孫照紅

摘要：政府協(xié)商是協(xié)商民主在行政領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)形式，是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政、管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，是政治體制改革和政府治理實(shí)踐的理論提升。扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商，需健全和完善平等對(duì)話機(jī)制，促進(jìn)政府與社會(huì)之間的平等溝通、理性對(duì)話；健全和完善信息公開(kāi)機(jī)制，制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄；健全和完善社會(huì)動(dòng)議機(jī)制，暢通政策動(dòng)議的渠道；健全和完善決策咨詢機(jī)制，細(xì)化決策咨詢程序；健全和完善銜接工作機(jī)制，加強(qiáng)與人大、政協(xié)、政黨之間的聯(lián)系和銜接；健全和完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，把協(xié)商民主貫穿在政府工作的全過(guò)程。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；政府協(xié)商；平等對(duì)話機(jī)制；社會(huì)動(dòng)議機(jī)制；行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008—7168（2019）02—0059—06

政府協(xié)商是協(xié)商民主在行政領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)形式，是政府與社會(huì)就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題進(jìn)行民主協(xié)商、科學(xué)決策的過(guò)程?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）第一次將政府協(xié)商納入社會(huì)主義協(xié)商民主體系并對(duì)完善政府協(xié)商機(jī)制進(jìn)行了宏觀上的頂層設(shè)計(jì)[1]（p.295）。相比政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，我國(guó)政府協(xié)商仍處于摸索中前行的階段。從實(shí)踐看，由于制度化不足、機(jī)制和程序的缺失，政府協(xié)商仍然面臨廣泛性不夠、針對(duì)性不強(qiáng)、協(xié)商形式化、結(jié)果難落實(shí)等問(wèn)題。因此，健全和完善政府協(xié)商，必須加強(qiáng)政府協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，為政府協(xié)商提供制度保障，使政府協(xié)商有據(jù)可依。

一、平等對(duì)話機(jī)制

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)協(xié)商雙方平等對(duì)話、理性溝通。但政府協(xié)商的主體——政府與社會(huì)之間存在天然的“實(shí)質(zhì)性不平等”[2]，如政府的集中與公民的分散，政府使用警察、軍隊(duì)等暴力手段的合法權(quán)力，政府在獲取專家智力、操控輿論渠道、占據(jù)信息優(yōu)勢(shì)等方面固有的強(qiáng)勢(shì)特征。在我國(guó)，政府與社會(huì)之間固有的實(shí)質(zhì)不平等不僅客觀存在，而且由于特殊的歷史和國(guó)情，這種不平等表現(xiàn)得更為突出。早在新中國(guó)成立之初，毛澤東就提出了“商量政府”[3]（p.178）的概念，但這一階段的政府協(xié)商主要局限在政治精英和社會(huì)精英范圍內(nèi)，還不是政府與社會(huì)的直接協(xié)商。新中國(guó)成立后不久，我國(guó)建立起了以國(guó)家政權(quán)為核心，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體的“總體性社會(huì)”[4]，行政觸角延伸至社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，一些本應(yīng)屬于社會(huì)的功能被政府化、行政化，用鄧小平的話講就是政府管了“很多不應(yīng)該管、管不好、管不了的事”[5]（p.328）。行政集權(quán)、強(qiáng)力管制一方面造成行政的高成本以及官僚主義、長(zhǎng)官意志的盛行，另一方面擠壓了社會(huì)參與的空間，抑制了社會(huì)的活力。政府與社會(huì)之間的不對(duì)等、行政領(lǐng)域的民主赤字日益凸顯出來(lái)。

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家逐漸意識(shí)到這一問(wèn)題并著手進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，人民民主意識(shí)也日益覺(jué)醒，“行政力量和邏輯已無(wú)法像在總體性社會(huì)那樣成為唯一的主導(dǎo)社會(huì)的機(jī)制”[6]。適應(yīng)這一客觀形勢(shì)，黨的十八大提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”[7]的目標(biāo)，協(xié)商主體逐漸從精英向大眾擴(kuò)展。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“行政協(xié)商”的概念并把它與立法協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等一起納入“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”[8]?！霸讵M義上，我國(guó)的政府體系即是行政體系?！盵9]因此，“行政協(xié)商”即是狹義的“政府協(xié)商”。在此基礎(chǔ)上，《意見(jiàn)》進(jìn)一步將“行政協(xié)商”發(fā)展為“政府協(xié)商”。政府協(xié)商是傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政、管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，蘊(yùn)含了政府治理的協(xié)商方向和民主協(xié)商、科學(xué)決策、服務(wù)人民、合作共治的科學(xué)治理理念?！罢畢f(xié)商”的提出，既是政治體制改革和政府治理實(shí)踐的理論提升，也是對(duì)人民民主權(quán)利的尊重和弘揚(yáng)。

