李輝

[摘 要] 改革開(kāi)放40年來(lái)，我國(guó)民辦學(xué)前教育伴隨改革的春風(fēng)和政府與市場(chǎng)關(guān)系的不斷調(diào)整，歷經(jīng)了1978～1992年的恢復(fù)發(fā)展期、1993～2002年的快速增長(zhǎng)期、2003～2009年的主體發(fā)展期、2010年至今的分類引導(dǎo)期，現(xiàn)已成為我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的主體力量。未來(lái)我國(guó)政府將對(duì)民辦學(xué)前教育實(shí)施分類發(fā)展策略。政府在這四階段及未來(lái)的作用表現(xiàn)出弱—漸強(qiáng)—較強(qiáng)—次強(qiáng)—強(qiáng)的發(fā)展趨勢(shì)，市場(chǎng)的作用則相應(yīng)地表現(xiàn)出弱—強(qiáng)—強(qiáng)—強(qiáng)—次強(qiáng)的特點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞] 學(xué)前教育;民辦教育;政府作用;市場(chǎng)作用

自1978年國(guó)家實(shí)施改革開(kāi)放以來(lái)，隨著思想解放，計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)不再是姓資姓社的問(wèn)題，再加上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，公民個(gè)人和社會(huì)組織的活力和創(chuàng)造性被激發(fā)出來(lái)，民辦教育從小到大、從弱到強(qiáng)，從“拾遺補(bǔ)闕”到“不可或缺”，目前已成為我國(guó)“教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和教育改革的重要力量”。我國(guó)民辦學(xué)前教育在由經(jīng)濟(jì)體制改革開(kāi)啟并波及社會(huì)各領(lǐng)域的改革浪潮中，伴隨著政府與市場(chǎng)關(guān)系的不斷調(diào)整而逐步壯大，自2004年尤其是2012年以來(lái)，①成為我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的主體力量。

政府與市場(chǎng)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置的兩種主要機(jī)制或制度安排。40年來(lái)，中國(guó)改革開(kāi)放的核心邏輯是正確地處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，[1]表面上看是政府和市場(chǎng)作用范圍的此消彼長(zhǎng)的調(diào)整，實(shí)際上是以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的政府和市場(chǎng)關(guān)系的改革和完善。[2]民辦學(xué)前教育包括民辦學(xué)前教育的重生、發(fā)展和繁榮，其原動(dòng)力在于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)配資源，在供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的過(guò)程中不斷吸納社會(huì)力量舉辦學(xué)前教育。當(dāng)然，其發(fā)展也從未離開(kāi)過(guò)政府的作用，不同時(shí)期因政府與市場(chǎng)關(guān)系不同、作用機(jī)理不同，民辦學(xué)前教育呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一、政府許可、市場(chǎng)引導(dǎo)：民辦學(xué)前教育的恢復(fù)發(fā)展與公辦補(bǔ)充階段（1978～1992年）

在黨的十一屆三中和六中全會(huì)、十二大和十二屆三中全會(huì)、十三大等的重大決策下，我國(guó)開(kāi)始探索實(shí)施改革開(kāi)放，價(jià)格機(jī)制的作用得到恢復(fù)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)范圍不斷擴(kuò)大。[3]1981年黨的十一屆六中全會(huì)提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”、1984年黨的十二屆三中全會(huì)提出實(shí)行“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”、1987年黨的十三大指出建立“計(jì)劃與市場(chǎng)內(nèi)在統(tǒng)一的體制”，使市場(chǎng)在資源配置中的作用進(jìn)一步強(qiáng)化。

學(xué)前教育領(lǐng)域的變革與經(jīng)濟(jì)體制改革交相呼應(yīng)。在擴(kuò)大市場(chǎng)作用、發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)、私人經(jīng)濟(jì)及其他非國(guó)有化經(jīng)濟(jì)形式并存的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式為教育成分的多元化提供了條件基礎(chǔ)和實(shí)踐的范例。[4]1982年《中華人民共和國(guó)憲法》提出，“國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”。這個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)的條款是民辦教育正式崛起的標(biāo)志。實(shí)踐層面，由于農(nóng)村、城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革，部分依托于集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家企事業(yè)單位的幼兒園與原有社會(huì)經(jīng)濟(jì)體脫離關(guān)系，這為社會(huì)力量辦園開(kāi)拓了空間。1983年，在人民公社解體、以戶為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制高歌猛進(jìn)的背景下，原來(lái)依托于人民公社的農(nóng)村幼兒教育體系紛紛解體;為降低成本、減員增效，1984年城市開(kāi)始進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革、政府部門機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改革，企事業(yè)單位逐漸剝離其社會(huì)職能，使福利式辦園失去了賴以存在的基礎(chǔ)，促進(jìn)了民辦學(xué)前教育的恢復(fù)發(fā)展。

