基層政府的政策合法化能力探析

單婷婷

摘要：基層政府的政策合法化能力，對(duì)于我國(guó)的基層建設(shè)和我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型具有重要作用，政策的深入民心、貫徹落實(shí)要求基層政府具備相關(guān)能力，通過(guò)對(duì)基層政府以及政策合法化能力的相關(guān)理論的梳理，探析基層政府的政策合法化能力，從而更好地理解和掌握國(guó)家政策，獲得人民的支持，實(shí)現(xiàn)合法化的過(guò)程。

關(guān)鍵詞：基層政府；政策合法化；能力

一、基層政府的政策合法化能力的理論概述

基層政府及其政策合法化能力的建構(gòu)，對(duì)于我國(guó)的基層建設(shè)和我國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型具有重要作用，基層政府在國(guó)家政策實(shí)施的一系列實(shí)踐中發(fā)揮著承上啟下的重大作用，因此我們要對(duì)基層政府的概念及其職責(zé)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)政策合法化的內(nèi)涵以及基層政府的政策合法化能力的概念有一個(gè)正確的把握，為基層政府的政策合法化能力探析打下一個(gè)堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

（一）基層政府的內(nèi)涵

自我國(guó)實(shí)行改革開放的基本國(guó)策以來(lái)，基層政府的建設(shè)已然進(jìn)入了加速發(fā)展的時(shí)期，在這三十余年間，整個(gè)國(guó)家的社會(huì)性質(zhì)發(fā)生了巨大的變化，基層政府的建設(shè)也提上了國(guó)家日程?；A(chǔ)政府是直接面向基層民眾的，是整個(gè)政府體系的基礎(chǔ)層，作為一個(gè)完整的國(guó)家結(jié)構(gòu)和一個(gè)完善的政府體系的最基本的存在，有句話說(shuō)到：“根基不牢，地動(dòng)山搖”。著眼于整個(gè)國(guó)家的建設(shè)狀況來(lái)看，基層政府的建設(shè)就是這個(gè)“根基”，就是基層群眾參與國(guó)家管理，投身政治生活的最直接、最具體的地方。從我們國(guó)家的組織機(jī)構(gòu)上講，我國(guó)的基層政權(quán)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和人民政府以及市（不設(shè)區(qū)的市）、市轄區(qū)人民代表大會(huì)和人民政府。依照我國(guó)憲法和《地方組織法》的規(guī)定，基層政府包含有兩個(gè)層級(jí)，基層政府在農(nóng)村是指鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)；基層政府在城市中是指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)一級(jí)。基層政府是為基礎(chǔ)群眾服務(wù)的政府，具有一定層級(jí)性，其在基層人民群眾心中的形象是等同于國(guó)家在人民心中的形象，其行使管理基層公共事務(wù)的職能，可以說(shuō)基層政府是社會(huì)問(wèn)題的最直接的感知者和回應(yīng)者。