但是，長(zhǎng)期積淀的思維慣性和行為模式不是短期內(nèi)就能徹底改變的。不少地方政府仍然將政府與社會(huì)之間的關(guān)系看成管理與被管理的關(guān)系，政府凌駕于社會(huì)之上，各地“程度不等卻普遍地存在著協(xié)商資源、協(xié)商能力與決策地位的不平等。它們以政府部門的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)、公眾的相對(duì)弱勢(shì)為核心特征”[10]，處于弱勢(shì)的社會(huì)一方參與協(xié)商的主動(dòng)性和積極性不高，即使參與也難以充分地、坦誠(chéng)地、自主地發(fā)表意見(jiàn)。

“在政府與社會(huì)協(xié)商關(guān)系中，我們似乎永遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主理論預(yù)設(shè)的那種基于自由、平等及理性的理想狀態(tài)?！盵2]然而，這并不能成為阻礙我們探索和建立政府與社會(huì)平等對(duì)話機(jī)制的理由。相反，正是因?yàn)檎c社會(huì)實(shí)質(zhì)不平等的客觀存在以及這種客觀存在對(duì)政府協(xié)商帶來(lái)的負(fù)面影響，如政府對(duì)協(xié)商的傲慢和消極、對(duì)協(xié)商過(guò)程的操控、對(duì)協(xié)商結(jié)果的單方面的取舍等，我們更應(yīng)該盡力去探索減少這種不平等的有效措施。當(dāng)下我們強(qiáng)調(diào)政府協(xié)商，不是否認(rèn)政府與社會(huì)之間這種實(shí)質(zhì)不平等的存在，而是在承認(rèn)這種客觀存在的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注政府與社會(huì)之間的雙向溝通、理性對(duì)話，以此化解利益沖突，調(diào)解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)公平正義、決策民主。

“政府協(xié)商的本質(zhì)是政府角色和職能轉(zhuǎn)變?！盵11]因此，促進(jìn)政府與社會(huì)之間的平等對(duì)話，最根本的是明確政府的角色和職能定位。首先，我國(guó)政府協(xié)商中的政府是服務(wù)型政府，政府協(xié)商的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為人民服務(wù)，目的是解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。其次，政府協(xié)商中的政府是法治政府，必須明確政府和社會(huì)、市場(chǎng)的權(quán)責(zé)關(guān)系和工作邊界，合理界定哪些是政府可為的，哪些是政府不可為的，既不能濫政，也不能懶政，既不能包辦代替，也不能無(wú)所作為。而要做到這一點(diǎn)，最深層的恐怕仍然是政府治理理念和思維的改變，如從管理到治理、從管控到協(xié)商、從命令到合作等。如此，社會(huì)力量自然會(huì)成長(zhǎng)和壯大起來(lái)。

二、信息公開(kāi)機(jī)制

信息公開(kāi)是現(xiàn)代社會(huì)公眾對(duì)政府的正常訴求和期望，是增強(qiáng)政府工作透明度、彰顯政府協(xié)商誠(chéng)意、增強(qiáng)政府協(xié)商工作主動(dòng)性、提升政府自信的基礎(chǔ)性工作，是保障公眾依法獲取政府信息、了解政府工作并做出理性、正確判斷的前提條件，是調(diào)動(dòng)公眾參與政府協(xié)商的積極性、使政事真正成為眾人之事的內(nèi)在要求。政府信息公開(kāi)還能夠暢通政府和社會(huì)溝通渠道，消除社會(huì)公眾的疑慮、猜忌和不信任，而這是確保政府協(xié)商實(shí)效的必然要求。因此，完善黨務(wù)、政務(wù)和各項(xiàng)領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)具有重要意義[8]。但是，就一些地方政府而言，“能公開(kāi)的一律公開(kāi)”往往變成了“必須公開(kāi)的才公開(kāi)”，即使迫于形勢(shì)不得不公開(kāi)，也只在一定范圍、一定時(shí)間內(nèi)公開(kāi)，或者選擇一部分內(nèi)容、一部分環(huán)節(jié)公開(kāi)，這就容易造成政府與公眾之間不必要的誤解，甚至是“政府與社會(huì)之間的協(xié)商民主信用喪失”[2]，從而加劇社會(huì)對(duì)政府的不滿。