雖然我國(guó)在認(rèn)識(shí)層面、法律層面和實(shí)踐層面逐步為多元制經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠基鋪路，在教育領(lǐng)域允許并積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)，但此期整個(gè)教育領(lǐng)域、學(xué)前教育領(lǐng)域仍是以政府和其他非市場(chǎng)力量辦學(xué)為主導(dǎo)。這與在“摸著石頭過(guò)河”改革開(kāi)放的探索期政府與市場(chǎng)的關(guān)系主要表現(xiàn)為強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)，[5]具有一致性。1983年9月，原國(guó)家教委發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，提出“農(nóng)村應(yīng)以群眾集體辦園為主，充分調(diào)動(dòng)社（鄉(xiāng)）、隊(duì)（村）的積極性;縣鎮(zhèn)則應(yīng)大力提倡機(jī)關(guān)、廠礦企事業(yè)、街道辦園，并支持群眾個(gè)人辦園”。[6]1987年國(guó)家教委頒布的《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》是我國(guó)第一個(gè)專門的民辦教育規(guī)章，第三條款明確指出，“社會(huì)力量辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，是國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充”。在整個(gè)教育服務(wù)供給中政府與市場(chǎng)的作用是“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔”，體現(xiàn)出政府強(qiáng)、市場(chǎng)弱的關(guān)系。

但民辦學(xué)前教育的重生從一開(kāi)始就打上了市場(chǎng)的烙印，舉辦者要自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，不過(guò)由于受當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的影響和辦學(xué)者價(jià)值觀的主導(dǎo)，民辦教育的舉辦者對(duì)獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)表現(xiàn)得十分淡薄，所辦學(xué)?；径际欠菭I(yíng)利性的，更多地體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的無(wú)私奉獻(xiàn)精神。[7]例如全國(guó)三八紅旗手山西省霍縣南城區(qū)喬板秀自籌資金創(chuàng)辦康樂(lè)幼兒園，為了降低成本，她騰出一孔窯洞作教室，用自己準(zhǔn)備做家具的木料做了黑板、桌凳，還購(gòu)買教育書(shū)籍，按正規(guī)幼兒園的課程教孩子，學(xué)費(fèi)低于公辦幼兒園。[8]由此可見(jiàn)，在民辦學(xué)前教育恢復(fù)發(fā)展的過(guò)程中，不僅市場(chǎng)機(jī)制的作用弱，而且整體來(lái)說(shuō)市場(chǎng)主體辦學(xué)力量單薄，所以體現(xiàn)出“弱市場(chǎng)”。同時(shí)，政府對(duì)民辦學(xué)前教育的發(fā)展也僅僅是默許，并沒(méi)有發(fā)揮其他作用，市場(chǎng)主體在法律制度的許可下自主摸索辦學(xué)，因而，也體現(xiàn)出“弱政府”的局面。概言之，此期民辦學(xué)前教育發(fā)展中政府與市場(chǎng)的作用是“政府許可、市場(chǎng)引導(dǎo)”，體現(xiàn)出“弱政府、弱市場(chǎng)”的格局。

二、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)：民辦學(xué)前教育的快速增長(zhǎng)與共同發(fā)展階段（1993～2002年）

1992年黨的十四大正式提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是“建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”，“要使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”。1997年黨的十五大指出，“要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，健全宏觀調(diào)控體系”，政府要運(yùn)用“經(jīng)濟(jì)手段和法律手段”等進(jìn)行宏觀調(diào)控。此期，政府、市場(chǎng)“有形的手”和“無(wú)形的手”各展鋒芒，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。

