城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險管理研究

段泳仲

摘要：城市地下綜合管廊建設(shè)常面臨融資難的問題，將PPP融資模式引入其中，可以有效激發(fā)綜合管廊的快速發(fā)展。文章通過分析現(xiàn)階段我國綜合管廊和PPP模式的發(fā)展研究動態(tài)，指出風(fēng)險管理是制約綜合管廊PPP項目發(fā)展的關(guān)鍵要素。為進行合理有效的風(fēng)險管理，在分析總結(jié)綜合管廊PPP項目風(fēng)險的基礎(chǔ)上，詳細論述了各類風(fēng)險的管理和控制，提出了一系列建設(shè)性的意見對策，對綜合管廊PPP項目的風(fēng)險管理及控制具有一定的參考價值和指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：綜合管廊；PPP項目；風(fēng)險管理

為應(yīng)對城市交通擁堵問題，便于電力、燃氣等市政設(shè)施的維護和檢修，近年來綜合管廊建設(shè)在我國正如火如荼的進行中。但因其前期投入資金大，單純依靠政府方承擔(dān)這筆費用是不可行的。為了減輕政府壓力和拓展投融資渠道，我國政府近年來通過頒布一系列有力政策來鼓勵社會資本方參與到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，大力推進政府方和社會資本方合作模式（Public-Private-Partnership， PPP）。

將PPP與綜合管廊相結(jié)合，不僅激發(fā)了社會資本的活力，也提高了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率和社會總體滿意度。但兩者相結(jié)合又存在著前期投入資金大，投資回報周期長，后期不確定性因素多等問題，使得綜合管廊在應(yīng)用PPP模式時面臨著許多不確定性風(fēng)險。因此，對綜合管廊PPP項目實施過程中發(fā)生的風(fēng)險進行歸納整理，提出合理有效的管控措施，才能調(diào)動社會資本方的參與積極性，使綜合管廊PPP項目盡快落地開展，更好地服務(wù)于人民大眾。

一、文獻綜述

我國關(guān)于綜合管廊和PPP模式的研究起步較晚，最初大多是簡單介紹國外理論，隨著PPP模式的廣泛推行和綜合管廊項目的不斷增加，我國學(xué)者也開始積極探索PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目中的應(yīng)用問題，并取得了較大的成果，具體如下。

陳友蘭（2006）對城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險管理研究首先從風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評價三方面進行，劃分了風(fēng)險類別并構(gòu)建了風(fēng)險評價指標體系，運用層次分析法和模糊數(shù)學(xué)方法建立了風(fēng)險評價模型。

盛雪艷（2010）介紹了國內(nèi)外學(xué)者對項目風(fēng)險的定義和風(fēng)險管理的發(fā)展歷程，根據(jù)風(fēng)險在項目全周期內(nèi)的變化規(guī)律，采用檢查表法和RBS法對城市軌道交通PPP項目的風(fēng)險進行了客觀全面的識別；通過G-AHP法等建立風(fēng)險評價模型，對實例進行評價分析，提出了與之對應(yīng)的風(fēng)險處理方法，以保障PPP模式的優(yōu)勢得到充分的發(fā)揮。

張秋玲（2012）主要研究了綜合管廊PPP投融資模式，還研究了PPP模式下的運營收費機制，主要是解決公共管廊的后期運營問題。

桑美英（2014）通過總結(jié)國內(nèi)外實際案例和理論基礎(chǔ)，識別分析了基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中三種層級風(fēng)險下共12大類主要風(fēng)險因素，然后采取層次分析法對風(fēng)險因素進行評價，最后根據(jù)重要度對風(fēng)險進行排序并提出了一系列規(guī)避措施。

周鮮華（2017）等先采用德爾菲法識別出了綜合管廊PPP項目的15項風(fēng)險，進而對這些風(fēng)險進行進一步分析。主要通過運用解析結(jié)構(gòu)交叉矩陣模型并結(jié)合驅(qū)動力-依賴性矩陣迭代進行運算，計算出了每個風(fēng)險因素的驅(qū)動力和依賴性，最后得出各風(fēng)險因素之間的相互作用。

