謝曉燕 劉洪銀

摘要：扶貧攻堅(jiān)期應(yīng)聚焦農(nóng)村低保群體的穩(wěn)定脫貧。但扶貧開發(fā)出現(xiàn)不穩(wěn)定脫貧傾向，如貧困對(duì)象識(shí)別行政化和非動(dòng)態(tài)化，貧困群體的主體作用沒有充分發(fā)揮、建檔立卡貧困戶返貧率高，村兩委脫貧帶頭能力建設(shè)滯后等。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已超過貧困線，但不能用低保替代扶貧開發(fā)，應(yīng)根據(jù)貧困群體類型相機(jī)選擇低保與扶貧融合方式。建議建立貧困群體參與的扶貧開發(fā)模式，分類下放扶貧開發(fā)資源分配權(quán)限，分類識(shí)別扶貧對(duì)象；統(tǒng)籌實(shí)施脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興工程，加強(qiáng)本土人才集聚和貧困人口技能培訓(xùn)；盤活貧困村集體建設(shè)用地、閑置宅基地和閑置房屋，促進(jìn)社會(huì)精英和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保群體；穩(wěn)定脫貧；脫貧攻堅(jiān)期

中圖分類號(hào)：F328 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）02—0052—07

一、研究背景

2011年12月中共中央國務(wù)院印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，扶貧開發(fā)成為全面建成小康社會(huì)的重要抓手。2014年10月，習(xí)近平首次提出扶貧要做好“六個(gè)精準(zhǔn)”，即精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)退出、精準(zhǔn)管理、創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧體制機(jī)制與注重精準(zhǔn)發(fā)力。十八大以來，我國已經(jīng)建立了脫貧攻堅(jiān)的制度體系，確立了中央統(tǒng)籌、區(qū)縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，脫貧攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)的四梁八柱已經(jīng)形成。學(xué)者們對(duì)扶貧開發(fā)工作進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為扶貧開發(fā)工作存在對(duì)象識(shí)別不夠精準(zhǔn)、脫貧質(zhì)量不高、動(dòng)態(tài)管理不嚴(yán)、內(nèi)生動(dòng)力不足等突出問題[1][2][3]，建議制定《國家扶貧法》，實(shí)行負(fù)所得稅制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有機(jī)銜接[4][5]。2016年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口減少到4335萬人，但尚有6個(gè)省份貧困人口在300萬以上，14個(gè)集中連片貧困地區(qū)貧困人口占比達(dá)到50.33%①?！笆濉睍r(shí)期，扶貧開發(fā)工作進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水期和關(guān)鍵期，深度貧困問題成為扶貧開發(fā)的難點(diǎn)。2016年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》，農(nóng)村低保貧困群體成為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)對(duì)象。脫貧攻堅(jiān)期扶貧工作將由確定幫扶對(duì)象向穩(wěn)定脫貧轉(zhuǎn)變，由關(guān)注脫貧速度向保證脫貧質(zhì)量轉(zhuǎn)變，由開發(fā)式扶貧為主向開發(fā)式扶貧與保障式扶貧并重轉(zhuǎn)變。如何激發(fā)農(nóng)村低保人口的脫貧攻堅(jiān)內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧，需要深入推進(jìn)開發(fā)式扶貧工作，穩(wěn)固扶貧開發(fā)效果。本研究聚焦問題，探索農(nóng)村低保與扶貧融合機(jī)制和開發(fā)式扶貧穩(wěn)定脫貧路徑，以揭示扶貧開發(fā)規(guī)律，為脫貧攻堅(jiān)期扶貧工作行政決策和政策制定提供參考依據(jù)。