為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，黨的十四大以來(lái)大量的國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)紛紛改革，諸多由單位提供的福利被逐步削減，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下包辦教育的體制被打破。體現(xiàn)在學(xué)前教育領(lǐng)域，半數(shù)以上的國(guó)家企業(yè)、事業(yè)單位、政府部門辦園漸次開(kāi)始轉(zhuǎn)制，不少地方將之推向市場(chǎng)，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。1995年國(guó)家教委、建設(shè)部、全國(guó)婦聯(lián)等多部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》，指出“堅(jiān)持依靠社會(huì)力量發(fā)展幼兒教育的方針，有條件的企業(yè)應(yīng)繼續(xù)辦好幼兒園”，“要深化改革，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)學(xué)前教育逐步走向社會(huì)化”。總體來(lái)說(shuō)，此期我國(guó)的辦園體制呈現(xiàn)出“國(guó)退民進(jìn)”的態(tài)勢(shì)。

在大力依靠社會(huì)力量舉辦學(xué)前教育的過(guò)程中，政府也逐步引導(dǎo)、規(guī)范民辦教育發(fā)展。1997年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，指出“社會(huì)力量辦學(xué)事業(yè)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，這是第一個(gè)規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)，標(biāo)志著中國(guó)民辦教育進(jìn)入了依法辦學(xué)、依法管理、依法行政的階段，并重申“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”民辦教育的十六字方針。國(guó)家對(duì)民辦教育地位的認(rèn)識(shí)也進(jìn)一步提升。1999年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出，要“形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”，這是對(duì)前一階段民辦教育作為“國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充”地位的較大提升。概括來(lái)說(shuō)，此期政府主要運(yùn)用政策法規(guī)引導(dǎo)、鼓勵(lì)、規(guī)范社會(huì)力量辦園，舉辦者和投資者主要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)幼兒園，政府與市場(chǎng)在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的作用體現(xiàn)為“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)”，呈現(xiàn)出“強(qiáng)市場(chǎng)、政府漸強(qiáng)”的格局。

民辦學(xué)前教育在政府和市場(chǎng)的作用機(jī)制大幅增強(qiáng)的過(guò)程中，不斷滿足適齡學(xué)前兒童基本的就學(xué)需要和個(gè)性化需求，實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。尤其是自1999年以來(lái)民辦學(xué)前教育的發(fā)展態(tài)勢(shì)迅猛，該年民辦幼兒園②（以下簡(jiǎn)稱“民辦園”）數(shù)占全國(guó)幼兒園總數(shù)的比例為20.44%，到2000年、2001年、2002年該數(shù)據(jù)分別躍升為25.20%、39.86%、43.28%。③具體見(jiàn)圖1。

三、政府激勵(lì)、市場(chǎng)主導(dǎo)：民辦學(xué)前教育的規(guī)范促進(jìn)與主體發(fā)展階段（2003～2009年）

21世紀(jì)初我國(guó)已初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，此期國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中要使市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步強(qiáng)化，并積極探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的邊界，以及發(fā)揮作用的方式。2002年黨的十六大提出，“在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，2008年黨的十七屆二中全會(huì)更進(jìn)一步指出，“從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，并從改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管、加強(qiáng)社會(huì)管理、注重公共服務(wù)等方面對(duì)政府履職提出了具體要求。

在有為政府、積極市場(chǎng)的關(guān)系框架下，民辦教育事業(yè)有了更明晰的發(fā)展定位與規(guī)范。政府通過(guò)一系列法律法規(guī)、政策，激勵(lì)、約束民辦教育發(fā)展。2003年9月1日《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）實(shí)施，明確了民辦教育的性質(zhì)和地位，指出“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，還對(duì)民辦教育的設(shè)立、學(xué)校的組織與活動(dòng)、教師與受教育者、管理與監(jiān)督、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)等作出了明確規(guī)定，自此中國(guó)民辦教育走上了規(guī)范發(fā)展的道路?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2004年）、《民辦教育收費(fèi)管理暫行辦法》（2005年）、《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》（2007年）等法規(guī)政策的頒布，為規(guī)范民辦學(xué)前教育發(fā)展提供了具體依據(jù)。