（二）政策合法化能力的內(nèi)涵

政策合法化作為政策制定和政策實(shí)行的一個(gè)必要階段，政策的貫徹落實(shí)要把政策的合法性特征作為基本屬性，民眾參與決策，加強(qiáng)政治交流協(xié)調(diào)，是政策合法化的一個(gè)表現(xiàn)，擇而優(yōu)的政策的=合法化就是一個(gè)民眾參與、科學(xué)制定和制度保障的過(guò)程。朱志宏曾在論述公共政策的過(guò)程中提到了關(guān)于政策合法化能力的概念，他所理解的政策合法化是政策方案獲得了大多數(shù)立法人員的支持 。張金馬在對(duì)公共政策的探究中，其所強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)合法性的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)程序在合法化過(guò)程當(dāng)中的重要性的同時(shí)又注重發(fā)揮人民群眾的的價(jià)值，他曾提到過(guò)：“不管哪種程序，一旦得到了人民群眾的認(rèn)可和接受，都可以看做是具有合法性的政策?！?陳振明也對(duì)政策合法化的概念有過(guò)界定，他把政策合法化看作是一種行為過(guò)程，是指政策的制定者為了使政策方案獲得合法的地位而依照相關(guān)法律的權(quán)限和程序的行為過(guò)程。 這所論證的諸位學(xué)者大都是從法定程序和權(quán)限的角度來(lái)詮釋政策合法化的，亦即基層政府的政策合法性是以合乎法律化為保障，規(guī)范政策合法化程序來(lái)獲得的，從而實(shí)現(xiàn)合法化的過(guò)程。馬克思·韋伯曾經(jīng)提到過(guò)，基層政府的政策合法化應(yīng)該具備兩個(gè)條件：一個(gè)條件是規(guī)范秩序建構(gòu)的正當(dāng)性；另一個(gè)條件是維護(hù)秩序的程序正當(dāng)性。尤爾根·哈貝馬斯曾就合法化建構(gòu)過(guò)程中的“正當(dāng)性”在《合法化危機(jī)》中做出解釋，其認(rèn)為這是人民大眾對(duì)于政府的治理的一種自愿服從和多數(shù)同意。在本文當(dāng)中所概括的基層政府的政策合法化能力實(shí)質(zhì)是為使政府政策獲得最廣大人民群眾的認(rèn)可和支持，發(fā)揮最大范圍最大程度的效用和效力，將基層政府的意志和目標(biāo)通過(guò)政策的合法化的過(guò)程從而有序的轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的能力。

二、基層政府的政策合法化能力解析

基層政府的政策合法化能力實(shí)質(zhì)是為使政府政策獲得最廣大人民群眾的認(rèn)可和支持，發(fā)揮最大范圍最大程度的效用和效力，將基層政府的意志和目標(biāo)通過(guò)政策的合法化的過(guò)程從而有序的轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的能力?；鶎诱恼吆戏ɑ芰Φ拇笮≈苯記Q定了政策執(zhí)行效果的好壞，因此本文對(duì)于最能彰顯政府政策合法化的幾種能力進(jìn)行了梳理。

（一）了解對(duì)象現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的能力

在對(duì)基層政府政策合法化的能力解析當(dāng)中，首先第一點(diǎn)就是了解對(duì)象現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的能力，亦即基層政府的調(diào)研能力。基層政府應(yīng)該通過(guò)調(diào)研了解，對(duì)基層群眾的生活環(huán)境和生活狀態(tài)有一個(gè)更直觀、更真切、更深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一個(gè)宏觀的把握，對(duì)基層群眾日常的出行加以關(guān)注，有利于制定出相應(yīng)的便民利民的好政策。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野?！秉h的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人都一貫堅(jiān)持貫徹落實(shí)從群眾中來(lái)，到群眾中去的群眾路線，提出黨的領(lǐng)導(dǎo)干部就是要深入到基層群眾中去，基層政府能不能準(zhǔn)確的把握民眾的真實(shí)生活狀態(tài)，關(guān)系著重大的社會(huì)問(wèn)題。習(xí)近平總書記指出：在全面深化改革的進(jìn)程中，要時(shí)刻把人民群眾放在心上，想想群眾需要什么，自己的工作哪些還不夠到位，做的不夠好的方面要繼續(xù)改進(jìn)，群眾評(píng)價(jià)高的要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)。再者，在提升了解對(duì)象現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的能力的過(guò)程當(dāng)中，要注重基層政府行政人員的調(diào)研能力的培養(yǎng)，有效的溝通，聽取民意可以消除政府與人民群眾之間的誤會(huì)和隔閡，增進(jìn)了解和信任，使黨的干部真正走到群眾中去。有了人民群眾的積極協(xié)作與配合，有利于政府在民間更好的開展工作，所以增強(qiáng)基層政府了解對(duì)象現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的能力，是一項(xiàng)重要工作，也是基層政府的政策合法化、科學(xué)化的重要保障。