二、脫貧攻堅(jiān)期扶貧開發(fā)對(duì)象應(yīng)聚焦農(nóng)村低保群體

（一）我國扶貧標(biāo)準(zhǔn)變化

改革開放以來，我國多次上調(diào)國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。2011年中央決定將農(nóng)民年人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)比2010的1274元提高了80%[6]，接近世界銀行2008年制定的每天人均1.25美元的貧困線。新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下我國貧困人口增至1.28億人。扶貧標(biāo)準(zhǔn)每年將根據(jù)物價(jià)指數(shù)等動(dòng)態(tài)調(diào)整。2011年～2016年的扶貧標(biāo)準(zhǔn)分別為2536元、2673元、2736元、2800元、2855元、2952元[7]。

從扶貧標(biāo)準(zhǔn)變化看，標(biāo)準(zhǔn)的提高使更多貧困人口被納入貧困對(duì)象，防止了隱性貧困和被脫貧現(xiàn)象。2014年，我國2800元扶貧標(biāo)準(zhǔn)折合為2.2美元，高于國際極端貧困線，表明我國的扶貧開發(fā)具有國際統(tǒng)計(jì)和比較意義[8]。通過多年持續(xù)扶貧開發(fā)，貧困人口收入水平不斷提高，貧困人口收入占平均收入水平的比例從56.4%提高到68.37%①。

（二）扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)兩線重合

經(jīng)過多年精準(zhǔn)扶貧，我國貧困人口絕對(duì)數(shù)持續(xù)下降，2016年達(dá)到4335萬人。而低保標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)貧困人口總數(shù)設(shè)定和調(diào)整，所以低?？?cè)藬?shù)相對(duì)穩(wěn)定。這樣，農(nóng)村低保人口線與農(nóng)村貧困人口線在2015年～2016年之間出現(xiàn)交叉，農(nóng)村低保保障與農(nóng)村扶貧開發(fā)對(duì)象趨同（參見圖1）。

圖1 2010-2016年農(nóng)村低保人數(shù)和貧困人口數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院扶貧辦網(wǎng)站。

扶貧標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)兩線從分離到交叉，從交叉到分離（參見圖2）。以2010年不變價(jià)設(shè)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定，而低保標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，如2017年我國城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)同比分別增長9.9%和16.6%[9]。2014年以前，我國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，表明貧困人口高于低保人數(shù)，只有部分極端貧困人口能夠享受低保，扶貧開發(fā)目標(biāo)優(yōu)先滿足生存權(quán)。2014年以后，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于貧困標(biāo)準(zhǔn)，低保政策已經(jīng)覆蓋所有貧困人口，扶貧開發(fā)目標(biāo)將由滿足生存權(quán)向?qū)崿F(xiàn)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。貧困人口在享受低保保障下，更有愿望和信心實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

圖2 2010-2016年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)來源：民政部網(wǎng)站。

三、扶貧開發(fā)出現(xiàn)不穩(wěn)定脫貧傾向

（一）貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制不完善

第一，貧困對(duì)象識(shí)別存在行政化現(xiàn)象。貧困對(duì)象指標(biāo)往往由扶貧部門依據(jù)農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查估算出的貧困發(fā)生率確定，指標(biāo)層層分解到縣、鄉(xiāng)、村。這種“自上而下”的層級(jí)分配不夠科學(xué)，不夠精準(zhǔn)，導(dǎo)致建檔立卡貧困戶和貧困人口識(shí)別認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政府資源分配不公平，非貧困鄉(xiāng)和非貧困村可能占有可觀的扶貧資源。

第二，貧困對(duì)象確定主觀化。由于鄉(xiāng)、村兩級(jí)沒有農(nóng)戶收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，村級(jí)貧困指標(biāo)落地缺乏客觀依據(jù)，只能采取民主評(píng)議甚至平均主義的方法。更有甚者，部分村莊和社區(qū)爭搶貧困指標(biāo)，人情關(guān)系干預(yù)指標(biāo)分配，導(dǎo)致部分真正貧困群體被排除在脫貧幫扶之外。

第三，貧困對(duì)象識(shí)別非動(dòng)態(tài)化。扶貧對(duì)象識(shí)別尚未建立動(dòng)態(tài)化機(jī)制。一些新成長的貧困人口和返貧人口沒有被及時(shí)建檔立卡，納入扶貧對(duì)象。

