歷史遺留問(wèn)題為何難解

呂德文

“歷史遺留問(wèn)題”之所以成為“問(wèn)題”，關(guān)鍵還是社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的利益調(diào)整、價(jià)值轉(zhuǎn)變及國(guó)家與個(gè)體關(guān)系變遷重新激活了已然“封存”的記憶。在這個(gè)意義上，只要社會(huì)轉(zhuǎn)型未能完成，“歷史遺留問(wèn)題”就始終無(wú)解。信訪治理應(yīng)該改變思維，不應(yīng)再追求徹底化解積案，而應(yīng)著眼于維持底線秩序。

這些年來(lái)，筆者每到一個(gè)地方做田野調(diào)查，總會(huì)遇到幾個(gè)在當(dāng)?shù)厣跏怯忻纳显L者。上訪者孜孜以求于獲得公正對(duì)待，基層干部卻對(duì)此束手無(wú)策，遂演化成為鬧訪、纏訪等影響基層社會(huì)穩(wěn)定的大事。細(xì)究起來(lái)，此事多與“歷史遺留問(wèn)題”有關(guān)。既然是“歷史”，說(shuō)明確有其事;而又“遺留”下來(lái)，說(shuō)明此事未結(jié)：仍定義為“問(wèn)題”，則此事不處理還不行。圍繞著“歷史遺留問(wèn)題”，各方在情理法之間努力尋找均衡而不得，導(dǎo)致即便在“案情事明”的情況下，也難以了結(jié)信訪事項(xiàng)。為何？在筆者看來(lái)，這很可能與“歷史遺留問(wèn)題”的復(fù)雜構(gòu)成有關(guān)。當(dāng)前信訪處置的原則，往往與“歷史遺留問(wèn)題”的性質(zhì)背道而馳，使得問(wèn)題無(wú)解。

從字面上看，“歷史遺留問(wèn)題”有三個(gè)構(gòu)成要素。（1）歷史。其實(shí)質(zhì)是指問(wèn)題的時(shí)間要素。即，事情并非現(xiàn)在產(chǎn)生的，而是過(guò)去發(fā)生的。通常而言，“歷史”意昧著現(xiàn)場(chǎng)消失、記憶模糊、當(dāng)事人不在，以至于證據(jù)不足、事實(shí)不清。（2）遺留。其實(shí)質(zhì)是指問(wèn)題的處理痕跡。即，事情雖在歷史上客觀存在，但其轉(zhuǎn)化為“問(wèn)題”卻是在現(xiàn)實(shí)情境中激活的。一般而言，事情之所以成為問(wèn)題，或是過(guò)去未曾處理，或是處理不徹底，但終歸是因?yàn)橛鞋F(xiàn)實(shí)的“情、理、法”的參照，讓當(dāng)事者有理由質(zhì)疑過(guò)去。（3）問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是指當(dāng)事者或被訴求對(duì)象（政府）將之“當(dāng)回事”。當(dāng)事者將過(guò)去的事情當(dāng)做問(wèn)題，顯然是有現(xiàn)實(shí)動(dòng)機(jī)，為名（名譽(yù)）、為利、為氣（出氣，背后是道義、公平），都是常有的。

在信訪問(wèn)題的處理過(guò)程中，無(wú)論是上訪者還是地方政府，首先重視的都是“問(wèn)題”這個(gè)要素。一方面，上訪者必須將過(guò)去的事情“問(wèn)題化”，以此為自己的訴求尋找理由;另一方面，各級(jí)政府必須將上訪行為本身“問(wèn)題化”，如此才有動(dòng)力處理信訪問(wèn)題。這制造了“歷史遺留問(wèn)題”處置的第一個(gè)難題：上訪者往往容易站在個(gè)人立場(chǎng)去定義過(guò)去的事情，但信訪部門(mén)首要做的是對(duì)其上訪行為進(jìn)行定性，對(duì)過(guò)去事情的看法是服務(wù)于信訪的分類治理的。具體而言，上訪者的潛在假設(shè)是其上訪行為是正當(dāng)?shù)摹⒉皇屈h和政府賦予了其信訪權(quán)利，而是過(guò)去的事情本身就不公。但在信訪部門(mén)看來(lái)，信訪事由客觀上存在有理和無(wú)理之分——哪怕上訪者有信訪權(quán)利，也不能抹殺這一區(qū)別。

