周廣亮

摘?要：食品安全是民生之本、社會穩(wěn)定的根基，也是社會和諧、善治的重要標志。在國內(nèi)食品安全領(lǐng)域，存在監(jiān)管執(zhí)行力差、協(xié)同監(jiān)管程度不高、過程監(jiān)管欠缺、信息共享與披露機制不健全等問題，其原因體現(xiàn)在監(jiān)管環(huán)境、監(jiān)管主體的認知和行為、制度等諸多方面。鑒于此，必須從加強法治環(huán)境建設(shè)、構(gòu)建監(jiān)管主體之間的鏈式關(guān)系、組建食品供應(yīng)鏈、引導消費者認知的公共性回歸、建立食品領(lǐng)域信用系統(tǒng)、推動監(jiān)管壓力傳遞和推進社會善治等多個方面入手，建構(gòu)“政府+關(guān)聯(lián)多主體”的協(xié)同監(jiān)管路徑，以期實現(xiàn)國家對食品安全的全過程監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;食品安全;監(jiān)管

中圖分類號：F203文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）02-0073-07

一、引言

經(jīng)過40年改革開放的全面發(fā)展，中國社會經(jīng)濟發(fā)展水平上升到一個新的高度，全社會對高層次、優(yōu)質(zhì)物質(zhì)產(chǎn)品的需求不斷加大，并尤為關(guān)注直接關(guān)系人民身體健康的食品質(zhì)量安全問題。在此背景下，許多學者從多個角度、不同層面對我國食品安全監(jiān)管問題進行了廣泛研究。劉鵬從監(jiān)管權(quán)力配置結(jié)構(gòu)、監(jiān)管獨立性、監(jiān)管風格和監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施四大因素出發(fā)，提出了國內(nèi)食品安全監(jiān)管體制改革的路徑建議。①基于我國食品安全監(jiān)管體制存在的諸多弊端，李曉紅、張瑩、宋強等從不同角度提出了解困之路。②在食品安全監(jiān)管機制層面，李靜、謝康、張復宏等提出了由一元單向分段管理向多元網(wǎng)絡(luò)協(xié)同、多元共治、協(xié)同治理等方向轉(zhuǎn)變的思路③;胡穎廉則從國家戰(zhàn)略的高度將食品安全戰(zhàn)略模式分為風險分析模式、整體安全模式和合作治理模式④。整體而言，以政府為單一監(jiān)管主體、其他相關(guān)主體僅為點綴的監(jiān)管模式之弊端已越來越明顯，這一模式嚴重滯后于我國消費者對安全食品的強烈需求。因此，必須拓寬關(guān)聯(lián)主體進入監(jiān)管體系的路徑，解除不合理的硬性約束。在食品安全監(jiān)管體系中，既要體現(xiàn)政府監(jiān)管在我國食品安全監(jiān)管中的主體地位⑤，又要發(fā)揮其他關(guān)聯(lián)主體的作用，實現(xiàn)“政府+關(guān)聯(lián)多主體”的協(xié)同監(jiān)管。將傳統(tǒng)的“分段”式監(jiān)管模式逐步過渡為“垂直”或“獨立”式監(jiān)管模式，從以政府為單一主體的監(jiān)管模式過渡為由政府主導、多種關(guān)聯(lián)利益主體共同參與的監(jiān)管模式，是學界普遍提倡和強調(diào)的治理思路。⑥

二、目前我國食品安全監(jiān)管困境及其表現(xiàn)

1.食品安全監(jiān)管執(zhí)行力較差

2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》構(gòu)建了以食品藥品監(jiān)管部門為主導的監(jiān)管體系，在法律層面實現(xiàn)了對食品安全的全過程監(jiān)管。2018年，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局的食品安全監(jiān)管職能納入全新組建的國家市場監(jiān)督管理總局。這進一步明確了食品安全監(jiān)管主體，提高了食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和執(zhí)行效率。目前，我國食品安全監(jiān)管制度種類齊全、內(nèi)容豐富，基本涵蓋了食品經(jīng)營的全過程。現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度主要包括：食品安全市場準入制度，即只有具備規(guī)定條件的生產(chǎn)者才可以進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，只有符合規(guī)定條件的食品才被允許生產(chǎn)銷售的監(jiān)管制度;食品安全認證認可制度，基本建立了統(tǒng)一管理、運作規(guī)范的食品認證許可體系;食品安全召回制度，規(guī)定企業(yè)的主動召回不僅是企業(yè)的自律行為，更是企業(yè)履行法定義務(wù)的必要行為;食品安全信息統(tǒng)一公布制度，即由法定部門負責食品安全信息的收集、匯總、整理、分析和研判等信息處理工作并在統(tǒng)一的食品安全信息平臺上予以公開發(fā)布的制度;食品安全信用制度，該制度以形成和維護良好的食品安全信用秩序為目標，確立了政府在構(gòu)建食品安全信用體系中的主導性地位;食品安全行政問責制度，即針對食品安全監(jiān)管部門和關(guān)鍵崗位人員的不作為、亂作為及其推諉扯皮、故意拖延、決策失誤等履職不力現(xiàn)象，追究直接、間接工作人員、公務(wù)人員直至領(lǐng)導者和有關(guān)部門責任的法律保障。