健全信息公開(kāi)機(jī)制，需要從以下幾個(gè)方面著手。第一，按照《政府信息公開(kāi)條例》和《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》的要求，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外，明確信息公開(kāi)的內(nèi)容，健全信息公開(kāi)的方式，提高信息公開(kāi)的實(shí)效，更好地保障和落實(shí)憲法賦予公民的基本權(quán)利。政府信息公開(kāi)要充分、及時(shí)、準(zhǔn)確。政府信息公開(kāi)應(yīng)采取方便公眾知曉的方式，如政府公報(bào)、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及廣播、電視、報(bào)刊等，積極探索并構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的政府治理與運(yùn)行模式。對(duì)于較為復(fù)雜的協(xié)商事項(xiàng)，在信息公開(kāi)時(shí)應(yīng)做好相關(guān)的說(shuō)明或解釋工作；對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的議題，應(yīng)用通俗易懂的語(yǔ)言和方式進(jìn)行解讀，便于公眾理解和接受；對(duì)于存在爭(zhēng)議或分歧的政府決策事項(xiàng)，應(yīng)至少提供兩個(gè)備選方案以供公眾選擇。第二，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定和工作實(shí)際制定并公布協(xié)商事項(xiàng)目錄[1]（p.295）。制定協(xié)商事項(xiàng)目錄，能夠迫使政府和政府部門啟動(dòng)協(xié)商程序，推動(dòng)政府和政府部門按照法律法規(guī)厘清政府協(xié)商的范圍和邊界，以解決政府協(xié)商積極性不高、被動(dòng)協(xié)商、應(yīng)付了事的困境。公布協(xié)商事項(xiàng)目錄，便于政府體系內(nèi)自上而下的監(jiān)督和社會(huì)公眾對(duì)政府和政府部門的自下而上的監(jiān)督，避免協(xié)商實(shí)踐的隨意性和形式主義，規(guī)范和約束政府和政府部門的協(xié)商行為。對(duì)于政府協(xié)商事項(xiàng)目錄的具體內(nèi)容，目前還沒(méi)有直接的、明確的制度規(guī)定，但可以散見(jiàn)于一些法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，如《中華人民共和國(guó)聽(tīng)證法》《中華人民共和國(guó)立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》等。綜合相關(guān)法規(guī)文件和各地實(shí)踐，政府協(xié)商事項(xiàng)目錄應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是有關(guān)政府和政府部門重要文件的協(xié)商；二是有關(guān)政府立法的協(xié)商；三是重大行政決策事前和事中的協(xié)商。政府和政府部門要不斷總結(jié)目錄制定的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際效果，推動(dòng)協(xié)商事項(xiàng)目錄制定工作的制度化、規(guī)范化、程序化[11]。

三、社會(huì)動(dòng)議機(jī)制

“重要決策方案，特別是涉及群眾切身利益的重要政策措施，要廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，不能嫌麻煩、圖省事?！盵12]（p.145）但政府協(xié)商的現(xiàn)狀是，“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商；想?yún)f(xié)商什么就協(xié)商什么、想與誰(shuí)協(xié)商就與誰(shuí)協(xié)商”[13]。因此，對(duì)于如何扎實(shí)推進(jìn)政府協(xié)商，《意見(jiàn)》一方面強(qiáng)調(diào)協(xié)商事項(xiàng)目錄的制定和公布機(jī)制，另一方面對(duì)于“未列入目錄的事項(xiàng)”，強(qiáng)調(diào)要“根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行溝通協(xié)商”[1]（p.295）。也就是說(shuō)，什么問(wèn)題需要協(xié)商、什么問(wèn)題不需要協(xié)商，不應(yīng)由政府一方說(shuō)了算，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要來(lái)決定。如果一個(gè)議題引起了一定范圍的社會(huì)關(guān)注，或者在社會(huì)上產(chǎn)生了一定的影響，即使沒(méi)有被列入政府協(xié)商事項(xiàng)目錄，也應(yīng)納入政府協(xié)商的范圍，成為政府協(xié)商的議題。特別是在面臨一些專業(yè)性比較強(qiáng)、技術(shù)含量比較高、風(fēng)險(xiǎn)的不確定性比較大的問(wèn)題時(shí)，更需要廣泛征求具備一定專業(yè)知識(shí)的特定人群的意見(jiàn)和建議。