綜上所述可以發(fā)現(xiàn)我國綜合管廊PPP項目正處于初級發(fā)展階段，對PPP模式風(fēng)險管理的研究都不是很完善，更沒有結(jié)合綜合管廊提出比較科學(xué)合理的風(fēng)險管理方案，使具體項目在實施的過程中缺乏理論指導(dǎo)，故而在運行中存在一定的困難，并且對于各參與方來說都有一定的風(fēng)險性，所以，研究城市地下綜合管廊PPP項目的風(fēng)險管理問題，不管是在理論方面還是實際應(yīng)用方面都顯得尤為重要。

二、風(fēng)險識別

PPP項目參與方眾多且具有不固定性，除了最主要的政府方和社會資本方外，還有融資機構(gòu)、保險機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、各管線單位和其他參與方等，對于具體的風(fēng)險，不同參與方各自的偏好不同。而風(fēng)險識別作為風(fēng)險管理的基礎(chǔ)性工作，在風(fēng)險管理過程中具有重要的意義。本文組合采用工作結(jié)構(gòu)分解法、專家問詢法和核對表法進行風(fēng)險識別，并按照風(fēng)險是否可控，將城市地下綜合管廊PPP項目風(fēng)險整體分為不可控風(fēng)險和可控風(fēng)險，再將其進一步細分，將各風(fēng)險因素歸類整理，具體詳見表1。

三、風(fēng)險管理及控制

（一）不可控風(fēng)險管理及控制

1. 政治風(fēng)險管理及控制

政治風(fēng)險主要包括國家政治大環(huán)境和項目所在地政府環(huán)境兩方面。根據(jù)目前我國國情和社會穩(wěn)定性，可預(yù)見該風(fēng)險發(fā)生的可能性幾乎為零，所以項目合作方只需要考慮與政府方合作模式問題。我國綜合管廊PPP項目受到政府的管理與調(diào)控，一般都由政府方來保證和承諾政治類風(fēng)險的控制，采取適當(dāng)措施保障項目的正常運行和社會資本方的必要盈利，確保項目總體風(fēng)險的最低化。

2. 經(jīng)濟風(fēng)險管理及控制

首先，各參與方需建立健全自身的經(jīng)濟管理體制，從制度上總體把控風(fēng)險；其次，需加強對經(jīng)濟風(fēng)險的重視程度，從企業(yè)的管理層到下屬員工都要樹立起對經(jīng)濟管理工作的責(zé)任和理念；再次，各參與方應(yīng)重視合同管理，在合同制定過程中對內(nèi)容和質(zhì)量進行嚴格把關(guān)，做好監(jiān)督工作和審核工作；最后，加強成本控制，經(jīng)濟風(fēng)險管理中的成本控制主要分為設(shè)計成本、招標成本和施工成本等，強化成本控制不僅可以有效降低企業(yè)經(jīng)濟管理的成本風(fēng)險，還能夠提高企業(yè)的施工效率和市場競爭力。

3. 法律風(fēng)險管理及控制

健全的法律和政策體系可以有效保障PPP項目的順利開展實施。目前我國還沒有明確的法律條文加以限制和約束城市地下綜合管廊項目，也欠缺完善的法律體系保障其進一步發(fā)展和實施，并且關(guān)于PPP模式的運用只有一些指導(dǎo)性政策條文，并沒有上升到法律層面的高度。因此政府部門應(yīng)加快立法工作，完善綜合管廊和PPP項目的法律法規(guī)體系，加強相關(guān)項目的法律約束，用以指導(dǎo)項目的落地實施。

4. 市場風(fēng)險管理及控制

若在項目前期階段沒有充分調(diào)研綜合管廊可應(yīng)用市場，則項目后期在運營階段就可能會發(fā)生一系列的風(fēng)險。所以應(yīng)在項目前期可研階段做好充分調(diào)研分析工作，全面搜集數(shù)據(jù)進行論證，防止項目的盲目性。若項目的市場風(fēng)險較大，則應(yīng)采取回避或退出的方式來避免風(fēng)險和減少損失，也可與政府方協(xié)調(diào)，當(dāng)市場風(fēng)險超過社會資本方可承受范圍時，應(yīng)由政府方采取必要措施或者擔(dān)保的方式，制定科學(xué)合理的服務(wù)定價和補償策略，保障參與方的積極配合和項目的正常運轉(zhuǎn)。

