馬光榮

近日來(lái)，關(guān)于社保征管的政策方向和輿論反應(yīng)出現(xiàn)了戲劇性的波折。首先是，《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》規(guī)定，從明年起將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收，輿論普遍預(yù)期社保征管將大大嚴(yán)格。一些地方最近還出現(xiàn)了稅務(wù)部門(mén)追繳企業(yè)欠繳社保費(fèi)的案例。第二是，9月6日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議給出定心丸，強(qiáng)調(diào)在社保征收機(jī)構(gòu)改革到位前，要保持現(xiàn)有征收政策不變，同時(shí)研究適當(dāng)降低社保費(fèi)率。

社保征管改革會(huì)提高企業(yè)負(fù)擔(dān)

社保費(fèi)的征繳，之前大多數(shù)省份都是由社保部門(mén)負(fù)責(zé)，或者是社保部門(mén)核定、稅務(wù)部門(mén)代征，僅有四個(gè)省份是由稅務(wù)部門(mén)全責(zé)征收。社保費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收后，征管?chē)?yán)格度將會(huì)提高，這是兩層因素疊加的作用：首先，相比于社保部門(mén)，稅務(wù)部門(mén)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、員工人數(shù)、工資等信息掌握更為深入，也有更多的征稅和稽查手段。第二，國(guó)地稅合并后，稅務(wù)部門(mén)實(shí)施以國(guó)家稅務(wù)總局垂直管理為主的體制，地方政府對(duì)稅務(wù)部門(mén)的影響力減少。以往一些地方政府為了招商引資，放松對(duì)企業(yè)的社保費(fèi)征管，未來(lái)這種做法將會(huì)減少。

盡管我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度要求職工強(qiáng)制參保，有全國(guó)統(tǒng)一的法定費(fèi)率，對(duì)繳費(fèi)基數(shù)也有明確規(guī)定，但長(zhǎng)期以來(lái)，在征管層面實(shí)際操作中是比較寬松的。首先，從社保覆蓋面上來(lái)看，盡管城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率已經(jīng)從2004年的45%上升到當(dāng)前的75%，但仍然有1/4的城鎮(zhèn)職工沒(méi)有參保。第二，已參保群體中，僅有少數(shù)嚴(yán)格按照法定費(fèi)率和繳費(fèi)基數(shù)參保。很多企業(yè)不是按照員工實(shí)際工資來(lái)繳費(fèi)，而是按照較低的基數(shù)繳費(fèi)。一些地方政府還會(huì)給企業(yè)費(fèi)率上的優(yōu)惠。廣東和浙江兩省，單位和個(gè)人合計(jì)繳費(fèi)率只有20%，遠(yuǎn)低于全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)率28%。

筆者利用公開(kāi)數(shù)據(jù)測(cè)算了社保的實(shí)際繳費(fèi)率。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，參保職工的人均繳費(fèi)與社會(huì)平均工資之比是17.4%，遠(yuǎn)低于全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)法定費(fèi)率28%。即使考慮到繳費(fèi)基數(shù)存在社會(huì)平均工資3倍這一上限，以及靈活就業(yè)人數(shù)的繳費(fèi)基數(shù)偏低等因素，法定繳費(fèi)率大約應(yīng)在25%左右。因此，對(duì)于全國(guó)已參保職工而言，實(shí)際繳費(fèi)率與法定繳費(fèi)率之間存在1/3的缺口。而如果將1/4的未參保職工也納入計(jì)算，那么實(shí)際繳費(fèi)額與法定繳費(fèi)額相比少了近一半。

這組數(shù)據(jù)也可以解釋我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)“悖論”。我國(guó)社保的法定繳費(fèi)率居于全球前列，但社會(huì)保障水平卻不高。老齡化程度還沒(méi)有那么高，但一些省份卻出現(xiàn)了養(yǎng)老金發(fā)放的困難。原因就在于征管寬松，社保費(fèi)征繳額占GDP比重僅有6.5%，低于0ECD國(guó)家平均9%的水平。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法定繳費(fèi)率為28%，養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金與退休前工資之比）僅有47%左右;而美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為12.4%，養(yǎng)老金替代率卻達(dá)到了49%。

