銀行業(yè)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制設(shè)計(jì)

(交通銀行聊城分行 山東 聊城 252000)

一、引言

自1993年頒布《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以來，我國開始系統(tǒng)性保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，至今已有二十四年。相比于其他領(lǐng)域的成效顯著，在金融領(lǐng)域，尤其是在銀行業(yè)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀確是不容樂觀。伴隨著我國銀行業(yè)的不斷發(fā)展，各種金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)以及產(chǎn)品的交叉創(chuàng)新，銀行業(yè)消費(fèi)群體多元化，銀行與客戶之間的矛盾在逐步增加的同時(shí)呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢。金融消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，銀行業(yè)消費(fèi)糾紛頻發(fā)，相關(guān)制度的不完善日益凸顯。

在08年全球金融危機(jī)之后，我國集中爆發(fā)了一批大規(guī)模銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益受到侵害的事件，分析這些事件起因，不僅有銀行利用消費(fèi)者信息不完全而進(jìn)行的欺詐的行為，也有監(jiān)管機(jī)構(gòu)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益措施的力有未逮。傳統(tǒng)的銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決方式受困于銀行業(yè)自身的保護(hù)性，難以客觀的還原事實(shí)真相并作出公正判斷，從而達(dá)到行之有效的解決糾紛的目的。

一直以來，我國學(xué)術(shù)界對于銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決的研究并不多，將銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)納入金融監(jiān)管范圍內(nèi)的研究更是稀少。直到2008年金融危機(jī)之后，歐美國家金融監(jiān)管部門相繼成立多元化糾紛解決制度，并成立獨(dú)立的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織，學(xué)者才開始對銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決進(jìn)行理論研究。如吳弘(2009)對金融消費(fèi)者保護(hù)的理論進(jìn)行了研究；何穎(2011)對他國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律制度進(jìn)行分析；劉貴生(2010)從組織結(jié)構(gòu)歷史演變的角度介紹了美國金融消費(fèi)者保護(hù)體系；于春敏(2011)則認(rèn)為金融監(jiān)管的基礎(chǔ)價(jià)值必須包含消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。綜上可知，銀行業(yè)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制設(shè)計(jì)尚缺乏針對性研究，有鑒于此，通過分析目前我國銀行業(yè)消費(fèi)糾紛所面臨的問題難以的解決困境有哪幾個(gè)方面，其原因是否金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的糾紛解決機(jī)制存在疏漏，如何借鑒當(dāng)前國外經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化糾紛解決體制更好的保護(hù)消銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益，本文對以上問題進(jìn)行研究并提出銀行業(yè)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制設(shè)計(jì)建議。

二、銀行業(yè)消費(fèi)糾紛成因

隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，銀行已經(jīng)深入人民生活的方方面面，各種銀行新業(yè)務(wù)、新產(chǎn)品、新活動(dòng)層出不窮，如果銀行業(yè)消費(fèi)者無法及時(shí)獲取信息，或分析信息能力存在局限性，那么在與銀行業(yè)打交道的過程中，很容易處于信息弱勢的一方，無法客觀理判斷性自己的交易行為，因此導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受到損害進(jìn)而產(chǎn)生糾紛。

《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定消費(fèi)者享有安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)等九大權(quán)利，通過整理報(bào)刊雜志，網(wǎng)絡(luò)媒體報(bào)道的各種銀行業(yè)消費(fèi)糾紛事件，筆者發(fā)現(xiàn)銀行業(yè)消費(fèi)糾紛產(chǎn)生的主要原因有以下幾種。

(一)產(chǎn)品信息不透明

提供金融服務(wù)的銀行本身是金融產(chǎn)品的開發(fā)者和合同款的制定者，消費(fèi)者的行為決策完全源于銀行方面給予的商品信息，并對自己的交易行為自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在產(chǎn)品和服務(wù)的推介過程中，存在個(gè)別銀行沒有完全公開披露自己產(chǎn)品信息，侵害消費(fèi)者知情權(quán)，未向消費(fèi)者提示可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，甚至是刻意隱瞞產(chǎn)品缺陷，為追求銷售業(yè)績片面夸大產(chǎn)品收益率，從而誤導(dǎo)消費(fèi)者選擇。當(dāng)產(chǎn)品收益達(dá)不到消費(fèi)者期待，往往造成消費(fèi)者投訴糾紛。

(二)捆綁銷售和霸王條款

很多投訴糾紛顯示，銀行在出售理財(cái)產(chǎn)品時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)捆綁銷售的現(xiàn)象。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于下行周期、利率市場化發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)金融興起，對銀行經(jīng)營產(chǎn)生了巨大壓力，不良貸款率更是有所抬頭。越來越多的保險(xiǎn)、基金、信托類產(chǎn)品捆綁銷售成為銀行業(yè)績的“救兵”，多家銀行代銷業(yè)務(wù)增長迅速。根據(jù)全國12家A股上市的銀行公布的年報(bào)，有11家銀行披露了代銷類業(yè)務(wù)。在銀行代銷業(yè)務(wù)規(guī)模迅速壯大的同時(shí)，個(gè)別銀行存在片面追求業(yè)績，在為消費(fèi)者提供金融服務(wù)時(shí)故意淡化風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)制客戶必須接受捆綁銷售的霸王條款，導(dǎo)致客戶無法自由選擇，只能被動(dòng)接受。