（二）扶貧工作沒有適切貧困戶需求，效果難以鞏固

政府制定了脫貧工作計(jì)劃并層層落實(shí)任務(wù)，脫貧幫扶成為工作隊(duì)指令性任務(wù)。為如期完成脫貧目標(biāo)，一些扶貧工作隊(duì)不顧客觀實(shí)際和貧困群體的需求，盲目上項(xiàng)目、搞開發(fā)，扶貧工作出現(xiàn)短暫性繁榮。但這種幫扶沒有以適切貧困戶需求、實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收為出發(fā)點(diǎn)，難以發(fā)揮造血功能，即使通過幫扶實(shí)現(xiàn)脫貧，脫貧后返貧率也比較高。根據(jù)云南省對(duì)高寒山區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、革命老區(qū)、原戰(zhàn)區(qū)四類片區(qū)縣2010年～2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，建檔立卡貧困戶返貧率呈“出四進(jìn)一”特征，即每脫貧4人中有1人返貧。更有甚者，扶貧工作政績“虛火”太旺，出現(xiàn)“數(shù)字脫貧”“冒進(jìn)脫貧”苗頭。

（三）貧困村兩委脫貧帶頭能力建設(shè)滯后

貧困鄉(xiāng)、貧困村整體脫貧是扶貧工作的重點(diǎn)，村兩委班子是貧困村持續(xù)脫貧致富的中堅(jiān)力量。尤其在扶貧工作隊(duì)撤離后，需要發(fā)揮村兩委干部在貧困群體穩(wěn)定脫貧致富中的帶頭作用。一些扶貧工作隊(duì)更注重立竿見影的業(yè)績，不注重貧困村兩委致富帶頭能力建設(shè)。部分村兩委成員本身既不是扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人，也不具備較高的組織動(dòng)員能力，不能動(dòng)員和帶領(lǐng)貧困群體積極參與扶貧開發(fā)。貧困村即使暫時(shí)實(shí)現(xiàn)脫貧，穩(wěn)定增收致富的難度也較大。農(nóng)村迫切需要建設(shè)一支能夠帶動(dòng)貧困人口脫貧致富的村兩委“能人班子”。

（四）貧困群體的主體作用沒有充分發(fā)揮

第一，產(chǎn)業(yè)扶貧沒有充分吸納貧困群體就業(yè)。如旅游產(chǎn)業(yè)扶貧中旅游企業(yè)建設(shè)大型鄉(xiāng)村旅游景區(qū)、大型星級(jí)酒店，抬高了就業(yè)門檻，貧困人口難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)。貧困群體沒有從產(chǎn)業(yè)扶貧中獲得預(yù)期收益，降低了脫貧參與的積極性。

第二，貧困群體參與扶貧開發(fā)的意愿不強(qiáng)。貧困人口致貧原因多種多樣，但長期貧困的主要原因源于人的綜合素質(zhì)和知識(shí)技能低下，脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力不足。如扶貧工作中，部分貧困人口思想觀念落后，脫貧參與意識(shí)不強(qiáng)、積極性不高，導(dǎo)致扶貧工作的實(shí)際效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

第三，貧困群體參與扶貧開發(fā)的能力不足。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的主要難點(diǎn)在“三區(qū)三州”（“三區(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)；“三州”是指甘肅的臨夏州、四川的涼山州和云南的怒江州）深度貧困地區(qū)，該地區(qū)貧困度是全國平均水平的3.7倍。2018年3月21日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開“三區(qū)三州”產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)接會(huì)，制定實(shí)施“三區(qū)三州”產(chǎn)業(yè)扶貧三年行動(dòng)計(jì)劃。但這些深度貧困地區(qū)資源匱乏，自然條件惡劣，人口知識(shí)技能低，扶貧條件和貧困群體參與能力不足，扶貧效果和貧困群體主體作用發(fā)揮具有一定不確定性。

