事業(yè)單位改革之我見

荊莉

摘要：改革開放以來，中國經(jīng)濟政治社會都發(fā)生著巨大變化，居民收入較快增長，人民生活水平大幅提高，對社會公共服務(wù)要求迫切增加。近十幾年來我國也一直在探索事業(yè)單位改革，如今改革已進入深水區(qū)，在復(fù)雜的改革實踐中，文章僅從事業(yè)單位定義、特征、困境、改革方向等幾方面進行探討，提出建議。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；困境；改革

一、事業(yè)單位定義

事業(yè)單位是一個具有中國特色的概念，隨著社會經(jīng)濟政治的不斷發(fā)展，事業(yè)單位的概念也發(fā)生轉(zhuǎn)變和修正。在20世紀(jì)50年代，事業(yè)單位定義是活動經(jīng)費列入事業(yè)項目開支且人員編制按事業(yè)編制序列管理的部門和單位。1963年《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法（草案）》對事業(yè)單位給出的界定是：“凡是為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，其經(jīng)費由國家事業(yè)費內(nèi)開支的單位?！痹?998年10月發(fā)布實施《事業(yè)單位登記管理暫行條例》。該《條例》第一次從法律的意義上對事業(yè)單位這一專屬名詞做出解釋：“本條例所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！睆亩x的轉(zhuǎn)變和修正中可以看出，事業(yè)單位的定義已從僅限于經(jīng)費來源，發(fā)展為關(guān)注社會生產(chǎn)條件、社會福利和勞動成果。

二、事業(yè)單位的特征

事業(yè)單位的第一特征是服務(wù)性。它是事業(yè)單位最本質(zhì)、最鮮明的特征。事業(yè)單位主要分布在科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、交通、市政等領(lǐng)域，是最貼近百姓生活的領(lǐng)域，保障著國家政治、經(jīng)濟、文化、社會生活正常進行，是基本的社會服務(wù)體系。它的第二特征是公益性。公益性針對營利性而言，它是以謀求社會效應(yīng)為目的，規(guī)模大、投資多、年限長的事業(yè)，其他企業(yè)組織很難滿足這樣的要求，因此事業(yè)單位應(yīng)運而生。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場對資源配置起決定性作用，讓市場自主選擇做公益事業(yè)，是無法提供的，因此只能由政府組織、管理或委托社會公共服務(wù)機構(gòu)來完成社會公益事業(yè)的生產(chǎn)，來滿足社會發(fā)展和公共需要。它的第三特征是知識密集性。由于事業(yè)單位主要涉及科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、交通、市政等領(lǐng)域，幾乎都是以腦力勞動為主體的知識密集性組織，專業(yè)技術(shù)人員是事業(yè)單位的主要構(gòu)成人員，利用專業(yè)技術(shù)知識為社會各方面提供多領(lǐng)域服務(wù)是事業(yè)單位實現(xiàn)功能的主要途徑。

三、事業(yè)單位面臨的困境

（一）事業(yè)單位總量龐大且結(jié)構(gòu)失衡

截至2017年，我國事業(yè)單位共有126萬個，共計3000多萬正式職工，總量十分龐大。失衡表現(xiàn)為：1. 行業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。教育、衛(wèi)生和農(nóng)技服務(wù)從業(yè)人員三項相加，占總?cè)藬?shù)的3/4，發(fā)展較快。而傳統(tǒng)的交通、林業(yè)、畜牧類事業(yè)單位則相對滯后，甚至萎縮；2. 城鄉(xiāng)區(qū)域之間失衡。近年來，盡管我國的公共服務(wù)供給總量不斷增加，但是規(guī)模和質(zhì)量仍然不能滿足廣大人民群眾日益增長的需求。與此同時，從分布上看大中城市的大型單位，發(fā)展速度較快，而邊遠貧困地區(qū)發(fā)展緩慢；3. 專業(yè)人員分布失衡。有些門類的單位如中國科學(xué)院，人員多至十幾萬人，而有的事業(yè)單位，僅有十幾個人，有的單位沒事干，有的單位事情多的干不完，資源嚴重浪費。

（二）管理體制僵化且發(fā)展受限

事業(yè)單位因提供對社會和人民群眾的公共事務(wù)服務(wù)而存在，因此需要由國家來舉辦以適應(yīng)國家對社會及公共事務(wù)的組織與管理需求，而且由于市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，但有一些市場不能解決的社會性公共性事務(wù)，也必須由國家來舉辦，以最大限度地滿足社會發(fā)展和公眾需要，因此事業(yè)單位應(yīng)是由政府統(tǒng)一管理的獨立存在的個體。而目前，我國所屬的事業(yè)單位長時間沿襲老辦法，按照不同的隸屬關(guān)系，歸口不同的行政主管部門，使事業(yè)單位長期處在被動管理位置，脫離事業(yè)單位本身專業(yè)性屬性，過于制度化、行政化，這與事業(yè)單位本身有自我管理的愿望，自我發(fā)展的需要和本身具備的自我約束能力背道而馳。