（二）可控風(fēng)險管理及控制

1. 信用風(fēng)險管理及控制

為了避免信用風(fēng)險的發(fā)生，在項目前期和招投標階段選擇合作方時，應(yīng)對合作方的資信狀況、償債狀況、類似項目的經(jīng)驗情況、公司運營能力、財務(wù)狀況等進行詳細摸底調(diào)查，選擇綜合條件最滿足和最合適的單位進行合作，由此來降低信用風(fēng)險發(fā)生的可能性。

2. 設(shè)計風(fēng)險管理及控制

對于設(shè)計風(fēng)險的管控，首先在項目決策階段應(yīng)做好項目的選址、規(guī)劃設(shè)計方案的征集以及總進度計劃的設(shè)定等工作；其次在設(shè)計階段要對綜合管廊的截面形狀和面積、管廊埋深等合理設(shè)計；最后在施工圖設(shè)計階段，應(yīng)合理把控項目成本，避免成本超支。

3. 建設(shè)風(fēng)險管理及控制

建設(shè)風(fēng)險管理可以從管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險管理和管廊工程建設(shè)風(fēng)險管理兩方面來進行。

管廊適宜建設(shè)性風(fēng)險應(yīng)由項目實施機構(gòu)承擔(dān)。項目實施機構(gòu)需在項目前期進行可行性論證，選擇合適的地點、時間、類型建設(shè)綜合管廊。

管廊工程建設(shè)風(fēng)險應(yīng)由項目公司或中選社會資本方承擔(dān)。首先，應(yīng)分析論證所選用的施工方法和施工工藝是否適用；其次，要確保工程質(zhì)量，嚴格按照國家相關(guān)標準進行耐久性設(shè)計；再次，要保證項目所需的原材料和能源供應(yīng)充足且及時；最后，還應(yīng)完善相關(guān)配套設(shè)施要求，確保管廊的安全運行。

4. 運維風(fēng)險管理及控制

對于項目運維風(fēng)險的管控，首先，應(yīng)從信譽度和經(jīng)驗性兩方面來選擇項目運營商，共同討論商定風(fēng)險分配機制，也可通過引入第三方擔(dān)保的方式來避免和轉(zhuǎn)移風(fēng)險；其次，政府部門應(yīng)在項目運行過程中嚴格監(jiān)督綜合管廊的服務(wù)質(zhì)量和價格，及時把控市場動態(tài)；最后，社會大眾并非綜合管廊的直接服務(wù)對象，而是各管線單位，所以建議管廊運營單位與入廊單位談判時，由雙方共同來承擔(dān)該部分風(fēng)險。

四、結(jié)語

將PPP模式與綜合管廊相結(jié)合是十分可行且必要的，不僅緩解了政府部門因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大而面臨的融資困難和風(fēng)險大的問題，還將社會資本引入我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，利用社會資本方高效的管理經(jīng)驗和先進的技術(shù)手段提升綜合管廊項目的運營效率，從而達到項目各參與方的共贏，也在一定程度上提高了我國基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平。而風(fēng)險管理作為PPP項目中最重要的問題之一，往往決定著項目參與方合作意愿的達成和項目的成敗，為了解決這一問題，本文從不可控風(fēng)險和可控風(fēng)險兩大類出發(fā)，將綜合管廊PPP項目最常遇到的風(fēng)險劃分為八個小類，對這八小類的風(fēng)險管理和控制進行詳細分析論述，提出了一系列建設(shè)性的意見，為綜合管廊PPP項目的風(fēng)險管理和實際應(yīng)用提供了可參考的依據(jù)，也為我國PPP項目的發(fā)展做出了一定的貢獻。

參考文獻：

[1]陳友蘭.基于PPP融資模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險管理研究[D].中南大學(xué)，2006.

[2]盛雪艷.基于PPP模式的城市軌道交通項目風(fēng)險管理研究[D].青島理工大學(xué)，2010.

[3]張秋玲.公共管廊PPP投融資模式研究[D].北京建筑工程學(xué)院，2012.

[4]桑美英.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險管理研究[D].長安大學(xué)，2014.

[5]周鮮華，潘宏婷，沈云飛.地下綜合管廊PPP模式風(fēng)險因素評價——基于ISM-MICMAC模型[J].會計之友，2017（13）.

[6]林媛，李南.PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)模型研究[J].項目管理技術(shù)，2011（01）.

（作者單位：長安大學(xué)建筑工程學(xué)院）