在社會(huì)分工日益精細(xì)、社會(huì)問(wèn)題日漸復(fù)雜的情況下，政府應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到聽(tīng)取民意、集中民智，讓公眾參與到公共決策制定中來(lái)對(duì)于提高公共政策合法性、降低政策執(zhí)行成本、分擔(dān)政策失敗風(fēng)險(xiǎn)的重要價(jià)值。建立協(xié)商議題的社會(huì)動(dòng)議機(jī)制，就是創(chuàng)造一定的平臺(tái)和條件，為包括專家學(xué)者在內(nèi)的社會(huì)公眾發(fā)起政策動(dòng)議提供暢通的渠道，把社會(huì)關(guān)心、公眾關(guān)注的問(wèn)題變成政府協(xié)商的議題，使社會(huì)公眾可以通過(guò)法定渠道向行政機(jī)關(guān)提出具體詳細(xì)的立法或決策建議[14]，促進(jìn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。需要注意的是，“在公民權(quán)利、政治責(zé)任和利益關(guān)懷等各種驅(qū)動(dòng)政治參與的因素之中，在當(dāng)前中國(guó)的基層政治生活中，對(duì)利益的關(guān)懷是公民參與政治活動(dòng)的主要?jiǎng)恿Α盵15]（p.242）。換句話說(shuō)，利益是公民參與政府協(xié)商的最大驅(qū)動(dòng)力。因此，社會(huì)動(dòng)議的議題必須是公共議題，僅僅和個(gè)人利益相關(guān)的普通的意見(jiàn)建議不應(yīng)作為政府協(xié)商議題。同時(shí)，社會(huì)動(dòng)議議題必須在政府機(jī)關(guān)職權(quán)范圍之內(nèi)且符合相關(guān)法律政策規(guī)定，必須通過(guò)合法渠道提交政府機(jī)關(guān)，避免過(guò)激的、極端的、非法的形式和渠道。

四、決策咨詢機(jī)制

如果說(shuō)社會(huì)動(dòng)議機(jī)制主要解決的是協(xié)商的廣泛性問(wèn)題，決策咨詢機(jī)制主要解決的則是協(xié)商的針對(duì)性問(wèn)題。要對(duì)一些重大項(xiàng)目或?qū)I(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題做出理性分析和科學(xué)判斷，只有協(xié)商意愿和協(xié)商熱情是不夠的，政府和政府部門應(yīng)建立規(guī)范化的決策咨詢機(jī)制，有針對(duì)性地主動(dòng)向?qū)＜覍W(xué)者、專業(yè)機(jī)構(gòu)、相關(guān)智庫(kù)、社會(huì)組織、利益相關(guān)方等咨詢并聽(tīng)取他們的意見(jiàn)建議。決策咨詢可以通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)的形式，也可以通過(guò)課題立項(xiàng)、調(diào)研的形式。

近年來(lái)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)不斷健全和完善科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制，有的地方成立了專門的決策咨詢機(jī)構(gòu)，如廣東省順德區(qū)的公共決策咨詢委員會(huì)。該咨詢委員會(huì)成立于2010年9月，是全國(guó)首個(gè)縣域公共決策咨詢機(jī)構(gòu)，它以問(wèn)計(jì)問(wèn)策會(huì)、鳳城講堂和體制改革講座為載體，通過(guò)咨詢會(huì)議、委員沙龍、論壇講座、合約委員制度等形式對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略決策、公共政策等進(jìn)行咨詢論證、評(píng)價(jià)分析，并提出可行性建議，成為順德區(qū)委、區(qū)政府的重要“智力源”和“思想庫(kù)”。但是，從當(dāng)前政府決策咨詢協(xié)商實(shí)踐看，有些地方政府在開(kāi)展咨詢協(xié)商時(shí)存在“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象。咨詢何事、何時(shí)咨詢、向誰(shuí)咨詢等由政府臨時(shí)決定，留給專家學(xué)者的調(diào)研和準(zhǔn)備時(shí)間較少，甚至留給其在座談會(huì)上發(fā)表意見(jiàn)的時(shí)間也很少；咨詢對(duì)象多為體制內(nèi)的咨詢機(jī)構(gòu)，體制外的民間智庫(kù)、專家學(xué)者等的意見(jiàn)不受重視；等等?！罢皇巧瘢痪哂杏邢蘩硇?；它是公共組織，也是理性經(jīng)濟(jì)人和代理人，由于理性有限，它可能導(dǎo)致決策失誤；作為理性經(jīng)濟(jì)人和代理人，它也有追求自身利益、自我膨脹的傾向，這都會(huì)導(dǎo)致政府公共性的流失和合法性的危機(jī)?！盵16]因此，為了使決策咨詢常態(tài)化，政府應(yīng)細(xì)化決策咨詢程序，明確咨詢的事項(xiàng)、形式、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和咨詢對(duì)象等。政府決策咨詢的對(duì)象要具有廣泛性和多元性：既要咨詢?nèi)舜蟠?、政協(xié)委員和政府參事、官方智庫(kù)以及體制內(nèi)的咨詢機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其了解政府工作的優(yōu)勢(shì)，又要向高校、科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者和社會(huì)各界知名人士、半官方的咨詢機(jī)構(gòu)以及民間智庫(kù)咨詢?！吧婕敖?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題、重大公共利益或重大民生的，重視聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議，吸納社會(huì)公眾特別是利益相關(guān)方參與協(xié)商。涉及特定群體利益的，加強(qiáng)與相關(guān)人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及群眾代表的溝通協(xié)商?！盵1]（p.293）