問(wèn)題在于，一旦上訪者執(zhí)著于其所稱的“理由”，并不斷重申其訴求，就很容易激活信訪權(quán)利，讓各級(jí)政府無(wú)從回避，進(jìn)而不得不以“維穩(wěn)”之邏輯應(yīng)對(duì)之。反過(guò)來(lái)，一旦地方政府能夠有效化解上級(jí)壓力，并有足夠能力應(yīng)對(duì)上訪者的挑戰(zhàn)，也可能對(duì)上訪者的正當(dāng)“理由”視而不見(jiàn)，侵害上訪者的信訪權(quán)利。這造成的悖論是，越是敢于越界鬧訪、纏訪者，越容易得到地方政府的重視，也越容易得到意外之財(cái);而越是講理、守規(guī)矩的上訪者，越容易被地方政府忽視，其權(quán)利訴求越難以得到回應(yīng)。無(wú)論是哪一種情形，“歷史遺留問(wèn)題”都未得到有效處置。在前一種情形中，哪怕信訪部門(mén)真的將事情搞清楚，并證明上訪者“無(wú)理”，但往往也會(huì)迫于維穩(wěn)壓力而對(duì)鬧訪、纏訪者作出讓步。在后一種情形中，信訪部門(mén)根本就無(wú)動(dòng)力去搞清楚事情原委，而很容易以無(wú)政策依據(jù)為由，將過(guò)去的事情重新“封存”。

筆者多次接觸過(guò)與特定時(shí)代有關(guān)的歷史遺留問(wèn)題，案由大抵是上訪者在“文革”時(shí)期因言行不符合當(dāng)時(shí)的政治標(biāo)準(zhǔn)，而被單位辭退，返鄉(xiāng)成了一名普通農(nóng)民;改革開(kāi)放后，因種種原因未落實(shí)政策（因而無(wú)檔案記錄），或政策落實(shí)不太合適（如未恢復(fù)工作，而是代之以補(bǔ)發(fā)工資，并按當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)作了適當(dāng)補(bǔ)償），此類問(wèn)題甚是難辦。理論上，此類問(wèn)題早已了結(jié)，不應(yīng)該存續(xù)于今。但在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事人或因生活困難，或因特定政治信息的傳遞，或要對(duì)自己的人生作一個(gè)交代，很可能要地方政府給個(gè)“說(shuō)法”。地方政府因無(wú)政策依據(jù)，只能具體問(wèn)題具體分析。多數(shù)情況下，信訪部門(mén)并不依據(jù)事情的是非曲直進(jìn)行處理，而只是根據(jù)上訪者的行為作相應(yīng)處置。

上訪者之所以能夠?qū)⑦^(guò)去的事情“問(wèn)題化”，而信訪部門(mén)之所以能夠?qū)^(guò)去的事情作適當(dāng)?shù)亩ㄐ?，源于?duì)此事的處理痕跡。只要存在對(duì)過(guò)去事情的處理痕跡，必定會(huì)涉及對(duì)問(wèn)題本身的看法。在一定意義上，處理痕跡是否為當(dāng)事者及相關(guān)方認(rèn)可，取決于特定社會(huì)情境。麻煩就在于，社會(huì)情境本身是多變的，普通民眾及政府在特定社會(huì)情境中的地位也是不斷變化的，這就導(dǎo)致對(duì)過(guò)去的事情及其處理痕跡的看法，會(huì)因時(shí)因地而改變。這導(dǎo)致了“歷史遺留問(wèn)題”處置的第二個(gè)難題：過(guò)去的事情并不存在純粹客觀的“事實(shí)”，地方政府、上訪者都在爭(zhēng)奪“歷史遺留問(wèn)題”的定義權(quán)。麻煩在于，在情理法中，人們總是可以找到有利于自己的“道理”。一般而言，信訪部門(mén)處置“歷史遺留問(wèn)題”的重要原則是依法，有政策依據(jù)，法大于情理;但對(duì)普通民眾而言，其上訪的動(dòng)機(jī)主要是基于情和理，合不合法、有無(wú)政策依據(jù)，反倒是不甚重要的。由此，對(duì)“歷史遺留問(wèn)題”的定義權(quán)往往表現(xiàn)為法和情理之間的矛盾。