需進(jìn)一步指出的是，《民促法》第五十一條規(guī)定：民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金，以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào);第七章共計(jì)九條還專門對(duì)民辦教育的“扶持和獎(jiǎng)勵(lì)”作出了規(guī)定，這對(duì)公民個(gè)人和私人部門辦園發(fā)揮了較大的激勵(lì)作用。尤其是“合理回報(bào)”政策極大地激發(fā)了市場(chǎng)主體的辦園動(dòng)力與活力，其實(shí)質(zhì)是默許民辦教育“營(yíng)利”的合法性，這與我國(guó)民辦教育投資辦學(xué)而非捐資辦學(xué)的事實(shí)相一致，符合投資舉辦者的心理期待。例如，20世紀(jì)末全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有10%的投資辦教育的機(jī)構(gòu)或個(gè)人是出于公益性，90%是要有盈利回報(bào)的。[9]而學(xué)前教育領(lǐng)域的政策，尤其是2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了2003～2007年幼兒教育改革的總目標(biāo)，“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體的發(fā)展格局”，則直接大大激發(fā)社會(huì)力量辦園的熱情。

在政府激勵(lì)為主的政策導(dǎo)向下，在市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用、市場(chǎng)主體大幅進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域的狀況下，民辦學(xué)前教育持續(xù)快速發(fā)展。概言之，政府和市場(chǎng)在民辦學(xué)前教育中的作用體現(xiàn)為“政府激勵(lì)、市場(chǎng)主導(dǎo)”，呈現(xiàn)出“強(qiáng)市場(chǎng)、較強(qiáng)政府”的格局。在政府與市場(chǎng)的作用框架下，2003～2009年，民辦園數(shù)占全國(guó)幼兒園總數(shù)、民辦園在園幼兒數(shù)占全國(guó)在園幼兒總數(shù)、民辦園教職工數(shù)占全國(guó)幼兒園教職工總數(shù)都約以年均3%的比例增長(zhǎng)。2004年，民辦園數(shù)占全國(guó)幼兒園總數(shù)的比例超過(guò)50%，民辦園教職工數(shù)、專任教師數(shù)占全國(guó)幼兒園教職工總數(shù)、專任教師總數(shù)的比例分別于2006年、2007年超過(guò)50%，民辦學(xué)前教育成為我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的主體力量。④具體數(shù)據(jù)見(jiàn)圖2。

四、政府大力支持、市場(chǎng)有限度主導(dǎo)：引導(dǎo)民辦學(xué)前教育分類發(fā)展階段（2010年至今）

黨的十八大以來(lái)，對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)發(fā)生了質(zhì)的飛躍，達(dá)到了新高度。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。并對(duì)政府的職責(zé)和作用進(jìn)行了清晰界定，“主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”。概言之，就是“更強(qiáng)市場(chǎng)、更好政府”。

隨著市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的作用不斷提升，國(guó)家也進(jìn)一步肯定民辦教育的價(jià)值。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）頒布，提出“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量”，要“大力支持民辦教育”，要“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”。隨后，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》中確定浙江省為民辦教育綜合改革試點(diǎn)，上海市、浙江省、廣東省深圳市等試點(diǎn)探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理辦法，以清理并糾正對(duì)民辦學(xué)校的各類歧視政策，健全公共財(cái)政對(duì)民辦教育的扶持政策。自此，民辦教育進(jìn)入分類管理、分類支持的探索時(shí)期。2011年浙江溫州出臺(tái)“1+9”⑤政策，率先試點(diǎn)民辦學(xué)校分類管理。

國(guó)家對(duì)學(xué)前教育事業(yè)的重視程度在2010年也發(fā)生了飛躍式提升，《教育規(guī)劃綱要》首次專章部署學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展任務(wù)，提出“基本普及學(xué)前教育”的戰(zhàn)略目標(biāo)，民辦學(xué)前教育也得到了史無(wú)前例的關(guān)注和支持。2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》中指出，要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”，具體措施如保證合理用地、稅收減免、政府購(gòu)買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等。這是政府首次在政策文本中提出普惠性民辦幼兒園的概念，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)對(duì)民辦園的分類扶持、分類管理，進(jìn)一步擴(kuò)大公益、普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)的受益范圍。國(guó)家隨后出臺(tái)《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》，通過(guò)“綜合獎(jiǎng)補(bǔ)類”⑥項(xiàng)目積極扶持民辦園發(fā)展。2011～2013年中央財(cái)政累計(jì)投入500億元，其中“綜合獎(jiǎng)補(bǔ)類”項(xiàng)目資金91億元，[10]地方政府也積極響應(yīng)國(guó)家政策，大力支持普惠性民辦園發(fā)展。