(三)財(cái)產(chǎn)損失賠償不及時(shí)

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多銀行業(yè)消費(fèi)糾紛源于消費(fèi)者感覺在和銀行打交道的過程中，受到不公平的對待，自己財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害。比如由于銀行人員操作失誤，或指導(dǎo)客戶操作失誤，機(jī)器故障、系統(tǒng)癱瘓等原因?qū)е孪M(fèi)者資金無法及時(shí)到賬，甚至延期數(shù)天，給消費(fèi)者造成極大的時(shí)間成本和潛在損失，消費(fèi)者在申請銀行賠償時(shí)被銀行以無相關(guān)法律規(guī)定為由拒絕。還有的糾紛是因?yàn)榭蛻粼谝归g使用ATM機(jī)時(shí)銀行卡被吞，撥打服務(wù)熱線無人接聽，資金和卡都無法及時(shí)取出，消費(fèi)者以此為由投訴銀行，對銀行形象造成非常不好的影響。

(四)消費(fèi)者個(gè)人信息泄露

隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，各種大規(guī)模個(gè)人信息泄露的事件頻頻發(fā)生，個(gè)人信息泄露的泄露往往導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)損失不斷增加。銀行網(wǎng)點(diǎn)眾多，客戶存量大，目前網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行使用者數(shù)量也與日俱增，信息保管一疏忽或銀行軟件程序存在漏洞，就容易造成大量客戶個(gè)人信息泄露。客戶輕則受到各種電話推銷騷擾，重則遭受電信詐騙財(cái)產(chǎn)損失。近些年來，銀行業(yè)消費(fèi)者個(gè)人信息泄露這方面的投訴和糾紛呈現(xiàn)快速上升的趨勢。

三、銀行業(yè)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制國外經(jīng)驗(yàn)

面對銀行業(yè)消費(fèi)糾紛的日益增長，我國金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)也在探索符合我國國情的多元化解決機(jī)制。在研究世界上其他發(fā)達(dá)國家針對銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制之后，發(fā)現(xiàn)有許多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的地方。

(一)英國的FOS制度

早在1997年，英國對金融監(jiān)管部門進(jìn)行改革，成立了金融服務(wù)局(即FSA)，將銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決納入到其監(jiān)管范圍之內(nèi)。之后的2000年，英國又頒布了《金融服務(wù)于市場法案2000》(即FSMA2000)，進(jìn)一步規(guī)范和明確了監(jiān)管部門和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。金融監(jiān)督服務(wù)公司(即FOS)就是在FSA建立以及FSMA頒布的基礎(chǔ)上成立起來的，專門處理金融產(chǎn)品尤其是銀行業(yè)消費(fèi)糾紛投訴。

英國的FOS作為一個(gè)獨(dú)立于各個(gè)糾紛爭議方之外的專業(yè)糾紛解決機(jī)構(gòu)，在處理銀行業(yè)消費(fèi)糾紛時(shí)并不向消費(fèi)者收取任何費(fèi)用，其運(yùn)轉(zhuǎn)資金的來源主是和FOS簽訂管轄合同的金融機(jī)構(gòu)的定期繳付的費(fèi)用。FOS的獨(dú)立性保證了它的公平性和高效性，在進(jìn)行糾紛調(diào)解時(shí)，可以獨(dú)立行使自己的職權(quán)，它不同于調(diào)解、訴訟等傳統(tǒng)的糾紛解決方式，是一種新型的銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決體制。除此之外，F(xiàn)SA規(guī)定，F(xiàn)OS接受的投訴必須是經(jīng)歷過所有銀行內(nèi)部的投訴流程的案例，如果糾紛仍然沒有得到解決，才能夠向FOS提出申請，這不僅可以降低FOS接手的消費(fèi)投訴數(shù)量，也有效督促了銀行業(yè)內(nèi)部消費(fèi)糾紛解決體制的完善。

(二)美國的美聯(lián)儲(chǔ)、OCC、CFPB制度

美國沒有類似于英國FOS的獨(dú)立的銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決部門，根據(jù)美聯(lián)儲(chǔ)的規(guī)定，如果存在銀行業(yè)消費(fèi)糾紛，消費(fèi)者都可以直接聯(lián)系美聯(lián)儲(chǔ)申請糾紛解決。但在聯(lián)系美聯(lián)儲(chǔ)之前，消費(fèi)者必須首先聯(lián)系糾紛發(fā)生的銀行機(jī)構(gòu)以求直接解決問題，如果矛盾糾紛確實(shí)無法解決，再與美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)行聯(lián)系。