信訪部門(mén)處置“歷史遺留問(wèn)題”的重要原則是依法，有政策依據(jù)，法大于情理;但普通民眾上訪的動(dòng)機(jī)主要是基于情和理，合不合法、有無(wú)政策依據(jù)，反倒不甚重要。

時(shí)至今日，依法接訪已是基層信訪部門(mén)的基本工作準(zhǔn)則;但在爭(zhēng)奪定義權(quán)的意義上，與上訪者講法律顯然還不夠。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信訪部門(mén)負(fù)責(zé)人，都是綜合素質(zhì)比較高的“中堅(jiān)干部”：首先，他們必須善于學(xué)習(xí)，不僅熟悉信訪條例，還要熟悉與農(nóng)民日常生活密切相關(guān)的法律，如土地承包法、水法、婚姻法、社會(huì)救助暫行辦法等，如此才能保證依法接訪;其次，他們必須熟諳鄉(xiāng)村倫理，所謂“動(dòng)之以情、曉之以理”，只有深刻理解地方性規(guī)范，才能回應(yīng)上訪者的情理邏輯;再次，他們還要有權(quán)威，最好嗓門(mén)大、塊頭大，有不怒自威的形象，如此才能主導(dǎo)接訪過(guò)程。為了確?！耙婪ā边@一原則，免得陷入各種情理之中糾纏不清，接訪流程本身也很重要?？贪?、按部就班、公事公辦的官僚制原則，是保證接訪者權(quán)威、確立信訪部門(mén)主導(dǎo)權(quán)的關(guān)鍵。比如，在上訪者邁入信訪部門(mén)的那一刻起，接訪者最好謹(jǐn)言慎行，盡量采用文字工具：記錄好上訪者陳述的事實(shí)及表達(dá)的訴求后，讓其簽字、按手印;然后才言簡(jiǎn)意賅地依據(jù)相關(guān)法律政策作出解釋。

對(duì)于大部分“講理”（包括“法大于情理”這個(gè)共識(shí)）的上訪者而言，法律的威嚴(yán)、行政的理性化以及接訪者的權(quán)威，足以阻止其借鄉(xiāng)間情理獲利的機(jī)會(huì)主義心理：哪怕是有一定心理準(zhǔn)備的上訪者，也很清楚欲實(shí)現(xiàn)其訴求，得付出一定的時(shí)間和心理代價(jià)。問(wèn)題恰恰在于，對(duì)于一部分“認(rèn)死理”的上訪者而言，他們決心夠大、心理能量也夠強(qiáng)，可以不計(jì)成本地上訪，基層干部慣用的法治邏輯是無(wú)效的。并且，在實(shí)踐中，鄉(xiāng)間情理很容易與國(guó)家政治發(fā)生勾連，借用政治話語(yǔ)來(lái)壓倒法治邏輯。熟悉基層的人都知道，這十余年間，國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系中的政治正確發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，政治正確是“國(guó)家是沒(méi)有錯(cuò)的”;但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，政治正確則變成為“老百姓是沒(méi)有錯(cuò)的”。針對(duì)上訪者的各種訴求，地方政府往往只有說(shuō)服的責(zé)任，而無(wú)壓服的權(quán)力。在地方政府與“認(rèn)死理”的上訪者間的較量中，地方政府多半會(huì)敗下陣來(lái)。

