鞠軍 李淑貞

（徐州市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 徐州 221008）

1 引言

黨的十八大提出了關(guān)于全面深化改革的要求，面對(duì)新時(shí)期國(guó)土資源管理的挑戰(zhàn)，國(guó)土資源管理部門(mén)按照切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的要求，全面優(yōu)化行政審批服務(wù)環(huán)境，建立健全行政審批監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制?！鞍褭?quán)力放下去、把監(jiān)管抓起來(lái)”是國(guó)土資源改革放權(quán)的重心所在，也是行政審批制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如何推動(dòng)和利用信息技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)管手段，促進(jìn)政府部門(mén)管理方式從注重事前審批向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，是國(guó)土資源管理部門(mén)當(dāng)前需要思考的重點(diǎn)。由于不同審批事項(xiàng)由不同處室分工負(fù)責(zé)，客觀上存在“鐵路警察、各管一段”的情況，對(duì)現(xiàn)有國(guó)土資源行政審批職能進(jìn)行整合優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源審批事項(xiàng)一個(gè)“口子”受理，做到“一個(gè)窗口對(duì)外”，實(shí)現(xiàn)“一條龍”服務(wù)，集中行使國(guó)土資源行政審批職能勢(shì)在必行。

本文結(jié)合徐州市國(guó)土資源行政許可事項(xiàng)集中審批的改革實(shí)踐，給出了基于“一張圖”的行政許可審批系統(tǒng)的設(shè)計(jì)，并基于徐州市國(guó)土資源“一張圖”進(jìn)行了系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)了審批事項(xiàng)的事中、事后監(jiān)管。

2 系統(tǒng)建設(shè)思路及框架

2.1 系統(tǒng)建設(shè)總體思路

責(zé)任清單是理順橫向和縱向部門(mén)職責(zé)關(guān)系，明確管理事項(xiàng)部門(mén)、職責(zé)分工的依據(jù)[1]。系統(tǒng)按照“先定職責(zé)、后定事項(xiàng)、能放則放”的國(guó)土資源改革放權(quán)總體思路，確定了具體審批事項(xiàng)由行政許可窗口辦理，各業(yè)務(wù)處室以宏觀調(diào)控、政策研究和業(yè)務(wù)監(jiān)管為主的分工職責(zé)，統(tǒng)一窗口集中審批，提供“一條龍”服務(wù)。

全面梳理涉及國(guó)土資源審批和管理事項(xiàng)，編制權(quán)力清單，以審批業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化為目標(biāo)，對(duì)行政審批和管理事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，依托國(guó)土資源“一張圖”信息工程，通過(guò)應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫(kù)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等信息化成果集成整合，發(fā)揮“統(tǒng)一平臺(tái)、相對(duì)獨(dú)立、數(shù)據(jù)共享、相互聯(lián)通”的作用，建立行政許可審批系統(tǒng)；通過(guò)流程監(jiān)控、督查督辦、短信提醒、工作考評(píng)等方式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理的全過(guò)程監(jiān)管，構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管流程，建成“來(lái)源可查、去向可追、監(jiān)管留痕、責(zé)任可究”的完整信息鏈條[2]，形成“前臺(tái)審批+后臺(tái)監(jiān)管”的新模式，與政府政務(wù)信息系統(tǒng)無(wú)縫銜接，開(kāi)通網(wǎng)上業(yè)務(wù)受理渠道，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。

2.2 系統(tǒng)框架

系統(tǒng)采用松耦合、分布式的框架，按照基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、應(yīng)用層的體系架構(gòu)組織，采用國(guó)內(nèi)主流的B/S 架構(gòu)，采取Oracle+ArcGIS 模式進(jìn)行數(shù)據(jù)管理，按照國(guó)際通用的數(shù)據(jù)互操作標(biāo)準(zhǔn)接口規(guī)范（OGC標(biāo)準(zhǔn)）實(shí)現(xiàn) “一張圖”系統(tǒng)和行政許可審批系統(tǒng)的互聯(lián)互通，以信息融合促進(jìn)業(yè)務(wù)融合的方式，整合建設(shè)用地預(yù)審、建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)等業(yè)務(wù)，形成標(biāo)準(zhǔn)化、公開(kāi)化、規(guī)范化、格式化的審批流程，建立“一站式”辦公平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)圖文一體的辦公模式。系統(tǒng)總體框架如圖1 所示。