美國貨幣管理署辦公室(即OCC)也同樣擁有解決銀行業(yè)消費(fèi)糾紛的權(quán)利，OCC內(nèi)設(shè)消費(fèi)者支持小組(即CAG)專門處理銀行業(yè)消費(fèi)糾紛，對消費(fèi)者投訴內(nèi)容以及對象進(jìn)行專門審查，并及時(shí)公布處理情況。

金融消費(fèi)者保護(hù)局(CFPB)設(shè)立于2009年，其設(shè)立初衷是成立一個(gè)覆蓋整個(gè)金融體系的獨(dú)立的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，保護(hù)消費(fèi)者在金融消費(fèi)過程中合法權(quán)益免受侵害，但是實(shí)際上CFPB的成立并沒有影響到美聯(lián)儲(chǔ)和OCC解決金融糾紛權(quán)利的格局。根據(jù)CFPB規(guī)定，如果接到銀行業(yè)消費(fèi)者投訴，該投訴將被轉(zhuǎn)送至被投訴銀行，在15天內(nèi)銀行必須出具書面說明材料進(jìn)行回復(fù)，CFPB會(huì)將被投訴方的回復(fù)提供給消費(fèi)者進(jìn)行評(píng)價(jià)，消費(fèi)者的評(píng)價(jià)決定是否繼續(xù)投訴或者糾紛進(jìn)一步解決的方式。

四、銀行業(yè)消費(fèi)糾紛多元化解決機(jī)制設(shè)計(jì)的建議

綜合我國銀行業(yè)消費(fèi)糾紛起因和其他發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，構(gòu)建一個(gè)立體化、多元化的銀行業(yè)消費(fèi)糾紛解決機(jī)制勢在必行。這一糾紛多元化解決機(jī)制應(yīng)包含國家立法、銀行業(yè)內(nèi)部處理途徑、獨(dú)立的糾紛解決社會(huì)組織等幾個(gè)層面。根據(jù)當(dāng)前我國銀行業(yè)消費(fèi)糾紛的解決方式并借鑒先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)多元化解決機(jī)制設(shè)計(jì)建議：

(一)完善銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)

目前我國在銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面存在一定的法律缺陷，在涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中所指的消費(fèi)者更多意義上是指生活消費(fèi)者而非銀行業(yè)消費(fèi)者，在我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》中，也沒有針對銀行業(yè)消費(fèi)者的具體說明及定義，更沒有銀行業(yè)消費(fèi)糾紛的解決方式和規(guī)范。相關(guān)法律制度的缺失導(dǎo)致了銀行業(yè)消費(fèi)糾紛難以解決的問題，政府需要將銀行業(yè)消費(fèi)者這一具體概念納入到專門的法律制度之中，使銀行業(yè)消費(fèi)糾紛的解決做到有法可依。

(二)健全銀行業(yè)消費(fèi)糾紛處理機(jī)制

在銀行業(yè)內(nèi)部應(yīng)建立健全的銀行業(yè)消費(fèi)糾紛處理機(jī)制，因?yàn)闊o論對于銀行業(yè)還是消費(fèi)者而言，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，通過銀行業(yè)內(nèi)部糾紛處理機(jī)制進(jìn)行處理都是成本最低且最高效的處理方式。無論在英國還是美國，都把銀行業(yè)內(nèi)部處理作為首要解決方式。這種糾紛處理方式對于銀行業(yè)來說，既可以避免雙方矛盾激化將事態(tài)擴(kuò)大，有利于維護(hù)銀行聲譽(yù)，也可以對自己產(chǎn)品的完善、服務(wù)的優(yōu)化提供指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)；對于消費(fèi)者而言，不僅可以及時(shí)維護(hù)自己的權(quán)益，也避免了進(jìn)行仲裁或者訴訟的時(shí)間、金錢成本。

(三)構(gòu)建獨(dú)立的金融服務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)

在我國也應(yīng)設(shè)立以專業(yè)、透明、公平為目標(biāo)的獨(dú)立處理銀行業(yè)消費(fèi)糾紛的金融服務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)(即FOS)。在金融服務(wù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立方面可以借鑒英國的FOS制度，它作為一種民間組織，應(yīng)該在我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下成立，但業(yè)務(wù)處理應(yīng)保持獨(dú)立自主不受干涉。在銀行業(yè)糾紛業(yè)務(wù)受理范圍劃定方面，銀行可以同F(xiàn)OS簽訂合同或以繳納年費(fèi)的形式成為會(huì)員，將部分或者全部糾紛事項(xiàng)納入到FOS監(jiān)管范圍之內(nèi)接受監(jiān)管。在進(jìn)行具體糾紛處理時(shí)，所接手業(yè)務(wù)應(yīng)該同樣經(jīng)過銀行業(yè)內(nèi)部糾紛處理體系，實(shí)在無法達(dá)成和解時(shí)才交到FOS處理。在處理過程中，應(yīng)以糾紛雙方達(dá)成一直和解為目的，如果調(diào)解失敗，再進(jìn)入裁決或者法律訴訟程序。