另外，還可以探索購(gòu)買服務(wù)、委托第三方進(jìn)行協(xié)商的制度和機(jī)制。目前，我國(guó)還沒(méi)有專業(yè)的協(xié)商組織，但有的地方已經(jīng)開(kāi)始嘗試委托第三方進(jìn)行協(xié)商的做法，如山東省濰坊市。2012年以來(lái)，濰坊市教育局就濰坊市教育會(huì)議效能評(píng)估、濰坊教育系統(tǒng)評(píng)先樹(shù)優(yōu)項(xiàng)目、濰坊教育督導(dǎo)“瘦身”、師德考評(píng)制度建設(shè)等系列工作和教育政策委托濰坊市教育政策研究院組織協(xié)商聽(tīng)證。

五、銜接工作機(jī)制

《意見(jiàn)》指出，推進(jìn)政府協(xié)商應(yīng)“完善人大代表議案建議和政協(xié)提案辦理聯(lián)系機(jī)制[12]（p.295），其實(shí)就是健全政府與人大、政協(xié)工作的銜接，是推動(dòng)政府協(xié)商的必然要求。人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其履職主體是人大代表，人大代表對(duì)政府工作具有法定的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、批評(píng)權(quán)和建議權(quán)。人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系重要組成部分。參加政協(xié)的單位和政協(xié)委員對(duì)政府工作有提出建議和批評(píng)的權(quán)利，向政協(xié)提交提案是他們行使民主權(quán)利的一種有組織有領(lǐng)導(dǎo)的行為。政府辦理人大代表的議案、建議和政協(xié)提案，是尊重人大代表和政協(xié)委員的民主權(quán)利和意愿、自覺(jué)接受人民監(jiān)督、支持和保障人民當(dāng)家做主的重要體現(xiàn)。

完善人大代表議案建議和政協(xié)提案辦理聯(lián)系機(jī)制，要求政府加強(qiáng)和人大代表、政協(xié)委員的聯(lián)系和溝通，認(rèn)真辦理人大代表議案建議和政協(xié)委員集體和個(gè)人提案。第一，建立和完善臺(tái)賬制度。政府要對(duì)承辦的人大代表議案與建議、政協(xié)參加單位與政協(xié)委員提案的各項(xiàng)信息做好詳細(xì)的登記，并強(qiáng)化對(duì)工作臺(tái)賬的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)議案建議和提案的辦理工作進(jìn)展及時(shí)進(jìn)行跟蹤反饋，與人大代表和政協(xié)委員及時(shí)進(jìn)行聯(lián)系溝通。第二，做好督察和督辦工作?！皩⒔ㄗh和提案辦理納入政府年度督查工作計(jì)劃”[1]（p.295），通過(guò)抽查、重點(diǎn)督辦、問(wèn)卷調(diào)查、電話回訪等形式檢查辦理情況，要把與人大代表、政協(xié)委員的溝通情況、議案建議和提案的按時(shí)辦復(fù)情況、問(wèn)題解決情況等作為考評(píng)議案建議和提案辦理工作的重要指標(biāo)，尤其要以人大代表和政協(xié)委員對(duì)建議和提案的滿意度作為辦理工作好壞的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于不重視議案建議和提案工作、辦理進(jìn)度明顯遲滯、辦理質(zhì)量較差的承辦部門，需通報(bào)批評(píng)、限期整改。第三，建立和完善建議、提案辦理結(jié)果公開(kāi)制度。如果議案和提案不涉及國(guó)家機(jī)密或商業(yè)機(jī)密、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題，在征得人大代表和政協(xié)委員的同意后，應(yīng)將辦理結(jié)果部分或全部公開(kāi)。目前，為了方便人大、政協(xié)和群眾監(jiān)督，增加政府工作的透明度，很多省市已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的制度，如山西省政府發(fā)布了《關(guān)于做好省人大代表建議和省政協(xié)提案辦理結(jié)果公開(kāi)工作的通知》，要求政府全文公開(kāi)涉及公共利益、公眾權(quán)益、社會(huì)關(guān)切及需要社會(huì)廣泛知曉的建議和提案辦理復(fù)文，并適當(dāng)公開(kāi)建議和提案辦理工作的總體情況、吸收采納意見(jiàn)建議情況、工作動(dòng)態(tài)等內(nèi)容。