（1）基礎(chǔ)層

基礎(chǔ)層主要提供系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)軟、硬件環(huán)境，包括服務(wù)器、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)器、應(yīng)用服務(wù)器、地圖服務(wù)器等設(shè)施，為行政審批系統(tǒng)提供基礎(chǔ)環(huán)境支撐。

（2）數(shù)據(jù)層

數(shù)據(jù)層是為行政審批系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)源的基礎(chǔ)支撐部分，數(shù)據(jù)源主要是“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫(kù)，包括基礎(chǔ)地理、基礎(chǔ)地質(zhì)、土地資源、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)環(huán)境、綜合事務(wù)管理等各類(lèi)國(guó)土資源數(shù)據(jù)，采取Oracle+ArcGIS 模式進(jìn)行數(shù)據(jù)集成管理。

圖1 系統(tǒng)總體框架圖

（3）服務(wù)層

服務(wù)層是系統(tǒng)的核心，主要以不同的邏輯服務(wù)模式實(shí)現(xiàn)各類(lèi)服務(wù)，利用強(qiáng)大的Map GIS 數(shù)據(jù)服務(wù)引擎，按照OGC 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)行政審批系統(tǒng)與“一張圖”系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互操作，而非直接操作數(shù)據(jù)庫(kù)。系統(tǒng)采用“申請(qǐng)-接收”的方式獲取數(shù)據(jù)層提供的各類(lèi)數(shù)據(jù)，行政審批過(guò)程將圖形數(shù)據(jù)導(dǎo)入“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)臨時(shí)層，審批結(jié)束后，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)沉淀到“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫(kù)，并將更新后的數(shù)據(jù)返回，既滿足了行政審批監(jiān)管系統(tǒng)的數(shù)據(jù)需求，又能實(shí)時(shí)更新“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)。

（4）應(yīng)用層

應(yīng)用層主要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)業(yè)務(wù)邏輯的集成以及與用戶的交互，利用.NET 開(kāi)發(fā)工具，對(duì)系統(tǒng)客戶端進(jìn)行功能分析和模塊化設(shè)計(jì)，并為用戶呈現(xiàn)出可視化界面，包括綜合查詢、綜合統(tǒng)計(jì)、審批監(jiān)管等功能模塊。

3 主要功能設(shè)計(jì)

系統(tǒng)具有流程模板管理、查詢管理、業(yè)務(wù)自動(dòng)審查、統(tǒng)計(jì)中心、全流程效能監(jiān)管等功能。

3.1 流程模板管理

行政許可事項(xiàng)審批原則上遵循“辦理、審核、審批”三級(jí)管理模式，根據(jù)梳理權(quán)力清單形成的《國(guó)土資源集中辦理審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)》，對(duì)審批事項(xiàng)項(xiàng)目名稱、審批依據(jù)、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)材料、批準(zhǔn)條件、審批內(nèi)容、審批流程、審批期限等方面進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、程序化再造，建立審批規(guī)則庫(kù)，實(shí)現(xiàn)“同一事項(xiàng)、同一編碼、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一流程、同一時(shí)限”。

3.2 查詢管理

3.2.1 流程信息查詢

在系統(tǒng)中，窗口收件人員可以將辦件項(xiàng)目分發(fā)到相應(yīng)經(jīng)辦人員進(jìn)行審查，支持多部門(mén)串聯(lián)審查模式。經(jīng)辦人員可以通過(guò)權(quán)限查看項(xiàng)目的具體信息，包括屬性、圖形、電子表單、附件、審查意見(jiàn)資料。

項(xiàng)目屬性信息查詢：按照業(yè)務(wù)類(lèi)型，每個(gè)報(bào)件都可以展開(kāi)查看具體的項(xiàng)目屬性信息，包括項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目編號(hào)、項(xiàng)目坐落、用地單位、用地分類(lèi)面積表、勘測(cè)定界報(bào)告、一書(shū)三方案等內(nèi)容；支持查詢相應(yīng)業(yè)務(wù)的辦理流程信息，包括業(yè)務(wù)類(lèi)型、項(xiàng)目名稱、所處環(huán)節(jié)、辦理人員、辦理日期等內(nèi)容。系統(tǒng)支持精確匹配和模糊查詢兩種方式，可實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)信息的快速檢索。