上述監(jiān)管體系和一系列規(guī)章制度針對食品安全的不同層面進行了各種強制性規(guī)定，強化了不同參與主體的行為職責，尤其強調(diào)食品監(jiān)管部門的主導責任，降低了相關(guān)部門之間的橫向協(xié)調(diào)成本。不同監(jiān)管制度具有很強的互補性、支撐性，共同編制了一張食品安全監(jiān)管鐵網(wǎng)。但是，在現(xiàn)實操作過程中，參與部門的積極性和主動性不高，這影響到聯(lián)動配合的有效性。就制度的執(zhí)行主體而言，針對監(jiān)管者執(zhí)行效果的社會評價體系缺失與監(jiān)管制度的嚴密性之間形成了較大反差：一些地方的政府監(jiān)管部門在有些情況下不執(zhí)行監(jiān)管職能，有些情況下選擇性地執(zhí)行監(jiān)管職能，特殊情況下（如發(fā)生上級部門督辦的、社會反映強烈的、產(chǎn)生較大社會影響的問題性事件時）才嚴格執(zhí)行監(jiān)管職能。

2.多元監(jiān)管主體在協(xié)同監(jiān)管過程中的配合程度不高

新修訂的《中華人民共和國食品安全法》摒棄了以往的分段監(jiān)管模式，建立了由食品監(jiān)管部門統(tǒng)一負責的監(jiān)管模式，賦予其他關(guān)聯(lián)部門聯(lián)動配合的權(quán)利。實現(xiàn)一元主體主導、多元監(jiān)管主體配合、次級主體協(xié)同是提高監(jiān)管有效性的關(guān)鍵，唯有如此，才能帶動監(jiān)管資源的合理流動與配置。從專業(yè)和精準的角度考察，在具體的環(huán)節(jié)和技術(shù)層面，食品安全監(jiān)管仍需按照專業(yè)化分工的要求，由不同的主體完成，實現(xiàn)“人事相宜”的良性匹配關(guān)系。目前較為突出的問題是基層相關(guān)部門之間的業(yè)務(wù)銜接與合作不夠和諧，集中體現(xiàn)在存在信息孤島、信息被有意過濾、選擇性合作乃至消極合作等方面。這在一定程度上抵消了監(jiān)管一體化、專業(yè)化帶來的正效應(yīng)。

3.輕視源頭監(jiān)管和流程監(jiān)管等環(huán)節(jié)

食品安全監(jiān)管是由多環(huán)節(jié)鏈接而成的一個過程，任何一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管松弛都可能導致其他環(huán)節(jié)的監(jiān)管失效。基于國內(nèi)食品生產(chǎn)、運輸和銷售的現(xiàn)實，規(guī)?；氖称方?jīng)營者對食品的經(jīng)營過程實行較為嚴格的過程審核和監(jiān)管，可以按照程序追溯其來源地。但是，仍有為數(shù)眾多的小微食品經(jīng)營者和非規(guī)范經(jīng)營場所存在多環(huán)節(jié)的合法來源證據(jù)缺失的問題，導致目標食品從生產(chǎn)源頭到消費過程的諸多不安全。在這樣的情況下，即使監(jiān)管者對銷售末端采取高壓的監(jiān)管態(tài)勢，也不能消除不安全食品的存在。由于缺乏足夠的監(jiān)管力量，政府的監(jiān)管行為很難深入到食品經(jīng)營的所有環(huán)節(jié)和場所，致使一些不安全食品堂而皇之地在市場上銷售。

4.監(jiān)管信息的披露程度低且普遍滯后

維護食品市場的良性運行是監(jiān)管者的職責，獲得食品安全信息是消費者的權(quán)利，保障食品安全是經(jīng)營者的義務(wù)?；谥贫鹊陌才藕推渌顚釉颍恍┯绊懛秶^小的食品安全事件中往往存在信息披露被有意延遲的現(xiàn)象，事件的利益相關(guān)者往往以此降低事件可能的發(fā)酵度以及公眾對事件的關(guān)注度。此類現(xiàn)象的產(chǎn)生原因是多方面的：由于知識和專業(yè)能力的限制，社會大眾對問題食品仍缺乏敏銳的辨別力;信息獲取的延遲降低了公眾對類似問題的注意力;食品經(jīng)營者利用監(jiān)管者的“監(jiān)管和信息披露軟肋”以及消費者的較強容忍度，持續(xù)經(jīng)營不安全食品。監(jiān)管信息的較低披露度及其滯后性最終導致不安全食品在看似嚴厲的監(jiān)管態(tài)勢下仍有較大生存空間而消費者對問題食品的關(guān)注力度不足的尷尬局面。