六、行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

我國(guó)各級(jí)政府實(shí)行的是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即各級(jí)政府及其部門的首長(zhǎng)在民主討論的基礎(chǔ)上，對(duì)本行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后決策權(quán)，并對(duì)此全面負(fù)責(zé)的制度。雖然說(shuō)行政決策必須建立在民主協(xié)商、集體討論、共同研究的基礎(chǔ)上，但如果決策失誤，行政首長(zhǎng)不能因行政決策是集體協(xié)商的結(jié)果而推脫責(zé)任。正因如此，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)制相結(jié)合制度的具體形式。

行政問(wèn)責(zé)是對(duì)沒(méi)能履行法定行政義務(wù)或者沒(méi)能承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行責(zé)任追究。《意見(jiàn)》提出：“圍繞有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策加強(qiáng)政府協(xié)商，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平?！盵1]（p.295）在政府協(xié)商中建立行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，就是在準(zhǔn)確界定政府、政府首長(zhǎng)的權(quán)力和責(zé)任的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)決策的責(zé)任追究和行政首長(zhǎng)責(zé)任，讓行政首長(zhǎng)對(duì)決策失誤的后果承擔(dān)責(zé)任，以此督促行政首長(zhǎng)牢固樹(shù)立有限政府、依法行政、民主決策理念，把協(xié)商民主貫穿在政府工作的全過(guò)程，促進(jìn)行政決策的科學(xué)、理性、公正、客觀，提高政府決策的質(zhì)量，保證人民群眾的合理訴求和合法利益。

雖然說(shuō)行政問(wèn)責(zé)是一種事后監(jiān)督和責(zé)任追究，但它的深層意蘊(yùn)在于民主。行政問(wèn)責(zé)意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員以人民利益、人民福祉作為出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員必須秉持平等、公開(kāi)、公平、正義、責(zé)任等價(jià)值理念，意味著公民的權(quán)利和利益訴求得到有效的回應(yīng)和保障，意味著公眾的參與在公共決策的出臺(tái)、執(zhí)行過(guò)程中發(fā)揮重要作用。而這些恰恰是協(xié)商民主的基本特征和要求。當(dāng)行政問(wèn)責(zé)作為一種理念、一種機(jī)制在政府部門得以全面貫徹和真正落實(shí)之時(shí)，就是政府協(xié)商的理念和原則真正落地、公共權(quán)力得到合理合法使用、權(quán)力用來(lái)為權(quán)利服務(wù)、政府責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)之時(shí)。

行政問(wèn)責(zé)機(jī)制離不開(kāi)群眾參與和社會(huì)監(jiān)督?！罢敵龊瞳@取公信力的過(guò)程中，必須有效提供并充分保證公民給予評(píng)價(jià)的途徑和權(quán)利。而有效的公民參與恰好是反饋公眾對(duì)政府滿意度的最佳橋梁”[17]。因此，完善政府協(xié)商，必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)參與積極性，拓寬公眾反映政府工作績(jī)效、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)政府行為的渠道，以人民滿意度作為評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)政府行為、政府決策的標(biāo)準(zhǔn)。要充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督尤其是新聞媒體的監(jiān)督作用，保障公眾對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督的權(quán)利，調(diào)動(dòng)公眾監(jiān)督政府的積極性，提升公眾對(duì)政府的監(jiān)督能力。

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[責(zé)任編輯：張英秀]