方面可以適量參考借鑒他國的政策條文。但是基于我國曾經(jīng)施行的計劃生育政策，對我國的人口及家庭結(jié)構(gòu)方面都產(chǎn)生了巨大的影響，我國現(xiàn)階段的家庭情況復雜，因此大的政策框架，必須立足具體國情，建設有中國特色的家庭生育支持政策。

同時，他國的家庭生育政策構(gòu)建也并不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了漫長的發(fā)展階段，從無到有，也走過彎路，出過問題。并且在政策發(fā)展的歷史期間里，跟隨社會、國情的變化發(fā)展，具體的家庭生育支持政策也在一直做調(diào)整，以適應時代的發(fā)展步伐。這給我國的啟示就是，要對我國的家庭生育支持政策的完善充滿信心，根據(jù)不斷變化發(fā)展的實際情況，及時對政策條文做出修改，使我國的家庭生育支持政策能夠與時俱進。

四、完善我國家庭生育支持政策的對策建議

針對二孩政策實行以來的情況和影響，結(jié)合國外的家庭支持體系構(gòu)建的經(jīng)驗。完善我國的家庭生育支持政策，主要有以下建議。

1.明確我國家庭支持體系的指導理論?？茖W的理論對于實踐有一定的指導作用，所以建立和完善我國的家庭支持體系首先要確立我國的家庭支持體系的主導理論，所有家庭支持政策的出臺都遵循這一主導理論。西方國家福利國家的“支持家庭”政策金字塔結(jié)構(gòu)框架明晰，應用范圍廣，比較適合我國的復雜人口國情。這種從塔頂保護式政策到中層特定式政策再到塔底普惠式政策的金字塔結(jié)構(gòu)政策體系，基本上囊括了所有的家庭情況，有助于解決我國目前多類別的家庭情況。同時，這種理論體系也有助于解決我國家庭支持政策方面的碎片化問題，可謂一舉兩得。

2.家庭生育支持體系應該遵循的原則。一是公平性。我國完善的家庭生育支持政策要考慮兩個問題，計劃生育政策的遺留問題和“全面二孩”政策施行后的問題。二是預防性。我國目前已有的家庭生育支持政策多屬于補缺型政策，缺乏預防性政策。這樣造成的結(jié)果不僅使政府相關(guān)公共投入的增加，也不適用于已經(jīng)推行“全面二孩”政策之后更加復雜的家庭問題的現(xiàn)狀。三是政策的周知性。向大眾傳播家庭生育支持政策的相關(guān)內(nèi)容，宣傳正確的生育觀念。

3.家庭生育支持體系的具體內(nèi)容。家庭支持體系應該包含經(jīng)濟支持，親職福利和配套服務這三方面的內(nèi)容。首先，經(jīng)濟支持方面。生育家庭應該享受一定的稅收優(yōu)惠，孕婦在產(chǎn)前產(chǎn)后的保健以及分娩免費，生育津貼、產(chǎn)假補貼、兒童津貼、育兒父母津貼，以及育兒期間孕婦和新生兒的免費醫(yī)療體檢。其次，親職福利。這個方面的政策內(nèi)容要包含兩大點，即親職時間和親職保護。具體政策內(nèi)容有：一是設定完整的育、產(chǎn)假安排，并賦予這項政策法律層面的支持;二是對職業(yè)女性生育行為的職業(yè)保護;三是推動勞動領域出臺明確的反性別歧視的專門立法，在總管家庭支持政策的機構(gòu)之下設立專門針對就業(yè)歧視問題的機構(gòu);四是解決婦女生育權(quán)益保護政策與帶有隱性歧視的勞動就業(yè)政策之間的矛盾沖突;五是家庭友好的工作場所安排，包括彈性工作時間和地點，特殊育兒假，特殊育兒安排等。最后，配套服務方面。提供充足的托幼機構(gòu)，解決幼兒教育難問題。托幼機構(gòu)，改善既有托幼機構(gòu)的質(zhì)量，提供多樣化和充裕的嬰幼兒義務看護和教育服務，推廣休息日保育、臨時保育、夜間保育等，滿足不同層次的育兒、托幼、早教服務需求。

4.充分發(fā)揮各方力量，尤其是社區(qū)和社會組織的作用。引入社區(qū)老人、兒童嵌入式服務的新形式，充分發(fā)揮社區(qū)人力資源的作用;完善社區(qū)的育齡婦女照料和托幼工作，并推動社區(qū)相關(guān)機構(gòu)的建設;建立專業(yè)化的社工服務隊伍，為社區(qū)家庭生育階段提供優(yōu)質(zhì)高效的服務。

參考文獻：

[1]? 2016年國家人口統(tǒng)計年鑒[K/OL].中華人民共和國國家統(tǒng)計局官網(wǎng)，http：//www.stats.gov.cn.

[2]? 國務院印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）[EB/OL].中華人民共和國中央政府網(wǎng)站，2017-01-25.

[3]? 徐浙寧.我國關(guān)于兒童早期發(fā)展的家庭政策（1980—2008年）——從家庭支持到支持家庭[J].青年研究，2009，（54）：6-15.

[4]? 陳衛(wèi)民.我國家庭政策的發(fā)展路徑與目標選擇[J].人口研究，2012，（7）：36.

[5]? 楊菊華.全面兩孩政策的落實亟需家庭友好政策的配套支持[N].福建日報—理論周刊新論，2016-08-30.

[6]? 呂青，趙向紅.家庭政策[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.

[7]? 盧曉莉.“全面二孩”政策下成都市構(gòu)建家庭支持體系的思考[J].成都行政學院學報，2016，（6）：69-70.