5.監(jiān)管主體與被監(jiān)管者、消費者之間存在較大認知差異

認知是個人對事物的主觀性判斷。由于價值觀的社會同化作用，民眾對歷史文化和優(yōu)秀傳統(tǒng)的認知存在較高的一致性，但是對于涉及自身利益問題的認知往往存在明顯的個體性差異。監(jiān)管主體的認知體現(xiàn)的是國家法律法規(guī)的尊嚴和政府職責的履行情況，被監(jiān)管者的認知是自我利益的體現(xiàn)，消費者的認知比較方便、快捷、低成本。在無較大食品安全事件出現(xiàn)或負面信息暴露時，被監(jiān)管者、消費者、監(jiān)管部門等主體存在于食品賣—買—監(jiān)督體系中，相互之間并無大的認知沖突，社會大眾甚至忽視對食品安全信息的獲取，缺乏對日常食品安全的應(yīng)有關(guān)注。一旦食品安全輿情出現(xiàn)并引起較高社會關(guān)注度，上述不同主體之間的認知沖突就變得十分尖銳：監(jiān)管者維護國家法律法規(guī)的職責與被監(jiān)管者庇護私利之間發(fā)生沖突;消費者維護自身正當權(quán)益與被監(jiān)管者開脫自身責任之間發(fā)生沖突;監(jiān)管者監(jiān)管不力與消費者宣泄情緒、追討損失之間發(fā)生沖突等。上述沖突若被控制在一定范圍內(nèi)并得到及時、合理解決，一般不會造成太大的社會影響;沖突若在主體間互相滲透并擴散，形成由點到面的圈狀輻射效應(yīng)，其產(chǎn)生的負面社會效應(yīng)就會影響巨大，甚至破壞一定區(qū)域內(nèi)社會治理的成果。

三、食品安全監(jiān)管問題的發(fā)生機理分析

1.利益、習慣與制度的沖突

食品安全的源頭在于市場經(jīng)營者的良性自覺，拉動力在于消費者的安全意識，約束力在于國家法律法規(guī)及其執(zhí)行者。如果市場經(jīng)營者具有較強的守規(guī)觀念，消費者具有強烈的自我保護意識，食品安全風險就會顯著降低，監(jiān)管者就能集中盡可能充足的資源妥善處理突發(fā)事件?，F(xiàn)階段，無證無照經(jīng)營在食品生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)依舊存在，在一些地方甚至比較常見，這是威脅我國食品安全的一個主要隱患。無證無照經(jīng)營者往往游離于政府監(jiān)管之外，其需求層次基本上處于以生存為主的狀態(tài)。通常情況下，他們對經(jīng)濟利益的訴求常常高于對個人道德、社會公義等方面的訴求。為最大程度地攫取經(jīng)濟利益，他們會采用隱性的欺騙手段和顯性的包裝手段實現(xiàn)個人獲利目的，加之法律意識淡薄，對自身違法行為應(yīng)受懲罰的預(yù)期程度不高，一些行為甚至沖擊國家法律法規(guī)的底線。此外，長期以來形成的做事情費力最小化的習慣在很大程度上制約著人們的行為，若無重大食品安全事件沖擊，普通民眾一般會遵循原有的消費路徑，這也在一定程度上為違規(guī)食品經(jīng)營提供了市場。

2.監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管行為與被執(zhí)行人的策略性應(yīng)對

嚴密的食品安全監(jiān)管程序應(yīng)該為相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)提供配套的監(jiān)管資源，使其按照設(shè)定的規(guī)則履行監(jiān)管職責。但在現(xiàn)實中，受困于被監(jiān)管對象的復雜性和監(jiān)管資源的可獲得性，監(jiān)管者往往只能以不規(guī)則的“點”式監(jiān)管行為替代程序性的監(jiān)管路徑，加之“點”式監(jiān)管產(chǎn)生的輻射能量不足、逐步消減等原因，其對灰色地帶經(jīng)營者的經(jīng)營行為并不能產(chǎn)生觸動性的實質(zhì)影響。長此以往，被監(jiān)管對象在長期的“實戰(zhàn)”中逐漸掌握了監(jiān)管者的行動軌跡，并實行“你進我退，你走我回”的經(jīng)營策略，由此，在監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間形成了一個類似于“互不實質(zhì)接觸”的法則，雙方相安無事。

3.消費者對不安全食品危害性的認知慣性

一般情況下，不安全食品的危害性不是即時顯現(xiàn)的，有些不安全食品的危害有較長的潛伏期。就整體而言，處于新型城鎮(zhèn)化不斷推進中的民眾并未改變以往對食品安全的認識，不少人并不認為危害成分超標的食品會對身體產(chǎn)生大的危害，反而受到其廉價、使用方便的誘惑而習慣性地購買。這種認知慣性使一些人群成為特定不安全食品的“忠誠”客戶，也是食品安全環(huán)境建設(shè)的一大障礙。即使一些不安全食品的名單及其危害性被社會媒介公開披露并深入介紹，有時也只是在普通民眾中產(chǎn)生階段性影響，經(jīng)營者只要策略性地撇清自己與食品安全風險之間的關(guān)聯(lián)，他們受到的沖擊程度就會大幅降低，假以時日，一些違法違規(guī)的食品生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)營者就會死灰復燃。

