遵守難民法，比利時政府干不下去了

劉秉軍

近日，比利時首相米歇爾突然宣布，內(nèi)閣集體辭職。引發(fā)這場政治風暴的導火索是比利時政府響應聯(lián)合國的號召，試圖推動該國更好地遵守國際難民法。

積極轉變卻引發(fā)政治危機

引發(fā)此次比利時政治危機的是聯(lián)合國日前推出的《移民問題全球契約》，這實際上是對國際難民法體系的強化，也對歐盟區(qū)域難民法提出了新的要求。聯(lián)合國的善意之舉卻在比利時引發(fā)強烈反彈。比利時聯(lián)邦議會第一大黨新弗拉芒聯(lián)盟黨決定退出執(zhí)政聯(lián)盟，以反對首相米歇爾代表比利時支持《移民問題全球契約》。

面對嚴峻的形勢，米歇爾仍然簽訂了契約，并承諾“支持適當接納難民和尋求庇護者”“加強接納能力”。這一舉措贏得了國際社會的好評，但引起大量比利時民眾的不滿。

要厘清這一事件，還要從歐盟在應對難民問題上的分裂說起。德國曾經(jīng)通過自身的行動，在歐盟內(nèi)部主導“歡迎文化”，主張以開放的態(tài)度接納難民，但現(xiàn)在這已成為歷史。歐盟分裂成五個派別：其一是以德國為首，如今似乎也只剩下德國的開放派，它對難民仍然持接納態(tài)度；其二是以法國為首，包括正退出歐盟的英國也在其中的審慎派，它們對難民的接收是有條件、有目的的；其三是以奧地利領銜，北歐各國、比利時、荷蘭參與其中的保守派，它們主張在接收難民之前需要建立更完善的體制，否則免談；其四是以波蘭、捷克、匈牙利為代表的反對派，它們堅持無論如何都不接收難民；其五是以希臘、意大利為代表的無奈派，它們是受到難民沖擊的前線，受多種因素制約，愿意妥協(xié)接收難民，但要求歐盟其他國家?guī)兔Ψ謸鷫毫Α?/p>

比利時米歇爾政府響應聯(lián)合國的號召，支持《移民問題全球契約》，實際上是從保守派向審慎派轉變，更好地遵守和履行國際難民法，這無疑是非常積極的。然而，米歇爾內(nèi)閣沒能扛住國內(nèi)保守派勢力的攻擊。

對難民法的“靈活運用”

事實上，在全球范圍來看，歐盟在履行國際難民法以及健全區(qū)域難民法方面，做得還是非常不錯的。

1990年6月5日，12個歐洲國家簽訂《在歐共體成員國內(nèi)確定庇護申請審查責任國的公約》（《都柏林公約》），該公約是在1951年《關于難民地位的公約》（國際難民法體系中的基礎公約）和1967年議定書的基礎上簽訂的，目的是實現(xiàn)歐洲區(qū)域難民法的統(tǒng)一化，尤其是在難民問題上更好地進行責任分擔。

2003年，歐盟簽訂《第三國國民在成員國提出庇護申請的審查責任國的確認標準和機制條例》（《都柏林條例》），以取代《都柏林公約》，實現(xiàn)了歐盟體系內(nèi)的區(qū)域難民法的統(tǒng)一。在該條例中首次引入了“安全第三國”原則，該原則同“第一庇護國”原則一道，規(guī)定了歐盟成員國之間如何分擔有關難民的責任，為一些國家移送難民提供依據(jù)。

雖然這兩個原則在一定程度上削弱了難民根據(jù)普遍性國際公約所享有的尋求某國保護的權利，但在一定程度上解決了接收國互相推諉的問題。

那么，在這樣的公約之下，為什么歐盟在應對難民的問題上會發(fā)生分裂呢？這是因為歐盟難民法的缺陷在于對“安全第三國”和“第一庇護國”概念的“靈活運用”。

根據(jù)歐盟難民法，“第一庇護國”的概念適用的條件是：他或她在那個國家已經(jīng)被承認為難民，并且能夠受到保護，不會被推回；難民有權獲得關于他們申請國際保護許可的個人面談；如果申請不被許可，那么難民有權在法院或法庭獲得有效救濟。