3.2.2 圖形查詢?yōu)g覽

基本地圖工具功能提供放大、縮小、漫游、測(cè)量、截圖、地圖清除、底圖切換（支持電子地圖、影像地圖的相互切換）等基本操作功能；圖層目錄管理，將一張圖數(shù)據(jù)內(nèi)容在數(shù)據(jù)管理目錄中分組顯示，可按照數(shù)據(jù)專(zhuān)題、業(yè)務(wù)類(lèi)型進(jìn)行分類(lèi)管理，在圖形瀏覽模塊用圖層目錄控制相關(guān)內(nèi)容的顯示，用戶可以自主選擇顯示哪些數(shù)據(jù)圖層。

系統(tǒng)提供地圖要素的空間信息查詢功能，提供點(diǎn)選、框選和自定義范圍選擇三種模式，可查詢相關(guān)項(xiàng)目地塊的項(xiàng)目名稱、權(quán)屬性質(zhì)、面積等內(nèi)容，并與業(yè)務(wù)流程中申請(qǐng)的內(nèi)容進(jìn)行比較。通過(guò)圖屬關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)以圖查屬，也可以通過(guò)屬性內(nèi)容快速查找、定位到項(xiàng)目地塊，實(shí)現(xiàn)圖屬互查。

系統(tǒng)支持外部圖形數(shù)據(jù)的導(dǎo)入功能，支持主流的SHAPE、CAD、TXT 等格式數(shù)據(jù)，可自動(dòng)提取上報(bào)的項(xiàng)目地塊坐標(biāo)信息，在圖形平臺(tái)中進(jìn)行快速定位，經(jīng)辦人員可根據(jù)項(xiàng)目地塊的空間形狀、范圍以及面積，查詢項(xiàng)目地塊的屬性信息，同時(shí)可以疊加遙感影像、土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃等基礎(chǔ)專(zhuān)題數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比查看，輔助判斷上報(bào)信息與實(shí)際用地情況的一致性問(wèn)題，提供透明度、卷簾、多窗口對(duì)比等工具，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)數(shù)據(jù)多專(zhuān)題、多窗口的對(duì)比分析。

3.2.3 附件材料查詢

相關(guān)處室人員可對(duì)附件材料進(jìn)行在線預(yù)覽和下載打印，比如可在線查看“一書(shū)四方案”、人民政府文件、規(guī)劃部門(mén)的用地紅線范圍圖等內(nèi)容。

3.3 業(yè)務(wù)自動(dòng)審查

項(xiàng)目受理階段，對(duì)上報(bào)項(xiàng)目的屬性信息、附件材料等按照申請(qǐng)材料提交要求進(jìn)行自動(dòng)審查。系統(tǒng)按照業(yè)務(wù)規(guī)范、數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范，設(shè)置檢查規(guī)則，逐一對(duì)填報(bào)內(nèi)容進(jìn)行檢查。

基于國(guó)土資源“一張圖”數(shù)據(jù)成果，開(kāi)發(fā)相關(guān)圖形分析功能，細(xì)化審批業(yè)務(wù)中的規(guī)劃管控、權(quán)屬地類(lèi)、征地補(bǔ)償?shù)葘彶橐螅瑢?dǎo)入項(xiàng)目用地范圍數(shù)據(jù)，與土地利用現(xiàn)狀、土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田等圖層疊加，進(jìn)行空間分析，嚴(yán)格審查項(xiàng)目的空間選址、項(xiàng)目用地的合理性和合規(guī)性等內(nèi)容，圖形審查結(jié)果會(huì)自動(dòng)與上報(bào)材料、內(nèi)容進(jìn)行關(guān)聯(lián)審查，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地審查的自動(dòng)化和智能化。相關(guān)審查功能能夠與審批流程實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，可提高行政審批效率和辦件的精準(zhǔn)度，減輕經(jīng)辦人審查的工作量和自由裁量權(quán)，利用完整的國(guó)土資源空間數(shù)據(jù)體系，為行政許可審批提供決策支持[3]。