4.食品安全監(jiān)管體系中第三方監(jiān)督力量薄弱

在國內(nèi)的食品安全監(jiān)管體系中，政府相關(guān)監(jiān)管部門處于核心地位，是監(jiān)管的主導力量和威懾力量。受監(jiān)管程序、資源配置、監(jiān)管意志等因素制約，其能量并未完全釋放出來。新聞媒體、社會組織和志愿者群體本應(yīng)成為重要的第三方監(jiān)管力量，但受多重因素制約，其功能尚限于調(diào)查、報道、勸說和提供咨詢服務(wù)方面，并不能對違規(guī)經(jīng)營者產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。政府監(jiān)管者的“點”式監(jiān)管集中于比較規(guī)范的大型經(jīng)營場所或大型的農(nóng)產(chǎn)品市場，這些地方存在的違規(guī)情況相對不多。同時，大量的小微經(jīng)營場所、流動經(jīng)營者幾乎游離于政府相關(guān)部門的監(jiān)管之外，而第三方監(jiān)管力量的建議信息到達政府相關(guān)監(jiān)管部門的渠道還不夠透明、順暢，較大程度地影響了政府相關(guān)部門對不安全食品生產(chǎn)和經(jīng)營的及時查處。由于食品安全監(jiān)管體系中第三方監(jiān)督力量薄弱，許多不安全食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營者不僅能夠以活躍于灰色地帶的方式規(guī)避政府相關(guān)部門的監(jiān)督和管理，而且常常以廉價劣質(zhì)的產(chǎn)品直接進入市場，嚴重影響了食品經(jīng)營市場的公平競爭和良性發(fā)展。

四、協(xié)同治理視域下食品安全監(jiān)管體系中多元行為主體的角色定位和行為博弈

1.食品安全監(jiān)管體系中的多行為主體

食品安全治理是一項融多主體和諸多要素于一體的復雜系統(tǒng)工程，始于生產(chǎn)者，終于消費者，重責于監(jiān)管者，核心是市場參與者，其持續(xù)推進離不開第三方的參與監(jiān)督。整個食品安全監(jiān)管體系涉及的主體可大致分為四大類，即消費主體、監(jiān)管主體、市場經(jīng)營主體、第三方主體，其中每一類主體又包含若干細分主體。

消費者。這里特指食品的終端消費者，食品流轉(zhuǎn)過程中的消費者則歸為市場經(jīng)營者。消費者主體具體可分為以自然人和家庭為主的消費者;以群體為主的消費者，如學校的學生群體、建筑工地和工廠的工人群體等;提供對外服務(wù)的食品消費供給者，如餐飲企業(yè)等。

監(jiān)管者。按照2015年10月1日起實施的《中華人民共和國食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，具有監(jiān)管職能的部門為縣級以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、農(nóng)業(yè)行政部門和公安部門，其中食品藥品監(jiān)督管理部門負主體責任，衛(wèi)生行政部門、農(nóng)業(yè)行政部門負本業(yè)務(wù)領(lǐng)域責任，公安部門負責事后構(gòu)成刑事和治安案件的處置。在2018年國家機構(gòu)改革中，食品安全監(jiān)管職責又被劃歸國家市場監(jiān)督管理總局和各級市場監(jiān)督管理局負責，相關(guān)部門配合管理。

市場經(jīng)營主體。所有通過市場渠道進行食品銷售和流通的主體均可稱為市場主體，包括種植者、食品鏈中的各級垂直主體、為垂直主體提供服務(wù)的主體，如市場所有者主體和庫存經(jīng)營者主體等。

第三方主體。這里主要是指新聞媒體、行業(yè)協(xié)會、志愿者群體等監(jiān)督主體。

2.食品安全監(jiān)管體系中多元行為主體之間的角色博弈

食品安全監(jiān)管是一個全方位、多主體參與的系統(tǒng)工作，要面對多方參與主體和市場環(huán)境的沖擊和挑戰(zhàn)，因此，單純依靠政府的監(jiān)管力量和資源是不夠的，必須形成多方監(jiān)管力量的協(xié)同聯(lián)合體，才能更有成效地實施對食品安全的監(jiān)管，充分釋放社會主義市場經(jīng)濟的功能和活力。但是，在現(xiàn)實操作層面，由于責任和利益的制約，食品安全監(jiān)管體系中的多元行為主體之間存在一些競爭性、對立性的訴求，并由此產(chǎn)生一定的競合關(guān)系或沖突博弈。