（五）尚未形成貧困村人才回流集聚局面

貧困村穩(wěn)定脫貧既需要依靠自身力量，更需要借助外部支持。在扶貧工作隊(duì)撤離后，貧困人口穩(wěn)定脫貧致富需要吸納集聚各方人才，如返鄉(xiāng)農(nóng)民工、本土大學(xué)生、大學(xué)生村官和社會(huì)精英等。2015年中央一號(hào)文件首次提出“創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，弘揚(yáng)善行義舉，以鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiāng)建設(shè)，傳承鄉(xiāng)村文明”的要求。從農(nóng)村走出來的城市文化精英、政界精英和商界精英有著與家鄉(xiāng)割舍不斷的鄉(xiāng)愁和鄉(xiāng)情，地方政府應(yīng)牽線搭橋，吸納各方鄉(xiāng)賢參與扶貧開發(fā)和鄉(xiāng)村貧困治理。但源于政策激勵(lì)和招引宣介不夠，從面上看，尚未形成貧困村本土人才回流集聚格局，部分已經(jīng)脫貧的貧困人口徘徊在貧困邊緣，難以持續(xù)增收致富。

四、穩(wěn)定脫貧不能用保障式扶貧替代開發(fā)式扶貧

（一）保障式扶貧與開發(fā)式扶貧具有不同的特征

在農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線高于貧困標(biāo)準(zhǔn)線情況下，貧困人口全部享受低保待遇。從表面看，似乎解決了貧困問題，但保障式扶貧與開發(fā)式扶貧具有不同的特征。

第一，兩者目的不同。農(nóng)村低保制度目的是保障低收入群體的最低生活水平，保障絕對(duì)貧困人口的生存權(quán)。低保保障水平相對(duì)穩(wěn)定，保障對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整，屬于政府救助性質(zhì)的福利制度。被保障者不是依靠自己的勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值，而是依靠國家制度獲得收益，這種得利不具有至高尊嚴(yán)。與保障式扶貧不同，開發(fā)式扶貧注重低收入人口的發(fā)展權(quán)[10]。扶貧開發(fā)通過外界幫扶提高扶貧對(duì)象的勞動(dòng)收入水平。被幫扶者通過自身勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值，創(chuàng)造自己的美好生活，這種勞動(dòng)得利更會(huì)獲得社會(huì)的認(rèn)可和尊重。開發(fā)式扶貧具有成長性，扶貧對(duì)象收入水平具有增長潛能，扶貧開發(fā)目的既要脫貧又要致富。

第二，兩者調(diào)整對(duì)象不同。農(nóng)村低保制度主要保障永久喪失勞動(dòng)能力的貧困人口和暫時(shí)致貧的貧困人口，兜底保障絕對(duì)貧困人口的生存。保障對(duì)象需要根據(jù)收入水平動(dòng)態(tài)調(diào)整。開發(fā)式扶貧主要針對(duì)貧困人口的脫貧致富，調(diào)整對(duì)象是具有勞動(dòng)能力或勞動(dòng)潛能的貧困人口。開發(fā)式扶貧通過產(chǎn)業(yè)植入、教育培訓(xùn)、健康恢復(fù)和激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，提高貧困人口的勞動(dòng)能力和勞動(dòng)積極性。在攻堅(jiān)期，深度貧困是脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)。以青藏高原為主體的“三區(qū)三州”是深度貧困地區(qū)，貧困人口占全國貧困人口的8.2%，是全國貧困水平的3.7倍①。這些地區(qū)貧困水平達(dá)到或超過了低保標(biāo)準(zhǔn)線，但不能一保了之，以低保替代扶貧開發(fā)。