系統(tǒng)提供圖形扣除功能，支持按照某種范圍對(duì)地塊數(shù)據(jù)進(jìn)行裁剪、分割。比如項(xiàng)目地塊坐標(biāo)范圍與建設(shè)用地管制區(qū)進(jìn)行空間分析，不符合規(guī)劃的部分?jǐn)?shù)據(jù)需要進(jìn)行用地調(diào)整時(shí)，系統(tǒng)可對(duì)項(xiàng)目地塊進(jìn)行分割，扣除不符合規(guī)劃部分，再自動(dòng)進(jìn)行面積重算，支持圖形坐標(biāo)范圍的導(dǎo)出，包括以SHAPE、TXT 等格式，為選址預(yù)研判提供數(shù)據(jù)參考。建設(shè)用地預(yù)審業(yè)務(wù)自動(dòng)審查界面如圖2 所示。

圖2 專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)界面

3.4 自動(dòng)生成圖件報(bào)告

系統(tǒng)能夠輔助生成建設(shè)用地審查報(bào)告（如圖3 所示），審查報(bào)告與用地報(bào)件中圖、表的數(shù)據(jù)保持一致，同時(shí)支持對(duì)審查報(bào)告的在線打印及輸出。根據(jù)需要選擇專(zhuān)題圖類(lèi)型，生成項(xiàng)目所在范圍圖件，選擇專(zhuān)題圖類(lèi)型，包括土地利用現(xiàn)狀圖或者土地利用規(guī)劃圖，可保存生成圖件以便隨時(shí)查看。提供模板化制圖模式或自定義制圖模板，支持對(duì)圖件圖廓整飾要素的修改，比如注記、比例尺、圖例等內(nèi)容，出圖過(guò)程所見(jiàn)即所得。

圖3 自動(dòng)生成圖件報(bào)告

3.5 統(tǒng)計(jì)分析

系統(tǒng)支持經(jīng)辦人員根據(jù)權(quán)限對(duì)相關(guān)報(bào)表進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，提供多種過(guò)濾條件進(jìn)行組合篩選，統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以直接輸出到Excel 表格，包括季度和年度農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目用地審查報(bào)批情況統(tǒng)計(jì)分析、項(xiàng)目辦理狀態(tài)統(tǒng)計(jì)等。各類(lèi)報(bào)表支持在線打印和以Excel、Word、PDF 等格式輸出。

3.6 全流程效能監(jiān)管

系統(tǒng)支持“紅、黃、綠”燈顯示，提示工作人員業(yè)務(wù)辦理的緊急程度，支持短信平臺(tái)發(fā)送審批件辦理提醒、到期提醒、超期提醒，對(duì)超時(shí)件、掛起件、退回件等特殊情況實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)顯示，確保每項(xiàng)業(yè)務(wù)、每個(gè)環(huán)節(jié)、每道程序?qū)崿F(xiàn)時(shí)時(shí)提醒、處處監(jiān)控，最大程度杜絕超期辦理、違規(guī)辦理等問(wèn)題。

系統(tǒng)設(shè)計(jì)在業(yè)務(wù)審批流程收件辦理環(huán)節(jié)，同步發(fā)送監(jiān)管處室，從收件、辦理、審核到批復(fù)，對(duì)業(yè)務(wù)審批過(guò)程實(shí)時(shí)監(jiān)控；同時(shí)系統(tǒng)設(shè)計(jì)獨(dú)立的監(jiān)管流程，監(jiān)管處室在業(yè)務(wù)審批流程結(jié)束發(fā)件歸檔后發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)審批過(guò)程存在問(wèn)題時(shí)，可啟動(dòng)追責(zé)監(jiān)管流程，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)管。建設(shè)用地預(yù)審流程及監(jiān)管流程如圖4、圖5 所示。

圖4 建設(shè)用地預(yù)審流程

圖5 建設(shè)用地預(yù)審監(jiān)管流程

4 結(jié)語(yǔ)

徐州市以建設(shè)服務(wù)型政府為導(dǎo)向，按照簡(jiǎn)政放權(quán)的要求，實(shí)行行政許可事項(xiàng)集中審批。本文根據(jù)徐州市國(guó)土資源行政許可審批事項(xiàng)集中進(jìn)駐政務(wù)服務(wù)中心、與政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”無(wú)縫對(duì)接的工作要求，通過(guò)基于“一張圖”的國(guó)土資源行政許可審批系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)審批業(yè)務(wù)帶圖審查、業(yè)務(wù)辦理的全過(guò)程監(jiān)管，構(gòu)建了“前臺(tái)審批+后臺(tái)監(jiān)管”的審批監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)了行政許可事項(xiàng)集中審批，達(dá)到了簡(jiǎn)政放權(quán)的要求。