社保嚴(yán)格征管會(huì)提高企業(yè)用工成本。筆者的測(cè)算結(jié)果顯示，如果現(xiàn)有參保職工嚴(yán)格按照實(shí)際工資作為繳費(fèi)基數(shù)，同時(shí)法定繳費(fèi)率嚴(yán)格按照28%執(zhí)行的話，整個(gè)企業(yè)部門(mén)的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)上升50%左右，企業(yè)的用工成本會(huì)上升7.5%，企業(yè)的利潤(rùn)會(huì)下降8.2%。短期之內(nèi)，因?yàn)楣べY有黏性，所以社保費(fèi)負(fù)擔(dān)的上升主要由企業(yè)承擔(dān);但是中長(zhǎng)期看的話，用工成本上升導(dǎo)致部分制造業(yè)企業(yè)可能會(huì)出現(xiàn)外遷，工人工資會(huì)下降。

嚴(yán)格征管對(duì)原先社保繳納不規(guī)范的中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，沖擊最大。在行業(yè)層面，勞動(dòng)密集型的行業(yè)因?yàn)閯趧?dòng)力成本占比大，受到的沖擊將更大，例如紡織服裝、輕工制造業(yè)、建筑業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等。筆者的一位朋友在江蘇經(jīng)營(yíng)一個(gè)制衣廠，他說(shuō)如果明年社保嚴(yán)格執(zhí)行的話，像他們這樣的企業(yè)可能就要關(guān)門(mén)了。

9月6日的國(guó)常會(huì)強(qiáng)調(diào)，“在社保征收機(jī)構(gòu)改革到位前，各地要一律保持現(xiàn)有征收政策不變”，意味著政策上會(huì)有一個(gè)過(guò)渡期，以免對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成太大的震蕩。但這句話也暗含著，社保嚴(yán)格征管的大方向是不變的。

為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌鋪好路

社保嚴(yán)格征管，一些輿論認(rèn)為是很多地方養(yǎng)老金發(fā)放困難，政府缺錢(qián)所以才去加稅。輿論反應(yīng)激烈，也是因?yàn)檫@與近年來(lái)我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)的減稅、降成本大基調(diào)相違背。實(shí)際上，社保費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)嚴(yán)格征管，更重要的目的是有利于實(shí)現(xiàn)社保費(fèi)率的全國(guó)公平統(tǒng)一，為下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌鋪好路。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體制的統(tǒng)籌層次很低，大多是在城市層面統(tǒng)籌，少數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。這種分割的社保體制，產(chǎn)生了很多弊端，不利于勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)、不利于分散基金風(fēng)險(xiǎn)。

在繳費(fèi)率上的弊端，是各地區(qū)征管松緊不一，企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)存在巨大差異。比如，廣東的實(shí)際繳費(fèi)率僅有9%，而東北三省、內(nèi)蒙古、新疆的實(shí)際繳費(fèi)率均超過(guò)了20%。一些地方政府為了招商引資或地方保護(hù)，形成了若干費(fèi)率洼地。東部沿海省份由于年輕人口凈流入，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較輕，因而征管較松;老工業(yè)基地集中的省份則由于人口凈流出，同時(shí)國(guó)企退休職工數(shù)量較大，養(yǎng)老金發(fā)放困難，實(shí)際繳費(fèi)率高。

我們看到的“投資不過(guò)山海關(guān)”，部分也是受東北地區(qū)的社保高繳費(fèi)率的影響。進(jìn)一步說(shuō)，社保繳費(fèi)率的地區(qū)間差異加大了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，甚至產(chǎn)生了“馬太效應(yīng)”。社保實(shí)際繳費(fèi)率在地區(qū)間、企業(yè)間的不統(tǒng)一，阻礙了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，不利于要素的有效率配置。因此，統(tǒng)一各地區(qū)、各企業(yè)間的繳費(fèi)率和征管力度，既有利于促進(jìn)公平，也有利于提升效率。黨的十八屆三中全會(huì)提出稅制改革應(yīng)該要滿足“統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則”，而社保費(fèi)率的統(tǒng)一則應(yīng)正是題中之義。