在大力支持民辦學(xué)前教育尤其是普惠性民辦園發(fā)展的同時(shí)，國(guó)家也加大了對(duì)普惠性民辦園的管理力度，其中“限價(jià)”是最重要的手段之一。要求普惠性民辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本參照當(dāng)?shù)赝?jí)公辦幼兒園或者上浮一定比例執(zhí)行，或按政府定價(jià)執(zhí)行，且不得隨意增加收費(fèi)項(xiàng)目、提升收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。價(jià)格機(jī)制是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)市場(chǎng)原理的理論內(nèi)核。[11]普惠性民辦園在獲得政府支持的同時(shí)失去了基于供求關(guān)系、服務(wù)質(zhì)量自主確定價(jià)格的權(quán)利，但仍然自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，擁有對(duì)幼兒園的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。由此可知，市場(chǎng)在民辦學(xué)前教育尤其是普惠性民辦園的發(fā)展中已不是絕對(duì)的主導(dǎo)地位，是基于一定限制的主導(dǎo)，而政府大力支持民辦學(xué)前教育發(fā)展，體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)提出的政府要“加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)”的職責(zé)。概言之，政府和市場(chǎng)在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的作用為“政府大力支持、市場(chǎng)有限度主導(dǎo)”，呈現(xiàn)出“強(qiáng)市場(chǎng)、次強(qiáng)政府”的格局。

總之，在國(guó)家和地方快速推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的浪潮中，近十年民辦園得到了政策和財(cái)政的大力扶持，民辦學(xué)前教育事業(yè)穩(wěn)步前行。2010～2017年，民辦園在園幼兒數(shù)占總比從47.01%上升到55.92%，2012年該數(shù)據(jù)首次超過(guò)50%，民辦園完全撐起了學(xué)前教育事業(yè)的半壁江山。但與此同時(shí)，民辦園數(shù)占總比從2012年開(kāi)始逐年下降，到2017年降至62.90%，⑦這與政府加強(qiáng)學(xué)前教育公共服務(wù)供給有關(guān)。2012年是第一期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃（2011～2013年）初顯成效的年份，在各地大力加強(qiáng)公辦園建設(shè)的行動(dòng)中，自此民辦園數(shù)占總比逐年下滑。詳見(jiàn)圖3。

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圖3 2010～2017年民辦園數(shù)、教職工數(shù)、在園幼兒數(shù)占總比

五、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔：未來(lái)民辦學(xué)前教育的發(fā)展展望

民辦學(xué)前教育經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，從弱到強(qiáng)，即使2011年后民辦園數(shù)占總比逐年下降，但民辦園數(shù)、在園幼兒數(shù)、教職工數(shù)占總比都超過(guò)50%，毫無(wú)疑問(wèn)，未來(lái)一段時(shí)期其仍會(huì)穩(wěn)居學(xué)前教育事業(yè)的半壁江山。當(dāng)前學(xué)前教育仍然供不應(yīng)求，2017年全國(guó)學(xué)前教育毛入園率雖然已經(jīng)達(dá)到79.6%，[12]但仍有超過(guò)20%的適齡幼兒未入園或無(wú)園可入，再加上“全面二孩”政策的助推，學(xué)前教育市場(chǎng)將繼續(xù)保持生機(jī)與活力，對(duì)公民個(gè)人和私人部門辦學(xué)仍然有比較大的吸引力。

我國(guó)從2010年逐步探索民辦教育分類管理、學(xué)前教育領(lǐng)域著力于引導(dǎo)、支持普惠性民辦園發(fā)展以來(lái)，分類管理、分類發(fā)展成為未來(lái)民辦學(xué)前教育的必由之路。2016年《民促法》完成修訂，2017年9月1日實(shí)施，自此民辦教育實(shí)行非營(yíng)利性、營(yíng)利性分類管理有了國(guó)家層面的法律依據(jù)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等政策法規(guī)為支持民辦教育發(fā)展、實(shí)施分類管理進(jìn)一步明晰路徑。2018年9月10日《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》征求意見(jiàn)結(jié)束，民辦教育分類管理將有更具體的實(shí)施辦法和依據(jù)。