（1）競合關(guān)系中的主體博弈。具體表現(xiàn)為政府監(jiān)管部門內(nèi)部主體之間以及監(jiān)管部門與外部關(guān)聯(lián)主體之間的博弈。政府監(jiān)管部門內(nèi)部主體主要有食品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督部門、農(nóng)業(yè)行政部門、公安部門等，這些部門在各自工作職責范圍內(nèi)行使職權(quán)，相互之間界限分明，其中食品監(jiān)督管理部門處于主導性的地位。各部門一般在各自職責范圍內(nèi)行事，不觸及其他部門的業(yè)務(wù)范圍，不承擔額外責任;各部門盡力在職責范圍內(nèi)實現(xiàn)工作業(yè)績和社會認可。雖然食品監(jiān)督管理部門負責食品安全過程的整體性監(jiān)管，但在具體的技術(shù)業(yè)務(wù)層面仍需要其他關(guān)聯(lián)部門的配合，因此，在監(jiān)管過程中依然存在監(jiān)管的邊界盲區(qū)和監(jiān)管時效的延遲。在這種情況下，建立有效的次級跨部門業(yè)務(wù)合作新模式和信息共享機制，消除主體合作中的壁壘與隔閡，實現(xiàn)監(jiān)管資源的優(yōu)化配置，就成為當務(wù)之急。此外，政府監(jiān)管部門與外部關(guān)聯(lián)主體之間的博弈也比較復雜。其中，外部關(guān)聯(lián)主體與第三方主體的合作關(guān)系較為密切，價值取向較為單一，即維護市場食品安全。這里，本應(yīng)與政府監(jiān)管部門保持密切關(guān)系的普通消費者，在實踐中與相關(guān)監(jiān)管部門的溝通和聯(lián)系通常比較少，只有當食品安全事故發(fā)生時，二者之間的交集才會增強。市場經(jīng)營主體與監(jiān)管部門之間同樣存在合作關(guān)系，但主要是單向的，即前者希望監(jiān)管部門能為其經(jīng)營提供公正的市場氛圍，能公正合理地處理侵犯合規(guī)企業(yè)權(quán)利的不當行為。

（2）沖突關(guān)系中的主體博弈。與監(jiān)管部門之間存在潛在沖突的主體主要是市場經(jīng)營主體和消費者。這里的市場經(jīng)營者可分為兩類：誠實守信經(jīng)營者和違法違規(guī)經(jīng)營者。前者與監(jiān)管部門之間的沖突集中體現(xiàn)在：一是，誠實守信經(jīng)營者認為監(jiān)管部門對市場的監(jiān)管不力，影響了市場的公平競爭;二是，監(jiān)管部門對自身正當權(quán)益保護不力，損害了合法經(jīng)營者的利益。違法違規(guī)經(jīng)營者與監(jiān)管部門之間的沖突主要表現(xiàn)為謀求個人私利與維護食品安全之間的沖突，是危害食品安全行為與公平公正執(zhí)法之間的沖突。嚴格地說，監(jiān)管部門和消費者之間并不具備發(fā)生沖突的基礎(chǔ)，他們的共同目標是希望市場上流通的食品是安全可信的。他們之間存在的沖突只出現(xiàn)在以下兩種情形中：一是消費者自身利益因食品安全問題而受到不法侵害，同時監(jiān)管部門反應(yīng)滯后以及應(yīng)對措施不力，最終導致消費者不滿意而發(fā)生人員集聚或上訪事件;二是在監(jiān)管部門處理食品安全事件的現(xiàn)場，不明真相的消費者受到蠱惑而與相關(guān)執(zhí)法人員產(chǎn)生現(xiàn)場沖突。對于上述兩類沖突，雙方并無本質(zhì)的利益之爭，主要是因監(jiān)督部門的工作方式或應(yīng)對方式不妥以及信息解讀誤差導致的，因此，此類矛盾沖突是可以通過及時優(yōu)化工作方式而妥善化解的。

（3）主體博弈格局的變化趨勢。分析主體博弈格局的變化趨勢，可以從城鎮(zhèn)建成區(qū)市場和城郊市場（包括農(nóng)村市場）兩個側(cè)面考量。城鎮(zhèn)建成區(qū)市場較為成熟，市場上食品供應(yīng)鏈的過程管理較為嚴格，執(zhí)行管理職能的主體與合作方之間的關(guān)系較為和諧，形成的監(jiān)管力量強大，對被監(jiān)管方形成了強大的政策、法律和氛圍壓力，是博弈格局中的主導一方。但這并不代表其是穩(wěn)操勝券的一方，游離于監(jiān)管之外的眾多不法食品經(jīng)營者仍有多種渠道可以進入市場，給監(jiān)管帶來現(xiàn)實壓力。在城郊及農(nóng)村市場，主體監(jiān)管力量的薄弱和關(guān)聯(lián)監(jiān)管力量的軟弱使整體監(jiān)管力量在博弈格局不占據(jù)優(yōu)勢地位，從而導致市場上不安全食品橫行，嚴重威脅廣大消費者的身體健康。充分利用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的機遇，推進監(jiān)管的一體化模式是解決問題的手段之一，能有效消除城郊和農(nóng)村市場的監(jiān)管盲區(qū)，扭轉(zhuǎn)監(jiān)管頹勢。