（二）靈活運(yùn)用保障式扶貧和開發(fā)式扶貧方式

致貧原因多種多樣，實(shí)踐中應(yīng)相機(jī)運(yùn)用低保式扶貧和開發(fā)式扶貧，實(shí)現(xiàn)在保障中穩(wěn)步脫貧。從全國貧困人口看，有13%因殘致貧，40%因病致貧①。對(duì)于永久喪失勞動(dòng)力能力的貧困群體如殘疾和鰥寡孤獨(dú)人口，可以納入永久低保保障。如湖北省部分地區(qū)通過低保、精神救助、建立五保戶集中供養(yǎng)場(chǎng)地等方式，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的鰥寡孤獨(dú)貧困人口實(shí)行全面兜底保障脫貧。對(duì)于因?yàn)?zāi)、因病、因傷、因?qū)W等暫時(shí)致貧的人口，可以納入暫時(shí)低保保障，并進(jìn)行幫扶脫貧[11]。對(duì)于缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)或固守貧困人群，可以采用產(chǎn)業(yè)植入和有條件轉(zhuǎn)移支付方式，激發(fā)貧困人口脫貧致富的內(nèi)生動(dòng)力。將身體健康貧困人口的勞動(dòng)行為表現(xiàn)作為享受低保的必要條件，并規(guī)定連續(xù)享受低保的最長年限，實(shí)行有條件的最低生活保障制度。

（三）持續(xù)開發(fā)式扶貧是穩(wěn)定脫貧的有效途徑

保障式扶貧是權(quán)宜之計(jì)。貧困村穩(wěn)定脫貧需要持續(xù)進(jìn)行開發(fā)式扶貧，如人力資源開發(fā)、土地資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)等。扶志和扶智是扶貧工作的關(guān)鍵。扶志不是一蹴而就的，而是循序漸進(jìn)的過程。根據(jù)習(xí)得性無助實(shí)驗(yàn)結(jié)論，貧困群體在多次努力脫貧無果后，漸漸喪失了脫貧致富的信心，而不得不選擇安于貧困。如果貧困群體能夠從扶貧開發(fā)中獲得實(shí)實(shí)在在的收益，將會(huì)不斷修正收入創(chuàng)造預(yù)期，從而樹立收入掙得的信心和脫貧致富的決心。扶智也是一個(gè)人力資源持續(xù)開發(fā)的過程。貧困群體既需要技能培訓(xùn)，也需要學(xué)歷教育。開發(fā)式扶貧需要?jiǎng)訂T政府和社會(huì)力量，有計(jì)劃地組織開展貧困群體學(xué)歷教育和技能培訓(xùn)，并將教育培訓(xùn)活動(dòng)常態(tài)化。

五、開發(fā)式扶貧促進(jìn)農(nóng)村低保群體穩(wěn)定脫貧的對(duì)策建議

扶貧開發(fā)重點(diǎn)是通過扶志、扶力、扶智，促進(jìn)已納入農(nóng)村最低生活保障的貧困人口脫貧致富。扶貧工作應(yīng)充分發(fā)揮貧困群體的主體作用，提升扶貧對(duì)象參與意愿、參與能力和參與水平。

（一）建立貧困群體主體參與的扶貧開發(fā)模式，分類下放扶貧開發(fā)資源分配權(quán)限

發(fā)揮貧困群體的主體作用需要明確扶貧開發(fā)資源配置的權(quán)力邊界。中央政府已經(jīng)把“農(nóng)村扶貧開發(fā)目標(biāo)、任務(wù)、資金、權(quán)責(zé)”下放到縣一級(jí)，但仍不能實(shí)現(xiàn)扶貧資源的高效配置?？h級(jí)政府應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)、村基層組織權(quán)力行使能力進(jìn)一步下放權(quán)限。

第一，政府確定扶貧目標(biāo)和扶貧項(xiàng)目，由村社參與制定項(xiàng)目實(shí)施方案?？h鄉(xiāng)政府按照貧困村客觀需求確定扶貧任務(wù)目標(biāo)和實(shí)施項(xiàng)目，讓村社在廣泛討論的基礎(chǔ)上給出項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和方案，經(jīng)有關(guān)部門及專家評(píng)審后授權(quán)村社組織實(shí)施，政府提供外部支持。