前些年，中央和各級(jí)政府集中化解信訪積案。地方政府除了花大力氣梳理案情，做到“案清事明”，并在遵循法律的前提下，曉之以理、動(dòng)之以情之外，無(wú)論上訪者是否有理，幾乎都會(huì)以困難救助的名義給予一定的“賠償”。這個(gè)“賠償”雖有“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”的嫌疑，其負(fù)面作用毋庸置疑。但仔細(xì)琢磨，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或許是化解信訪積案、解決“遺留”問(wèn)題的最有效的方法。貨幣這個(gè)尺度，可謂是超越時(shí)空、超越不同類別的等價(jià)物。通過(guò)來(lái)回計(jì)算，反復(fù)討價(jià)還價(jià)，基本上把上訪者在慢慢上訪路中花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本、付出的機(jī)會(huì)成本，乃至于產(chǎn)生的諸多怨氣，在簽息訪協(xié)議的那一刻固定下來(lái)。如果沒(méi)有特別的刺激物，社會(huì)情境不再急劇變化，這個(gè)處理痕跡是可以保持相當(dāng)一段時(shí)間的。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，政治正確是“國(guó)家是沒(méi)有錯(cuò)的”;但農(nóng)村稅費(fèi)改革后，政治正確則變成為“老百姓是沒(méi)有錯(cuò)的”。針對(duì)上訪者的各種訴求，地方政府往往只有說(shuō)服的責(zé)任，而無(wú)壓服的權(quán)力。

只不過(guò)，人算不如天算，在一定的治理規(guī)模內(nèi)，總有一些意外因素導(dǎo)致這些處理痕跡不再有約束力。比如，上訪者在獲得“賠償”后，因各種原因家庭重新陷入困難境地，再向政府要“困難救助”就再正常不過(guò)。再如，長(zhǎng)期上訪者其實(shí)很難重歸家庭及社區(qū)生活，一些家庭矛盾及鄰里糾紛，很容易使其重新走上慢慢上訪路——對(duì)于相當(dāng)一部分老上訪者而言，上訪其實(shí)是一種生活方式。筆者碰到過(guò)幾個(gè)老上訪者，其妻子、子女都因其長(zhǎng)期上訪而與其關(guān)系緊張;信訪工作者的“曉之以理、動(dòng)之以情”之所以奏效，關(guān)鍵是做通了其家人工作，讓其能夠順利回歸家庭生活。當(dāng)然，一些有經(jīng)驗(yàn)的信訪工作者，在上訪者剛開(kāi)始赴京訪，并有成為老上訪戶的苗頭之時(shí)，即花大力氣做通其家人工作，從而防止事情變?cè)?。只不過(guò)，這種工作方法本身就意昧著，地方政府不僅要對(duì)信訪積案負(fù)責(zé)，還要對(duì)上訪者本人及其家庭負(fù)責(zé)——這是一種近似于無(wú)限責(zé)任的處理方式，在處理“遺留問(wèn)題”的過(guò)程中制造新的后遺癥，是一種必然邏輯。