五、基于協(xié)同治理的食品安全監(jiān)管路徑

1.進一步優(yōu)化法治環(huán)境，營造敬畏法律的社會法治氛圍

社會進步的標志是法治、和諧、善治，其中法治是實現(xiàn)社會和諧和善治的重要保證。法律要起到震懾和制裁不安全食品經(jīng)營者的效果，營造全社會敬畏法律的氛圍，就需在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實行高壓設(shè)計，讓經(jīng)營者不敢以身試法，使違規(guī)者無處遁形。一是食品安全的相關(guān)法律法規(guī)要“嚴字當頭”。嚴厲的約束性條款能夠在很大程度上使在食品經(jīng)營中有不軌圖謀者自我終止行為。對于在食品經(jīng)營過程中存在失信行為的經(jīng)營者，應(yīng)加大其因失信而需付出的代價，使其徹底喪失承受懲罰的能力，并產(chǎn)生外溢的警示效應(yīng)。二是法律法規(guī)的執(zhí)行要“言出必行”。監(jiān)管部門和相關(guān)從業(yè)人員在食品安全監(jiān)管中要樹立執(zhí)行的標桿，以此作為對法律法規(guī)條款執(zhí)行深度的界定。標桿的設(shè)定，會給其他監(jiān)管部門人員樹立一個模仿的“標靶”，也是違規(guī)者在行為中參考的標靶，影響其行為的開展深度和烈度。三是法律法規(guī)應(yīng)“因情而變”。國家食品安全的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)適應(yīng)新技術(shù)迅猛發(fā)展的需要，迎合新常態(tài)社會經(jīng)濟的特征。伴隨著社會經(jīng)濟生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，更多民營資本進入食品經(jīng)營領(lǐng)域，其中不乏個別不良經(jīng)營者為謀求暴利，采用本該服務(wù)于社會的新技術(shù)、新方法去生產(chǎn)危害消費者和社會的各類食品。更為嚴重的是，這些經(jīng)營活動的隱蔽性很強，甚至在法律法規(guī)上都很難界定其違法程度，這為進一步的制裁帶來了不少困難。這就要求相關(guān)法律法規(guī)必須與技術(shù)和社會發(fā)展同步，及時予以適應(yīng)性調(diào)整，用法治的力量約束顯性的和潛在的無良行為。

國家法律法規(guī)是約束行為主體的最后手段，違規(guī)的程度與懲罰的力度呈正比關(guān)系，對行為人的違規(guī)結(jié)果具有強制性。很多行為主體之所以受到法規(guī)的懲處，或因存在僥幸心理，或因無知者無畏，或因利令智昏、惡意觸法。這些都反映了社會法治氛圍不甚濃厚，法律法規(guī)的尊嚴未得以充分彰顯，法治的影響未普遍深入當事行為主體的心中。因此，監(jiān)管部門有責任和義務(wù)在管轄領(lǐng)域內(nèi)使相關(guān)法律法規(guī)的影響覆蓋每個角落、每個主體，使經(jīng)營者在內(nèi)心筑起一道不敢、不愿、不能逾越的紅線，使其從有意規(guī)避法律法規(guī)約束轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃酉陨磉`規(guī)行為，最終成為食品安全的貢獻者。

2.建立監(jiān)管主體間的鏈式關(guān)系，優(yōu)化協(xié)同程序

當前食品安全領(lǐng)域之所以存在比較多的問題，經(jīng)營者的責任固然極為重要，但多元監(jiān)管主體基于特定目標的競爭性、選擇性監(jiān)管也是一個重要的影響因素。這一因素的突出特征是：監(jiān)管的功利性強、合作性差;點式監(jiān)管明顯、一體化監(jiān)管斷鏈現(xiàn)象嚴重;監(jiān)管的成本高、盲區(qū)多，不軌食品經(jīng)營者可選擇的突破點多，以致轟轟烈烈監(jiān)管和安安靜靜違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營并存的現(xiàn)象仍較為突出。從監(jiān)管主體的界定和監(jiān)管程序的設(shè)計上講，違規(guī)食品經(jīng)營者應(yīng)無機會進入市場，或進入市場后能被及時識別，但現(xiàn)實中違規(guī)經(jīng)營者往往能以很低的成本在市場中持續(xù)存在甚至制造重大食品安全隱患，其根源在于目前多層監(jiān)管部門僅僅組成了一個群，還不是一個互相補充、互相支持的團隊。消除該弊端的措施有四個：一是行使不同職能的監(jiān)管主體在被授權(quán)的核心主體的一體化安排下組建鏈式監(jiān)管同盟，并建立基于信息共享的信息平臺;二是監(jiān)管主體共同確定相互間的合作規(guī)則和行動準則;三是任一監(jiān)管主體的行動應(yīng)能帶動關(guān)聯(lián)主體協(xié)同行動并實現(xiàn)任務(wù)的自動傳遞和無縫對接;四是對于重大事件，各監(jiān)管主體間需要建立順暢的溝通協(xié)調(diào)機制。

