陳春華

【摘 要】 1787年制憲者設(shè)計美國的行政體制時，吸收借鑒了邦聯(lián)時期缺乏獨立行政部門所導(dǎo)致的行政效率低下的教訓(xùn)，以美國宣布獨立后各州的州長制為藍本設(shè)計。制憲者在1787年制憲會議上討論解決了關(guān)于建立強行政部門還是弱行政部門；總統(tǒng)產(chǎn)生的方式、總統(tǒng)任期、強總統(tǒng)還是弱總統(tǒng)、總統(tǒng)如何罷免、總統(tǒng)所擁有的權(quán)力等問題后，美國確立了一種嶄新的政府體制——總統(tǒng)制。

【關(guān)鍵詞】 1787年制憲會議；強州長制；美國總統(tǒng)制

一、吸取邦聯(lián)時期無獨立行政部門的教訓(xùn)

邦聯(lián)時期由于人們對行政權(quán)的認識而未設(shè)獨立的行政部門。殖民地時期絕大部分殖民地屬于皇家殖民地，皇家總督受命于英王，代表英王對殖民地人民進行統(tǒng)治，他只對英王和英國政府負責，不對殖民地人民負責。而殖民地議會是代表殖民地利益的。這樣人們對行政權(quán)的認識就走向一個極端。所以美國人民得出一個感念不忘教訓(xùn)，即行政權(quán)危及人們的自由，立法權(quán)保障人們的自由。

獨立戰(zhàn)爭爆發(fā)后，特殊的戰(zhàn)爭環(huán)境需要政府高度集中，但各州又都不愿放棄自己的獨立和主權(quán)，因而只能將有限的權(quán)力集中于邦聯(lián)國會，這樣邦聯(lián)政府不可能再實行三權(quán)分立原則，設(shè)立獨立的行政部門。根據(jù)《邦聯(lián)條例》的規(guī)定，在邦聯(lián)國會設(shè)立一個州際委員會處理行政事務(wù)，由每州派出一人參加，在邦聯(lián)國會休會期間履行職責。委員會主席互選輪流擔任，每屆任期不超過一年。自1781年3月1日《邦聯(lián)條例》正式通過到聯(lián)邦政府成立時為止，邦聯(lián)國會休會的記載只有4次，總共約10個月。并且在這個時間并沒有關(guān)于州際委員會的活動記錄，所謂的行政機構(gòu)只是徒有虛名。

邦聯(lián)政府的行政工作是由邦聯(lián)國會設(shè)置的幾個行政部來行使的。1781年邦聯(lián)國會建立了外交部、陸軍部、海軍部和財政部，各部都設(shè)有一名專職的首長負責本部門的工作。各部直接對邦聯(lián)國會負責，各部首長須直接向邦聯(lián)國會報告工作并接受他的指導(dǎo)。通過這種隸屬關(guān)系可以看出，邦聯(lián)國會設(shè)立的這四個部不是獨立的行政部門，而是執(zhí)行國會命令的機構(gòu)而已。

實踐證明，邦聯(lián)時期不設(shè)獨立行政部門是失敗的。當時邦聯(lián)國會總攬行政大權(quán)，大大小小的行政事務(wù)都要由邦聯(lián)國會集體討論、決定，然后再交給4個行政部去執(zhí)行，然后再聽取4個行政部的完成情況的報告，再下達指令。這套繁冗的工作程序不可能有較高的工作效率，致使邦聯(lián)政府在內(nèi)政和外交上陷入困境。在內(nèi)政方面，邦聯(lián)政府不能有效保護國內(nèi)工商業(yè)的發(fā)展。在外交方面則不能保障本國利益不受侵犯。因此，在國家政府中設(shè)立獨立的行政部門提高行政部門的工作效率，成為一個迫切的問題提上美國的議事日程。

二、州長制為總統(tǒng)制的確立提供了典范

美國總統(tǒng)制是以州長制為藍本建立的。在制憲會議上討論美國應(yīng)建立何種政府體制時，代表們以各州憲法作為參照物。其中，代表們對實行強州長制的紐約州憲法印象最深，因紐約州是實行“強”州長制的典范。聯(lián)邦憲法規(guī)定的總統(tǒng)制是紐約州憲法規(guī)定的州長制的翻版。聯(lián)邦憲法規(guī)定行政權(quán)屬于“美利堅合眾國總統(tǒng)”，紐約州憲法規(guī)定“本州最高行政權(quán)”屬于州長；聯(lián)邦憲法規(guī)定“總統(tǒng)任期為四年”，并對連選連任未作限制，紐約州憲法規(guī)定州長任期為三年，可連選連任；聯(lián)邦憲法規(guī)定總統(tǒng)由選民間接產(chǎn)生，紐約州憲法規(guī)定州長由土地所有者選舉產(chǎn)生。紐約州憲法主要起草人之一的古維諾爾·莫里斯根據(jù)紐約州的憲法實踐，積極倡導(dǎo)“強”總統(tǒng)制，美國的總統(tǒng)在很多方面與紐約的州長類似。由此可以看出，美國的總統(tǒng)制的確立是以州長制為模式建立的。