但分類管理絕非“一蹴而就”，很可能躑躅前行。其一，政府組織行為特點(diǎn)決定了分類管理的緩慢性。民辦教育政策的制定和落實(shí)往往要涉及多個(gè)政府部門，在科層體制下，教育部門難以單方面推進(jìn)涉及多部門的教育政策的落實(shí)。同時(shí)，民辦教育政策的制定具有“劇變”（而非“漸變”）和“理想導(dǎo)向型”（而非“問(wèn)題導(dǎo)向型”）的特點(diǎn)，這容易使新政策與現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生較大的差距，[13]而既有相關(guān)政策又難以及時(shí)調(diào)整，新政自然無(wú)法順暢落地。其二，存在諸多法律政策等瓶頸。國(guó)家層面，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》雖已完成修訂，但尚未實(shí)施，《民促法》與《公司法》不銜接，營(yíng)利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠未明確;地方政府層面，獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)差異大、現(xiàn)有民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為營(yíng)利性的過(guò)渡政策不完善等。[14]其三，民辦園舉辦者對(duì)分類管理的態(tài)度是“觀望”“搖擺不定”。據(jù)研究者對(duì)全國(guó)2687位民辦園舉辦者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，選擇營(yíng)利和非營(yíng)利的整體意向基本是五五分成，稍偏營(yíng)利;半數(shù)人的態(tài)度是“觀望為先，按兵不動(dòng)”。[15]基于“經(jīng)濟(jì)人”的直接動(dòng)力，舉辦者不愿選擇非營(yíng)利性;基于“道德人”的社會(huì)壓力，舉辦者不想選擇營(yíng)利性。[16]

因此，全國(guó)范圍內(nèi)民辦教育及民辦園的分類管理沒(méi)有統(tǒng)一的時(shí)間表，大多數(shù)省設(shè)定了3～5年的過(guò)渡期。但2018年11月15號(hào)發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《學(xué)前深改意見(jiàn)》）中提出，“穩(wěn)妥實(shí)施分類管理。2019年6月底前，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要制定民辦園分類管理實(shí)施辦法，明確分類管理政策”。民辦園分類管理何時(shí)完成，仍待各地進(jìn)一步明確。需指出的是，即使2020年年底前未實(shí)施分類管理，《學(xué)前深改意見(jiàn)》中重申，“到2020年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占總比）達(dá)到80%”。為此，“2019年6月底前，各省（自治區(qū)、直轄市）要進(jìn)一步完善普惠性民辦園認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)及扶持政策”。也即，要繼續(xù)大力引導(dǎo)、支持民辦園向普惠性方向發(fā)展，以完成學(xué)前教育的普惠指數(shù)。

在此基礎(chǔ)上，應(yīng)引導(dǎo)普惠性民辦園轉(zhuǎn)為非營(yíng)利性質(zhì)。政府要在原有基礎(chǔ)上加大支持力度，尤其是通過(guò)制度性措施，如生均撥款和教師工資社保補(bǔ)貼等，通過(guò)出資補(bǔ)償、辦學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)、基金獎(jiǎng)勵(lì)、土地劃撥、稅費(fèi)減免等方式，強(qiáng)力支持、引導(dǎo)普惠性民辦園轉(zhuǎn)變?yōu)榉菭I(yíng)利性幼兒園;學(xué)位缺口較大區(qū)域的新建/改擴(kuò)建園一律辦成非營(yíng)利性幼兒園。除此之外，政府要根據(jù)地方學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃中的普惠指數(shù)，對(duì)已有的非普惠性民辦園或新建/改擴(kuò)建民辦園因勢(shì)利導(dǎo)。最后，當(dāng)公益、普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系基本建立，民辦園可完全自主選擇非營(yíng)利性或營(yíng)利性分類發(fā)展。此時(shí)民辦學(xué)前教育的分類發(fā)展成為一種誘致性制度變遷，不同于前兩階段強(qiáng)制性與誘致性制度變遷并行的分類改革。

概言之，在民辦教育分類管理的大趨勢(shì)下，政府將通過(guò)強(qiáng)制性、誘致性制度變遷，并通過(guò)生均經(jīng)費(fèi)、土地、金融、稅費(fèi)等資金資源手段和政策工具，主導(dǎo)民辦學(xué)前教育分類發(fā)展的路徑。政府將引導(dǎo)大多數(shù)民辦園辦成普惠性或者非營(yíng)利性幼兒園，此類民辦園將與政府形成常態(tài)的合作關(guān)系，政府將之作為履行學(xué)前教育公共服務(wù)職能的重要載體，而市場(chǎng)機(jī)制則主要在非普惠性民辦園或營(yíng)利性民辦園中發(fā)揮作用。未來(lái)民辦學(xué)前教育發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系將發(fā)生根本變化，將呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔”“強(qiáng)政府、次強(qiáng)市場(chǎng)”的格局。