（三）重視程度不夠且投入不足

按照事業(yè)單位提供服務(wù)的性質(zhì)及社會功能，把事業(yè)單位分為服務(wù)型、管理型和經(jīng)營型。目前占大多數(shù)的從事公益服務(wù)型事業(yè)單位，處于尷尬位置。我國發(fā)展至今，已堅持把民生工作放在首位，堅持公眾利益高于一切已經(jīng)深入人心，而為公眾事業(yè)提供服務(wù)的事業(yè)單位勞動者并沒有得到應(yīng)有的重視和相應(yīng)的待遇。事業(yè)單位人員套用行政機構(gòu)的干部身份，套用機關(guān)任命干部的做法，繼受行政層級限制，受行政命令指揮，這與事業(yè)單位的自身特點和人才培育、使用機制毫不相干。與行政機關(guān)相比，事業(yè)單位人員收入低、職務(wù)低、沒有績效獎金；與企業(yè)機構(gòu)相比，事業(yè)單位失去自我管理的權(quán)利，人員任命形式和發(fā)展方向沒有企業(yè)人員靈活，這都抑制了事業(yè)單位發(fā)展，降低了事業(yè)單位人員工作熱情。

四、事業(yè)單位改革方向

（一）繼續(xù)推進事業(yè)單位政事分離、事企分離

實現(xiàn)政事分開、事企分開是分類推進事業(yè)單位的重要目標(biāo)。從2011～2015年，在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能，已經(jīng)將現(xiàn)有的事業(yè)單位劃分為三類，既承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)的事業(yè)。第二階段將深入推進，即根據(jù)事業(yè)單位性質(zhì)的差異，采取不同措施。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；理順行政和經(jīng)營性事業(yè)單位兩個小頭的關(guān)系，重點對中間大頭從事公益服務(wù)的，繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列，依據(jù)職能任務(wù)和資源配置情況，進一步細分為公益一類和公益二類，做到既確保公益屬性，又調(diào)動事業(yè)單位生機活力。同時，做好宣傳工作，按照“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進、分級組織、分步實施”方針穩(wěn)中求進。

（二）創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制機制

分類后的事業(yè)單位，應(yīng)不斷強化公益屬性，完善管理和投入方式，突破行政隸屬關(guān)系，加強統(tǒng)籌監(jiān)督管理。事業(yè)單位作為國家舉辦的服務(wù)社會的公益職能機構(gòu)，其公益服務(wù)性是政府職能的延伸。在事業(yè)單位管理體制上，政府應(yīng)作為決策者統(tǒng)籌考慮公益服務(wù)項目，而事業(yè)單位則是執(zhí)行者，按照決策部署通過自身專業(yè)化的服務(wù)和運營，以直接產(chǎn)出的方式應(yīng)用到社會各領(lǐng)域，充分協(xié)調(diào)決策與執(zhí)行、提供與生產(chǎn)運行機制。應(yīng)把事業(yè)單位從行政隸屬關(guān)系中脫離出來，破除長期形成的主管部門與事業(yè)單位權(quán)利、利益、人事格局，按照管理體制新模式，讓發(fā)展服務(wù)公益優(yōu)先，行政管控事業(yè)單位在后，落實事業(yè)單位法人自主權(quán)。

（三）深化事業(yè)單位收入分配制度改革

公益類事業(yè)單位是服務(wù)于社會最基本的公共社會服務(wù)，是為實現(xiàn)社會公共利益和國家長遠利益舉辦的，是無償?shù)那疑婕邦I(lǐng)域眾多的單位，如義務(wù)教育、特殊教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、公共交通等方面，需要大量具有專業(yè)技術(shù)的高層次、高素質(zhì)人才。對事業(yè)單位的績效評價不能像對企業(yè)以產(chǎn)品和收入指標(biāo)為主，而是要看政府決策后，在執(zhí)行過程中既定投入水平下相關(guān)社會事業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)的改善情況。應(yīng)把事業(yè)單位工資和績效獎金相結(jié)合，逐步形成完善的績效工資分配激勵機制，合理確定績效工資總量和水平，完善相關(guān)配套政策，采取政府特殊津貼、一次性獎勵以及實行協(xié)議工資等靈活方式搞活分配形式。依據(jù)崗位職責(zé)、工作業(yè)績、社會貢獻和風(fēng)險程度等因素，確定事業(yè)單位人員分配辦法和收入水平，完善事業(yè)單位收入中可用于工作人員收入分配的資金管理政策，制定工作人員兼職兼薪管理辦法。從根本上留住人才，培養(yǎng)人員，激發(fā)事業(yè)單位人員工作積極性，更好的服務(wù)社會。

（作者單位：吉林省公路管理局）