（二）理解、掌握國(guó)家政策的能力

關(guān)于基層政府的政策合法化能力的探析，基層政府的行政人員要具備理解和掌握國(guó)家政策的能力，這就體現(xiàn)在基層政府工作人員要具備學(xué)習(xí)能力，能夠做到認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)黨的方針政策，和堅(jiān)持黨的為人民服務(wù)的宗旨。首先，基層政府的辦事人員要有規(guī)則意識(shí)，有著高度的自覺(jué)性能夠把思想和行動(dòng)貫徹落實(shí)統(tǒng)一到黨中央和省委的上層決策部署中去，將對(duì)于國(guó)家政策的正確解讀落到實(shí)處，堅(jiān)持實(shí)事求是的四字方針。其次，基層政府的行政人員要增強(qiáng)學(xué)習(xí)的本領(lǐng)，在全黨營(yíng)造善于學(xué)習(xí)、用于實(shí)踐的濃厚氛圍，將針對(duì)于國(guó)家政策的理論學(xué)習(xí)與具體實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，切實(shí)將習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想貫徹到實(shí)際工作中。最后，真正做到在切實(shí)了解了基層群眾現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的前提下，去切實(shí)的把握國(guó)家政策，從而最大程度最大范圍的去發(fā)揮政策的有益性，發(fā)揮政策的便民利民性。習(xí)近平總書記曾在一系列講話中指出，要提高思想認(rèn)識(shí)，切實(shí)增強(qiáng)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育的政治自覺(jué)。基層政府的工作人員在響應(yīng)黨中央號(hào)召的同時(shí)也要不斷加強(qiáng)集中研討交流，政府人員要結(jié)合工作實(shí)際，把自己擺進(jìn)去，把職責(zé)擺進(jìn)去，根據(jù)黨中央的大政方針和政策策略談?wù)J識(shí)、談體會(huì)，不斷提高理論學(xué)習(xí)的能力，也有助于工作的研討和交流，從而有利于更深刻的理解和掌握國(guó)家政策，搞好與人民群眾的關(guān)系，做到更好的服務(wù)大眾。

（三）充分利用媒體信息的能力

在基層政府政策合法化的過(guò)程當(dāng)中，大眾媒體的運(yùn)用與普及是至關(guān)重要的。新媒體的出現(xiàn)在促進(jìn)基層政府的政策合法化能力建構(gòu)的過(guò)程中，在很大程度上起到了敦促與監(jiān)督的作用，其中包含由神秘向透明的轉(zhuǎn)變，由隨意向規(guī)整的轉(zhuǎn)變，由之前的以政府為中心向以公眾為中心進(jìn)行轉(zhuǎn)變，這不僅讓基層政府深刻的意識(shí)到公共信息建設(shè)的重要性，也讓群眾對(duì)于政府的各項(xiàng)管理體制以及權(quán)力的運(yùn)行起到了很好的監(jiān)督作用，規(guī)范了政府辦事程序。 新媒體優(yōu)化了基層政府為人民服務(wù)的手段和方式，基層政府的政策合法化能力探析中，對(duì)于政府政策的關(guān)注，不外乎包括文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等，新媒體時(shí)代下的基層政府不斷提升對(duì)于媒體信息的運(yùn)用能力，有利于加強(qiáng)基層政府的公共設(shè)施建設(shè)，為廣大民眾提供更加便捷高效的服務(wù)，最大限度的滿足民眾的需求。習(xí)近平總書記說(shuō)，老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)，老百姓要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的工作和行為，是走群眾路線的獨(dú)特方式，每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)歡迎這種方式?；鶎诱畬?duì)于大眾媒體的合理運(yùn)用既能夠監(jiān)督干部，促進(jìn)干部改進(jìn)作風(fēng)，又能夠使群眾發(fā)揮職能，反映民意，收集更多有效的信息，同時(shí)也讓黨員干部了解百姓所思所想，從而制定出更符合實(shí)際的方針政策。