六、結(jié)語(yǔ)

在民辦學(xué)前教育40年發(fā)展的畫(huà)卷中，毫無(wú)疑問(wèn)，政府和市場(chǎng)是濃墨重彩的兩道風(fēng)景線，政府和市場(chǎng)如影隨形，在其不同的發(fā)展階段扮演不同的角色，體現(xiàn)出不同的地位、作用及關(guān)系?？傮w來(lái)說(shuō)，政府在其中的作用由弱到強(qiáng)，其路徑為：弱—漸強(qiáng)—較強(qiáng)—次強(qiáng)—強(qiáng)，市場(chǎng)的作用則相應(yīng)為：弱—強(qiáng)—強(qiáng)—強(qiáng)—次強(qiáng)。具體見(jiàn)下表。

表1 民辦學(xué)前教育發(fā)展中政府與市場(chǎng)的關(guān)系

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政府與市場(chǎng)在民辦學(xué)前教育發(fā)展中的關(guān)系并不是互相替代、此消彼長(zhǎng)，而是在經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮中，隨著政府對(duì)其在學(xué)前教育、民辦教育中應(yīng)承擔(dān)職責(zé)認(rèn)識(shí)的不斷深入而呈現(xiàn)出不同的履職狀況，進(jìn)而呈現(xiàn)出不同的政府與市場(chǎng)關(guān)系。需指出的是，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，民辦教育市場(chǎng)不符合競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件，[17]民辦教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性決定了教育市場(chǎng)只能是一種有限市場(chǎng)或“準(zhǔn)市場(chǎng)”，也即市場(chǎng)機(jī)制不可能是完全的自由市場(chǎng)，只能是市場(chǎng)選擇與政府規(guī)制的統(tǒng)一。[18]所以，上述“強(qiáng)市場(chǎng)”并不代表民辦學(xué)前教育市場(chǎng)發(fā)育成熟，同理，我國(guó)在政府主導(dǎo)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革開(kāi)放歷程中，政府的行政效率和治理能力仍未達(dá)到很高水平，“強(qiáng)政府”也不代表政府發(fā)育成熟。本研究中所言政府與市場(chǎng)的關(guān)系，是從縱向視角審視二者在特定時(shí)間點(diǎn)的狀態(tài)組合，[19]是根據(jù)政府和市場(chǎng)在民辦學(xué)前教育實(shí)踐中作用發(fā)揮的程度來(lái)判斷二者的強(qiáng)弱。

注釋：

①2004年民辦園數(shù)占全國(guó)幼兒園總數(shù)的比例超過(guò)一半;2012年，民辦園數(shù)、民辦園在園幼兒數(shù)、民辦園教職工數(shù)、民辦園專任教師數(shù)占全國(guó)的相應(yīng)數(shù)據(jù)比例均超過(guò)50%。據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》（1994～2017年）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

②民辦學(xué)前教育的主體是民辦幼兒園，本研究以民辦幼兒園的發(fā)展數(shù)據(jù)、發(fā)展?fàn)顩r來(lái)說(shuō)明民辦學(xué)前教育的發(fā)展歷程。

③據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》（1994～2002年）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。全國(guó)民辦學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)自1994年開(kāi)始公布，本研究如無(wú)特別說(shuō)明，相關(guān)數(shù)據(jù)都出自《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。需指出的是，2001～2004年統(tǒng)計(jì)的名目是“社會(huì)力量辦”，其他年份表述為“民辦”。

④據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》（2003～2009年）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。需指出的是，民辦園在園幼兒數(shù)占全國(guó)在園幼兒總數(shù)的比例到2012年超過(guò)50%。

⑤指《關(guān)于實(shí)施國(guó)家民辦教育綜合改革試點(diǎn)加快教育改革與發(fā)展的若干意見(jiàn)》及9個(gè)配套實(shí)施辦法。

⑥“綜合獎(jiǎng)補(bǔ)類”項(xiàng)目包括兩類：一類是積極扶持民辦園發(fā)展，另一類是鼓勵(lì)城市多渠道多形式辦園和妥善解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入園。

⑦據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》（2010～2017年）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

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