統(tǒng)一社保費(fèi)率和征管力度，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的需要。黨的十九大報(bào)告提出，要盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，在今年則已邁出了第一步，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，意味著各地區(qū)“共吃一口灶”，因此要求各地區(qū)的費(fèi)率和征管力度統(tǒng)一。社保費(fèi)率可以下調(diào)多少？

盡管各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支狀況苦樂(lè)不均，但是如果把各省加總起來(lái)，近年來(lái)都是有結(jié)余的。2017年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入是4.3萬(wàn)億元，基金支出是3餾萬(wàn)億元，當(dāng)年結(jié)余0.5萬(wàn)億元，賬上累計(jì)結(jié)余4.4萬(wàn)億元。即使扣除財(cái)政對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助0.46億元，繳費(fèi)收入與基金支出也大抵相當(dāng)。

因此，如果嚴(yán)格社保征管的話，我們實(shí)際不需要這么高的法定繳費(fèi)率。根據(jù)筆者的測(cè)算，如果維持現(xiàn)有全國(guó)總征繳收入不變，當(dāng)百分百嚴(yán)格征管后，法定繳費(fèi)率在現(xiàn)有基礎(chǔ)上可以降低1/3，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率可以從現(xiàn)在的28%降到20%。當(dāng)然，這取決于我們社保嚴(yán)格征管的力度有多嚴(yán)格，如果嚴(yán)格的力度打折一半，那么社保繳費(fèi)率可以從28%降到24%。

因此，未來(lái)社保費(fèi)率的下調(diào)幅度，取決于社保征收力度的提升程度。國(guó)常會(huì)提出要先期對(duì)降低社保費(fèi)率的幅度進(jìn)行研究。筆者建議，為了給企業(yè)更大的定心丸，步驟上應(yīng)先部分降低社保費(fèi)率，再逐步加強(qiáng)征管。如果是先加強(qiáng)征管，再降低費(fèi)率的話，有些企業(yè)因難以消化用工成本而退出，再降費(fèi)率已難以將其“救活”。換句話說(shuō)，步驟上，應(yīng)該“先松后緊”，而不是“先緊后松”。

當(dāng)然，社保費(fèi)率的降低不僅需要考慮到當(dāng)前的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，還需要考慮到，隨著人口老齡化程度加深，我們社?；鸬氖罩毫?huì)逐漸加大。但是對(duì)于人口老齡化的影響，我們更應(yīng)該考慮延遲退休、全面鼓勵(lì)生育、劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本等方式來(lái)應(yīng)對(duì)。

實(shí)際上，我們還應(yīng)考慮到，社保費(fèi)率的下調(diào)，本身也有拉弗曲線的效應(yīng)，可以提升企業(yè)和職工的參保積極性。之前很多企業(yè)和職工不愿意參?；虿蝗鐚?shí)參保，一個(gè)因素是因?yàn)槲覀冑M(fèi)率太高。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)托底的重要機(jī)制，全民參保是一個(gè)努力的方向。除了降費(fèi)率外，我們還應(yīng)該在社保制度當(dāng)中進(jìn)一步完善“多繳多得、長(zhǎng)繳長(zhǎng)得”的激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)和職工的參保積極性。這樣參保人盡管繳費(fèi)增加，但知道可以多領(lǐng)養(yǎng)老金，那么參保積極性也會(huì)上升。

因此，最終社保費(fèi)應(yīng)該回歸到“低費(fèi)率、嚴(yán)征管、寬費(fèi)基”，這恰恰就是理想的稅收制度。不僅如此，“全民參保、公平參?！鼻∏∫彩抢硐氲纳绫Ｖ贫?。