第二，村社及貧困群體制定脫貧目標(biāo)和項(xiàng)目，縣鄉(xiāng)政府審核實(shí)施。村社及貧困農(nóng)戶提出脫貧目標(biāo)及建議項(xiàng)目，縣鄉(xiāng)政府有關(guān)部門審核批準(zhǔn)后，授權(quán)村社組織實(shí)施，扶貧工作隊(duì)幫助農(nóng)戶解決難題。

第三，縣鄉(xiāng)政府制定脫貧項(xiàng)目菜單供村社和貧困群體自主選擇并組織實(shí)施，政府相關(guān)部門提供外部支持。脫貧項(xiàng)目菜單制定前應(yīng)充分調(diào)查研究，將項(xiàng)目規(guī)劃與貧困人口就業(yè)捆綁在一起，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村社會(huì)服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。扶貧工作隊(duì)負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品銷售和融資服務(wù)等。

（二）建立群體參與的貧困人口認(rèn)定機(jī)制，分類識(shí)別扶貧對(duì)象

當(dāng)前，低保和貧困認(rèn)定主要依據(jù)收入水平，由于準(zhǔn)確的收入數(shù)據(jù)獲取困難，國際上傾向采用消費(fèi)數(shù)據(jù)來測(cè)量貧困程度。貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍沿用人均可支配收入，通過建檔立卡確定扶貧對(duì)象。非貧困縣鄉(xiāng)村內(nèi)的貧困戶由本級(jí)行政組織自行解決，不納入國家統(tǒng)一扶貧工程。貧困村內(nèi)部根據(jù)衣食住行消費(fèi)水平分類度量農(nóng)戶貧困狀況?？山梃b四川省宜賓市等“比選”確定扶貧對(duì)象的做法，具體做法是：根據(jù)國家公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，村民先填申請(qǐng)表，首先由村民小組召開戶主會(huì)進(jìn)行比選，再由村兩委召開村、組干部和村民代表會(huì)議進(jìn)行比選并張榜公示；根據(jù)公示意見，再次召開村社干部和村民代表會(huì)議進(jìn)行比選并再次公示；最后根據(jù)本村貧困農(nóng)戶指標(biāo)數(shù)量，把收入低但具有勞動(dòng)能力的納入農(nóng)村階段性低保，并確定為扶貧開發(fā)對(duì)象，收入低且喪失勞動(dòng)能力的納入農(nóng)村永久低保，逐年提高低保水平以達(dá)到低保脫貧。

（三）實(shí)施致富帶頭人培育工程，建設(shè)一支貧困村脫貧帶頭人隊(duì)伍

第一，開展新一輪的知識(shí)青年下鄉(xiāng)活動(dòng)。充分發(fā)揮大學(xué)生村官的作用，遴選工作業(yè)績突出、領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)的大學(xué)生村官擔(dān)任村兩委負(fù)責(zé)人。任期屆滿考核合格可直接進(jìn)入基層公務(wù)員隊(duì)伍。通過簽訂合同拓展大學(xué)生村官任職年限和崗位職責(zé)，制定鼓勵(lì)大學(xué)生村官農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的政策，有計(jì)劃地將大學(xué)生村官培養(yǎng)成為農(nóng)村脫貧致富帶頭人。

第二，將返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)與實(shí)用人才帶頭人培訓(xùn)結(jié)合起來，開展貧困村脫貧帶頭人培育工程。重點(diǎn)培養(yǎng)具有創(chuàng)業(yè)精神和現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理能力的新生代農(nóng)民，尤其是返鄉(xiāng)新生代農(nóng)民工或退伍軍人，建設(shè)一支脫貧帶頭人隊(duì)伍。