在實際操作中，歐盟各國默認難民的“第一落腳國”即為“第一庇護國”。如此一來，最倒霉的就是意大利和希臘。這兩個本就經(jīng)濟不景氣的南歐國家因為更靠近北非（難民的主要來源地），成為了必須率先接待難民的前哨站。所以在2016年，這兩個國家在歐盟大會上大吐苦水，使得歐盟對難民法作出了一些修改：當難民人數(shù)明顯過多時，歐盟將提前出面指派他們到“負擔較輕”的國家。這一變動由德法兩國主導，但遭到波蘭、捷克、匈牙利乃至奧地利的強烈反對，目前仍然難以有效實施。

至于“安全第三國”，其概念適用的條件是：第三國對于申請者來說沒有被迫害、嚴重的虐待或者被推回的危險，并且他們有可能申請難民地位；如果難民申請被許可，便有權受到日內(nèi)瓦公約的保護；申請者與第三國之間應有“個人聯(lián)系”。

但事實上，歐盟在“安全第三國”的判定上存在很大程度的形式化，它在解決敘利亞難民危機的過程中就暴露了重大缺陷?！皻W盟土耳其交易”備受國際社會的譴責，在土耳其明顯不滿足“安全第三國”條件的情況下，歐盟執(zhí)意從希臘向土耳其大規(guī)模遣送難民。這實際上違反了國際難民法，也不符合歐盟難民法的規(guī)定。

回頭再看比利時，如果米歇爾內(nèi)閣在難民問題上軟化立場，那么保守派擔心該國將成為又一個熱門的“安全第三國”，隨之帶來嚴重的經(jīng)濟和社會問題。

歐盟的“歲月靜好”被打破

比利時的政治危機可以說是歐盟面對難民問題手足無措的縮影。

一方面，在20世紀末南斯拉夫內(nèi)戰(zhàn)結束，大批巴爾干半島的難民涌入歐洲各國之后，歐盟體驗了相當長時間的“歲月靜好”，沒有再受到嚴重的干擾。而近一兩年爆發(fā)的中東和北非難民潮打破了歐洲的寧靜，嚴重影響了歐洲人的生活。以比利時的生活成本為例，2016年一杯普通的250ml酸奶價格為0.29歐元，到今天已漲到0.35歐元，漲幅高達20%，遠遠高于歐元的通脹率。一葉知秋，食品價格上漲反映出比利時經(jīng)濟正在付出代價。要知道，比利時目前仍然拒絕直接接收難民，它受到的影響來自于難民在歐盟內(nèi)部的流動。對于低收入地區(qū)的比利時民眾來說，物價的變化非常令人不快。所以，保守派不可能接受比利時對難民敞開大門。

另一方面，由于難民魚龍混雜，一些人到了歐洲之后四處惹是生非，造成社會治安惡化，甚至帶來恐怖主義威脅。

兩劑“藥方”

在收到米歇爾的辭呈后，比利時國王菲利普表示，“暫時擱置”內(nèi)閣的辭職請求。歐洲媒體分析，該國可能提前舉行大選，以維持政府的運轉。事實上，歐盟其他國家也在疲于應付難民所引發(fā)的各種問題。對此，英國《衛(wèi)報》等媒體給出了一些建議。歐盟想要集中力量解決難民危機非常困難，但有兩劑“藥方”可以從源頭解決一些問題。

首先，歐盟共擁有10萬人的邊防部隊，善加利用這支力量能夠在很大程度上解決難民涌入的問題。匈牙利等國在邊境建起圍墻，一度被其他歐盟國家口誅筆伐。但現(xiàn)在，不少歐盟成員國發(fā)現(xiàn)這一舉措的優(yōu)點：對涌入的難民嚴加調查，能夠在源頭上進行控制。邊防部隊的有效組織，配合適當?shù)某绦?，并不違反人道主義原則。但是要在廣大的疆域內(nèi)調度為數(shù)眾多的各國部隊并不容易。2016年，歐洲邊防和海岸警衛(wèi)隊代表處（Frontex）成立，至今已擁有500多名職員和來自歐盟成員國的1500名邊防軍警。這些人的主要工作是部署人員設備，并組織難民遣返。

其次，與難民原籍國加強合作，以甄別、安頓、遣返難民。奔赴歐洲的難民并非都是從戰(zhàn)亂國家出逃的，其中有相當一部分是“季節(jié)性難民”，在本國經(jīng)濟進入“周期性低谷”時，他們就會出逃歐洲。對這部分人，歐盟通過與其原籍國的合作，就可以有效地限制。通過與難民原籍國的信息互通，歐盟成員國也能更好地對混雜在難民隊伍中的恐怖分子加以甄別。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com