（四）處理、化解政策與現(xiàn)實(shí)沖突的能力

隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，政策的執(zhí)行與制定都必須要考慮到社會(huì)生活的各個(gè)方面，基層政府的建設(shè)過(guò)程也是一個(gè)不斷應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、不斷創(chuàng)新發(fā)展的過(guò)程，同樣的政策在不同的地區(qū)往往也會(huì)展現(xiàn)出不同的適用性，在適應(yīng)性低的地方就容易引發(fā)政策與現(xiàn)實(shí)的沖突，因此基層政府的從政人員就要切實(shí)增強(qiáng)政策的靈活性以及處理沖突事件的應(yīng)變能力，認(rèn)識(shí)到處理、化解政策與現(xiàn)實(shí)沖突的能力在基層政府的政策合法化過(guò)程中的重要性，撫慰民心方可“根基”穩(wěn)固。一個(gè)靈活的社會(huì)通過(guò)沖突行為而受益，因?yàn)橥ㄟ^(guò)對(duì)沖突行為的規(guī)范和調(diào)整，保證了社會(huì)在變化的條件下延續(xù)下去，美國(guó)的社會(huì)學(xué)家劉易斯.科塞如是說(shuō)。 而基層政府在處理、化解政策與現(xiàn)實(shí)沖突的過(guò)程中，首先要做到的就是一切從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況通過(guò)對(duì)政策的靈活調(diào)整，真正做到具體問(wèn)題具體分析。同時(shí)，政策的制定與執(zhí)行與人民群眾的利益息息相關(guān)，不能僅限于政府的“拍腦門”決定而是應(yīng)該加強(qiáng)與群眾的溝通與交流，切實(shí)提升基層政府人員的處理、化解政策與現(xiàn)實(shí)沖突的能力，改善民生，最大限度的滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要。

（五）基層政府人執(zhí)行政策與獲得人民支持的能力

基層政府的政策合法化能力在一定程度上體現(xiàn)為基層政府人執(zhí)行政策與獲得人民支持的能力，在政策合法化的過(guò)程當(dāng)中，要想獲得人民的支持，不可或缺的則是民主參與，真正的體現(xiàn)和保證人民當(dāng)家做主。其次，這種能力也體現(xiàn)為基層政府對(duì)日常工作的認(rèn)真審理，從而可以較為及時(shí)、全面地掌握基層的情況，及時(shí)掌握群眾對(duì)政策實(shí)施的親身感受和其他建設(shè)性的意見與建議，對(duì)獲取的信息經(jīng)過(guò)甄別和分析，第一時(shí)間反饋，為政策的制定和修改提供最有價(jià)值的信息。同時(shí)，為了更好地獲得人民群眾的支持，基層政府要貫徹落實(shí)國(guó)家法律、法規(guī)政策，不斷滿足社會(huì)公眾的需要，有序管理社會(huì)公共事務(wù)；要高舉以人為本的政策方針，把人民利益放在首位，做到為民發(fā)展，發(fā)展成果為民所享；要提高政府的公信力，堅(jiān)持依法行政，政府要樹立依法管理、依法辦事的嚴(yán)謹(jǐn)作風(fēng)，堅(jiān)持有法可依、有法必依的原則，這是提高基層政府公信力的重要法制保障。在社會(huì)發(fā)展的今天，我們要把基層政府的建設(shè)放在一個(gè)突出的位置，認(rèn)識(shí)到人民群眾在政策合法化能力建構(gòu)過(guò)程中所發(fā)揮的重要作用，基層政府的政策合法化能力建構(gòu)離不開人民群眾的廣泛支持，搞好政府與基層人民群眾的關(guān)系便是重中之重。

參考文獻(xiàn)：

[1]朱志宏.公共政策[M].臺(tái)灣三民書局，1995.

[2]張金馬.政策科學(xué)導(dǎo)論[M].中國(guó)人民大學(xué)朱志宏.公共政策[M].臺(tái)灣三民書局，1995.

[3]陳振明.公共政策分析[M]. 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[4]（德）劉易斯·科塞.楊心恒.等譯，社會(huì)學(xué)導(dǎo)論[M].南開大學(xué)出版，1990.

（作者單位：曲阜師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院）