第三，借鑒國有企業(yè)改革成熟經(jīng)驗(yàn)，開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理體制改革。農(nóng)村嘗試政經(jīng)分開，即將經(jīng)濟(jì)管理職能從村委會(huì)中剝離出來，村委會(huì)委托“能人”經(jīng)營管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)?？h鄉(xiāng)政府根據(jù)“能人”的社會(huì)貢獻(xiàn)授予相應(yīng)的榮譽(yù)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

第四，將農(nóng)村脫貧致富帶頭人納入組織化管理?？h鄉(xiāng)黨委組織和統(tǒng)戰(zhàn)部門加強(qiáng)帶頭人的組織管理，賦予帶頭人一定的參政議政權(quán)利。

（四）加強(qiáng)本土人才集聚和貧困人口技能培訓(xùn)，提升扶貧開發(fā)的參與能力

第一，統(tǒng)籌開展脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興工程。建議開展“精英返鄉(xiāng)、市民下鄉(xiāng)、能人興鄉(xiāng)”“三鄉(xiāng)”行動(dòng)，通過強(qiáng)化情感紐帶，吸引社會(huì)精英返鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村，接通城市資源要素向農(nóng)村流動(dòng)的通道；強(qiáng)化情感融合，吸引市民下鄉(xiāng)帶活農(nóng)民，激活農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)；強(qiáng)化情感聯(lián)絡(luò)，吸引能人回鄉(xiāng)興旺產(chǎn)業(yè)，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)貧困戶就業(yè)增收。

第二，吸納本土社會(huì)精英參與貧困村扶貧開發(fā)?？山梃b日本“故鄉(xiāng)納稅”經(jīng)驗(yàn)，通過鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢對(duì)家鄉(xiāng)或貧困地區(qū)捐款的方式來抵消一定比率的個(gè)人納稅額。

第三，政策引導(dǎo)返鄉(xiāng)農(nóng)民工農(nóng)村創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策和大學(xué)生村官政策應(yīng)鼓勵(lì)新下鄉(xiāng)知識(shí)青年到貧困村創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)辦農(nóng)村電子商務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、文化旅游等扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)。

第四，有組織地開展貧困人口培訓(xùn)活動(dòng)。針對(duì)貧困戶的實(shí)際情況，按照“分類、分批、分級(jí)”的原則，有針對(duì)性地舉辦各類專題培訓(xùn)班，根據(jù)扶貧項(xiàng)目需求對(duì)貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)培訓(xùn)，提升貧困人群從業(yè)整體素質(zhì)和參與能力。

（五）盤活貧困村集體建設(shè)用地、閑置宅基地和閑置房屋，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)能

第一，按照落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)的改革方向，進(jìn)一步放松貧困村農(nóng)民閑置宅基地和閑置房屋使用限制，允許和引導(dǎo)農(nóng)民成立房屋合作社，將閑置宅基地和房屋流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、健康養(yǎng)老、電商網(wǎng)點(diǎn)和其他社會(huì)服務(wù)事業(yè)，或租賃給下鄉(xiāng)市民居住使用。

第二，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，培育村民集體談判能力，破解“農(nóng)村建設(shè)用地自己用不了、用不好”困局。通過村莊整治、建設(shè)用地整理等節(jié)約出來的建設(shè)用地，優(yōu)先支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工和社會(huì)精英創(chuàng)辦新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，或發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

第三，改革農(nóng)用地使用政策。細(xì)分土地功能用途，在年度新增建設(shè)用地計(jì)劃中單獨(dú)設(shè)立田園綜合體等的輔助設(shè)施建設(shè)用地指標(biāo)比例和硬化道路指標(biāo)比例，簡化農(nóng)用地轉(zhuǎn)用辦理手續(xù)，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

注釋：

①數(shù)據(jù)來自全國政協(xié)委員、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)主任范小建于2018年1月13日在“清華三農(nóng)論壇2018”關(guān)于“脫貧攻堅(jiān)”問題發(fā)表的演講內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯：楊 健]