3.分類組建食品供應(yīng)鏈，使所有市場經(jīng)營主體成為供應(yīng)鏈的節(jié)點

食品供應(yīng)鏈的組建是實現(xiàn)可追溯的基礎(chǔ)。通過完善的流程傳遞，能輕易追蹤到食品的來源和流向，進而快速甄別食品的真?zhèn)?。按照食品的不同類別和功能，所有的食品都被納入合適的流通渠道中，使之成為不同的供需鏈條。對于食品供應(yīng)鏈的組建，強強聯(lián)合是普遍的市場規(guī)律，也是最優(yōu)的食品供應(yīng)鏈，它能實現(xiàn)節(jié)點企業(yè)的互動匹配和價值最大化，而且使參與食品流通的每一個主體都成為供需鏈上的一員，有特定的職責和權(quán)益。因此，強強聯(lián)合食品鏈供應(yīng)的食品安全性極高，面臨的各類風險很小，是政策支持的主體鏈聯(lián)盟。同時，市場中為數(shù)眾多的是由大型食品經(jīng)營主體和眾多小型食品經(jīng)營主體組建的供需鏈，該類食品鏈具有較大的易變性，尤其對部分小型主體的甄別存在一定的困難，這為食品安全生產(chǎn)埋下了隱患。這類食品供應(yīng)鏈是政策規(guī)范和監(jiān)管的重點鏈。對于由無資質(zhì)主體組建的“秘密”供需鏈，其鏈上的食品安全性毫無保障且流向復雜、可追溯性差，因此，應(yīng)從源頭上杜絕此類食品供應(yīng)鏈的產(chǎn)生。

4.正確引導消費者認知，形成社會廣泛參與的良好社會監(jiān)督氛圍

目前，我國市場上的食品鏈可分為推動式和拉動式兩類。前一類因其不斷創(chuàng)造市場需求，具有投入大、可預(yù)測性差的特點，故不適合常規(guī)食品的經(jīng)營;后一類以市場需求為拉動力，促使食品鏈形成和發(fā)展。消費者作為產(chǎn)生需求拉動力的主體，對規(guī)范食品鏈的形成和發(fā)展具有舉足輕重的作用，應(yīng)承擔起重要的監(jiān)督責任。認知的公共性和自我利益的保護程度是正相關(guān)的，前者要求消費者在法律法規(guī)、道德規(guī)范的范圍內(nèi)調(diào)整自身對食品安全的認知，主動支持政策法規(guī)對違規(guī)食品經(jīng)營者的懲戒以及社會道德對違規(guī)食品經(jīng)營者的譴責，形成拒絕不安全食品生存的強大社會抵制力，進而構(gòu)建起保護自身利益的多層屏障。因此，應(yīng)在食品監(jiān)管部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，通過關(guān)聯(lián)主體的協(xié)同，調(diào)動全社會的民意力量對抗不安全食品鏈，形成社會廣泛參與的良好社會監(jiān)督氛圍，使主動監(jiān)管、嚴格監(jiān)管成為食品安全領(lǐng)域的新常態(tài)。

5.建立信息共享的信用系統(tǒng)，讓失信者背負多種成本

誠信是經(jīng)濟發(fā)展的基石，是社會進步的階梯。信用系統(tǒng)應(yīng)包含三類主要的信息：食品鏈中各主體的誠信信息、監(jiān)管者發(fā)布的監(jiān)管信息、消費者和其他第三方的行為信息。第一類信息是關(guān)鍵，應(yīng)將所有食品鏈中節(jié)點企業(yè)和經(jīng)營者個人的各類誠信度信息收錄其中，供監(jiān)管機構(gòu)和社會大眾獲取，為消費者的消費決策提供支撐依據(jù)。對失信者施以法律、輿論和道德等多重壓力，使其背負沉重的失信成本，進而失去在市場中的經(jīng)營資格。食品安全監(jiān)管部門要及時主動地發(fā)布治理區(qū)域內(nèi)各經(jīng)營主體的誠信信息，分析市場誠信文化的建設(shè)進展，為社會大眾提供數(shù)量化的參考依據(jù)。消費者和第三方作為社會誠信文化建設(shè)的重要參與者，應(yīng)自覺自愿地抵制不誠信的經(jīng)營行為，不為不良經(jīng)營行為提供生存土壤，而以自身的誠信言行同化周圍的關(guān)聯(lián)者，使誠信文化擴散并永駐市場每個角落。