三、制憲會議的設(shè)計

為了確立美國的政府體制，制憲者們就與體制有關(guān)的重大問題進行了激烈的討論?！拔覀凅w制中沒有那一部分比這個更難安排；更沒有那一部分受到這樣不加掩飾的攻擊，或者受到這樣沒有見識的批評?！盵1]但最終1787年憲法確定美國實行總統(tǒng)制。美國人創(chuàng)立了這樣一種前無古人的政府制度，為民主制度的發(fā)展注入了新鮮血液。

制憲者們首先要解決的是建立什么樣的行政機構(gòu)的問題。對此制憲者們提出了三種方案。第一種是設(shè)置一個隸屬于立法機關(guān)的“州際會議”。州際會議只是權(quán)力有限的執(zhí)行機關(guān)，以謝爾曼為代表的國會派主張和支持這一方案。第二種是設(shè)置一個獨立的行政機構(gòu)，擁有和英國君主類似的權(quán)力，與立法機關(guān)分權(quán)并能相互制約。以威爾遜為代表的總統(tǒng)派主張這一方案。第三種是麥迪遜提出的弗吉尼亞方案。該方案既主張設(shè)置一個強有力行政機構(gòu)，又主張由國會選舉產(chǎn)生。行政機構(gòu)既不對立法機關(guān)負責，也不對人民負責，而僅對憲法負責。國會派反對它關(guān)于行政機構(gòu)享有強有力的權(quán)力而又不對國會負責的主張，總統(tǒng)派反對它關(guān)于行政機構(gòu)由國會選舉產(chǎn)生。所以第三種方案遭到議會代表們的否決。所以制憲會議以前兩個方案為基礎(chǔ)、圍繞六個具體問題展開了反復(fù)的辯論，最后確立了新型的總統(tǒng)制。

第一，單一行政首腦還是多個行政首腦

關(guān)于設(shè)立一個還是多個行政首腦有幾種不同看法。謝爾曼等援引古希臘羅馬的先例，主張實行多個行政首腦制。這樣可以防止個人取得過大權(quán)力，避免個人專權(quán)?？偨y(tǒng)派主張實行單一行政首腦，因為多數(shù)行政首腦容易掩飾錯誤和規(guī)避責任；首腦間分權(quán)互相牽制，容易導(dǎo)致政府工作效率低，而且有時難以及時做出決策?！敖y(tǒng)一才有力量，這是不容爭議的。一人行事，在決斷、靈活、保密、及時等方面，無不較之多人行事優(yōu)越的多；而人數(shù)越多，這些好處越少?！?[2]單一行政首腦使首腦權(quán)責明確，有利于提高政府工作效率。制憲會議最后將這交給細則委員會進一步研究決定，然后向大會提出報告。細則委員會主席詹姆斯·威爾遜借機闡發(fā)了單一首腦制的主張，多數(shù)代表也看到了邦聯(lián)時期行政責任分散的弊端，因此制憲會議最后確定了實行單一行政首腦制。

第二，總統(tǒng)的產(chǎn)生方式

對于總統(tǒng)如何產(chǎn)生出現(xiàn)了三種意見。弗吉尼亞方案主張行政機關(guān)首腦有立法機關(guān)選舉產(chǎn)生。漢密爾頓的方案是由特別委員會挑選的選舉人團選舉產(chǎn)生。詹姆斯·威爾遜的方案主張由人民選舉產(chǎn)生。由立法機關(guān)選舉行政首腦的方案在制憲會議進行的兩次表決中都被被通過，但當制憲會議把這一方案交由文字修訂委員會處理時，由于主張強總統(tǒng)制委員會主席古維諾爾·莫里斯擔心立法機關(guān)選舉總統(tǒng)的方案不能產(chǎn)生強大的行政部門，因此，他沒有遵照大會決議僅作行文修改而提出了一項妥協(xié)方案。即總統(tǒng)改由州議會選出的選舉人團選舉，如沒有一個候選人獲得選舉人團的多數(shù)票時，再由參議院做出最后選擇。制憲會議將參議院改為眾議院，最后通過了莫里斯的妥協(xié)方案。這一方案實際上就是由人民間接選舉產(chǎn)生總統(tǒng)。