如此，越來(lái)越多的有經(jīng)驗(yàn)的信訪工作者意識(shí)到，“歷史遺留問(wèn)題”處置的關(guān)鍵可能不在“問(wèn)題”，也不在“遺留”，而在“歷史”。簡(jiǎn)言之，因時(shí)間制造的問(wèn)題，只能通過(guò)時(shí)間自然解決。筆者在翻看各種“歷史遺留問(wèn)題”的檔案資料時(shí)，發(fā)現(xiàn)過(guò)去的處理痕跡，不能不說(shuō)“合理”，當(dāng)事人和信訪部門(mén)在當(dāng)時(shí)都認(rèn)為此事已了結(jié)（故而會(huì)痛快地簽署協(xié)議），可是，這些“歷史遺留問(wèn)題”多半會(huì)“翻案”，其原因何在？這恐怕不能歸昝于當(dāng)事人“言而無(wú)信”，也不能說(shuō)信訪部門(mén)“和稀泥”，而是“歷史遺留問(wèn)題”本身存在難以解決的內(nèi)在矛盾——這是無(wú)法用“具體問(wèn)題具體分析”來(lái)應(yīng)對(duì)的。其內(nèi)在矛盾主要有二：其一，多數(shù)“歷史遺留問(wèn)題”很難完全還原。即便是存在處理痕跡，甚至有對(duì)過(guò)去發(fā)生的事情的敘述，也多少會(huì)存在模糊之處。隨著時(shí)間的推移，很多當(dāng)事人，以及處理此事的政府官員，都已不在人世，“死無(wú)對(duì)證”是諸多“歷史遺留問(wèn)題”的痼疾。更關(guān)鍵的是，哪怕事情得以還原，也面臨著不同時(shí)期判斷標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致對(duì)“問(wèn)題”難以定性。其二，多數(shù)“歷史遺留問(wèn)題”并非個(gè)案，而是牽扯到某個(gè)特定群體。如采取個(gè)案處置原則，很可能牽扯到同一群體的集體訴求。并且，相似遭遇的其他群體也會(huì)根據(jù)“類比”原則，提出類似訴求。如此，“歷史遺留問(wèn)題”就像是一個(gè)導(dǎo)火索，拔出蘿卜帶出泥。對(duì)于地方政府而言，處理一個(gè)個(gè)案并非難事，但如因處理一個(gè)個(gè)案而牽扯出更多的問(wèn)題，則是難以承受的。

當(dāng)前，地方政府面臨的集體上訪問(wèn)題，很多十分復(fù)雜，也很不好解決。比如，解決民辦老師大量待遇問(wèn)題，但數(shù)量更為龐大的代課老師該不該享受？筆者碰到一位老上訪戶，之前在鄉(xiāng)村小學(xué)敲鐘，偶爾代過(guò)一兩次課，卻也要求享受代課教師待遇。

從時(shí)間維度看，“歷史遺留問(wèn)題”之所以成為“問(wèn)題”，并非過(guò)去發(fā)生的事情本身具備“問(wèn)題”的要素，而是社會(huì)轉(zhuǎn)型賦予了特定事件、人群“問(wèn)題”的性質(zhì)。近些年來(lái)，“單一公民身份”認(rèn)同越來(lái)越深入人心，國(guó)家與個(gè)體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也發(fā)生了巨大變化，基于地域、戶籍、身份不同而采取的差異化的制度安排，越來(lái)越受到質(zhì)疑，人們也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利的伸張。因此，在鄉(xiāng)村教師群體中.因歷史原因造成的公辦老師、民辦老師及代課老師的身份差別，在現(xiàn)實(shí)中逐漸失去了合法性。

中國(guó)鄉(xiāng)村正處于巨變之中，很多矛盾是以“歷史遺留問(wèn)題”的面貌出現(xiàn)的。如上所述，“歷史遺留問(wèn)題”之所以成為“問(wèn)題”.關(guān)鍵還是社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的利益調(diào)整、價(jià)值轉(zhuǎn)變及國(guó)家與個(gè)體關(guān)系變遷重新激活了已然“封存”的記憶。在這個(gè)意義上，只要社會(huì)轉(zhuǎn)型未能完成，“歷史遺留問(wèn)題”就始終無(wú)解。信訪治理應(yīng)該改變思維，不應(yīng)再追求徹底化解積案，而應(yīng)著眼于維持底線秩序。

近年來(lái)，“單一公民身份”認(rèn)同越來(lái)越深入人心，基于地域、戶籍、身份不同而采取的差異化制度安排，越來(lái)越受到質(zhì)疑，人們也越來(lái)越強(qiáng)調(diào)個(gè)體權(quán)利的伸張。

責(zé)任編輯：尚國(guó)敏