6.客觀評價監(jiān)管績效，實現(xiàn)監(jiān)管壓力傳遞

行使政府管理職能的市場監(jiān)管部門是誠信文化建設(shè)的推動者和踐行者，為此，不僅應(yīng)建立適合社會發(fā)展變化的監(jiān)管標準，還需對監(jiān)管主體的監(jiān)管效率進行客觀、科學的評價，促使監(jiān)管主體的監(jiān)管行為常態(tài)化和重點化，營造食品領(lǐng)域誠信經(jīng)營的良好氛圍。國內(nèi)外研究者常用的監(jiān)管績效邏輯框架包括“3E”邏輯框架、“政治—經(jīng)濟—社會”三維邏輯框架、“綜合指標—分類指標—單項指標”邏輯框架、平衡計分卡邏輯框架和績效棱柱評估模型等?；谛鲁B(tài)食品安全績效評價的現(xiàn)實，評價指標的選取可采用基于平衡計分卡（BSC）、關(guān)鍵績效指標法（KPI）、績效棱柱模型（PP）的綜合邏輯框架，其主要準則層指標為學習與成長、監(jiān)管內(nèi)部管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場及利益等四個方面。對于每一準則層設(shè)置二級指標，并賦予重要性不同的權(quán)重值，最終較好實現(xiàn)對監(jiān)管績效大小的總體評價和重要影響指標的篩選。預(yù)期監(jiān)管績效的實現(xiàn)需要對總績效進行縱向和橫向的逐層傳遞，使縱向的上下級監(jiān)管部門和橫向的平級監(jiān)管部門按照權(quán)責原則分擔相應(yīng)的績效，實現(xiàn)壓力的縱向多層分擔和橫向的多點分流，以便在合作機制的框架內(nèi)取得期望的監(jiān)管績效。

7.逐步推進社會善治，提升社會和諧程度

善治是政治國家與公民社會之間最佳的互動和合作關(guān)系：公民安全得到保障，法律得到尊重;公共機構(gòu)公正有效地運用權(quán)力;政府官員盡職盡責地對國家和人民負責;全社會的政治透明度較高。社會和諧是以人民為中心，以公共利益為取向，使不斷產(chǎn)生的各種社會沖突能夠及時得到緩解和化解，社會持續(xù)處于充滿活力、有序協(xié)調(diào)的狀態(tài)。⑦社會善治、社會和諧的重要特征就是民眾基本受到國家主流價值觀的同化，價值觀的公共性取向明顯，即尊重人的生命和健康、保障人的合法權(quán)益和自由成為全體社會成員的普遍共識，一切違背社會共識的言論和行為都會招致公眾的批評和抵制。社會中各類群體和個體的基本利益得到關(guān)注和保證，社會的相容性和包容性達到新的高度，不軌經(jīng)營者就會被規(guī)則和社會共識踢出經(jīng)營陣地或轉(zhuǎn)而自覺遵守社會法則。只有全社會從法律法規(guī)、道德輿論、自覺行為等方面構(gòu)建多層抵御不安全食品的防護墻，食品安全接受全體社會成員的充分監(jiān)督，食品安全領(lǐng)域的各類風險才能降到最低程度。

注釋

①參見劉鵬：《中國食品安全監(jiān)管——基于體制變遷與績效評估的實證研究》，《公共管理學報》2010年第2期。

②參見李曉紅、李曉梅：《中國食品安全監(jiān)管體制完善之探析》，《蘭州學刊》2010年第12期;張瑩、張肇中：《省域居民食品安全滿意度及其監(jiān)管體系催生》，《改革》2016年第12期;馬小芳：《深化我國食品安全監(jiān)管體制改革》，《經(jīng)濟研究參考》2014年第30期;宋強、耿弘：《關(guān)于構(gòu)建中國大食品安全監(jiān)管體制的探討》，《求實》2012年第8期;馮朝睿：《我國食品安全監(jiān)管體制的多維度解析研究——基于整體性治理視角》，《管理世界》2016年第4期。

③參見李靜：《從“一元單向分段”到“多元網(wǎng)絡(luò)協(xié)同”——中國食品安全監(jiān)管機制的完善路徑》，《北京理工大學學報》2015年第4期;謝康等：《媒體參與食品安全社會共治的條件與策略》，《管理評論》2017年第5期;張復宏等：《基于物聯(lián)網(wǎng)情景的蔬菜質(zhì)量安全社會化監(jiān)管機制研究》，《中國軟科學》2017年第5期。

④參見胡穎廉：《國家食品安全戰(zhàn)略基本框架》，《中國軟科學》2016年第9期。

⑤參見王建華等：《民眾感知、政府行為及監(jiān)管評價研究——基于食品安全滿意度的視角》，《軟科學》2016年第1期。

⑥參見張峻豪：《我國食品安全監(jiān)管及其模式變遷：一個產(chǎn)權(quán)理論的分析框架》，《宏觀質(zhì)量研究》2014年第1期;崔煥金等：《食品安全治理的制度、模式與效率：一個分析框架》，《改革》2013年第2期。

⑦參見張?zhí)┏恰⒀龊椭ィ骸渡鐣髁x和諧社會視野下的社會沖突治理》，《當代世界與社會主義》2008年第5期。

責任編輯：翊?明