非正常涉訴信訪解決途徑探索

卓鳳霞　張珊菊

摘 要 近年來，越級訪、重復(fù)訪、纏訪、鬧訪、暴力訪、無理訪等非正常涉訴信訪現(xiàn)象層出不窮，這些現(xiàn)象超出了涉訴信訪制度設(shè)計(jì)的初衷，導(dǎo)致涉訴信訪不僅沒有實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的功能，反而給司法機(jī)關(guān)的司法權(quán)威及公信力帶來巨大沖擊。因此本文認(rèn)為有必要對涉訴信訪運(yùn)行過程中出現(xiàn)的非正常涉訴信訪現(xiàn)狀及其產(chǎn)生的原因進(jìn)行認(rèn)真分析，從而對癥下藥，著實(shí)有效地化解這些非正常涉訴信訪問題，讓涉訴信訪回歸到原初、普通狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)信訪人合法、理性上訪，信訪部門依法處理的良性運(yùn)作狀態(tài)。

關(guān)鍵詞 非正常涉訴信訪 信訪部門 解決機(jī)制

作者簡介：卓鳳霞、張珊菊，湖南省湘西自治州中級人民法院立案信訪局，公務(wù)員，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.241

一、非正常涉訴信訪的現(xiàn)狀

（一）越級訪數(shù)量不斷上升

根據(jù)我國《信訪條例》第四條的規(guī)定，對跨越本級和上一級機(jī)關(guān)提出的來訪事項(xiàng)，上級機(jī)關(guān)是不予受理的。但是由于受傳統(tǒng)“包青天”、“告御狀”思想影響，當(dāng)民眾對基層司法狀況感到不滿意時(shí)，就會(huì)選擇向上級黨委、政府部門甚至赴省進(jìn)京上訪，在信訪人員中一直流行著 “不訪鄉(xiāng)、不訪縣、要訪就訪國務(wù)院”、“官越大越能解決問題”。

（二）重復(fù)訪問題嚴(yán)重

根據(jù)《信訪條例》第十六條規(guī)定，我國對重復(fù)訪問題是不允許的。但是部分涉訴信訪當(dāng)事人往往會(huì)選擇不斷重復(fù)上訪。2011年，最高人民法院重復(fù)訪的比例占所有信訪的52%，其中上半年的重復(fù)訪比例甚至高達(dá)69%。某市兩級法院2015年32名進(jìn)京信訪人員名單中只有1人屬于新訪，其他31名新訪人員屬于重復(fù)訪 ，而其中 6 件甚至是已經(jīng)經(jīng)過了甄別、終結(jié)的案件。從這些數(shù)據(jù)中，我們可以看出我國公民對涉訴信訪的依賴已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于司法救濟(jì)。這一類信訪人員較固執(zhí)，信訪時(shí)間長，信訪化解工作難度大。

（三）集體訪、暴力訪、纏訪、鬧訪現(xiàn)象嚴(yán)重

根據(jù)我國《信訪條例》第十八條及第二十條的規(guī)定，集體訪、纏訪、鬧訪及暴力訪行為在我國是不允許的。但是在實(shí)踐中，為了引起涉訴信訪接待部門的重視，增加涉訴信訪處理部門的壓力，從而達(dá)到自己涉訴信訪訴求，信訪人開始轉(zhuǎn)變涉訴信訪的方式，有些有“經(jīng)驗(yàn)”的上訪老戶，不斷組織和慫恿他人進(jìn)行上訪，為其他信訪人員出謀劃策信訪，成為信訪軍團(tuán)中的精英人物，信訪開始由單個(gè)行動(dòng)向集體行動(dòng)發(fā)展。并堅(jiān)持認(rèn)為只有不斷的纏住法官及領(lǐng)導(dǎo)，并將自己的事情鬧大，問題才可以得到解決，甚至采取暴力的手段示威向信訪部門施壓。在涉訴信訪者中往往流傳著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”。

（四）無理訪問題突出

無理訪的存在在法律上是沒有任何法律依據(jù)的，我國《信訪條例》第二十條中也明確規(guī)定，嚴(yán)禁信訪人以信訪為名借機(jī)斂財(cái)。但是在我國“穩(wěn)定壓倒一切”的大環(huán)境下，無理訪得以生存的空間。對于無理上訪的當(dāng)事人，往往會(huì)選擇越級訪、鬧訪的方式進(jìn)行。因?yàn)樗麄冃睦锴宄ㄟ^正常的信訪渠道是無法達(dá)到他們的目的的。近年來，“公費(fèi)旅游”、“按月領(lǐng)工資”、“上訪致富”等涉訴信訪怪狀不斷涌現(xiàn)。在涉訴信訪戶中流傳著這樣一首歌謠“信訪政策就是好，出門旅游有報(bào)銷，吃好住好保衛(wèi)好，小車送到家門口” 。

二、 非正常涉訴信訪產(chǎn)生的原因分析

（一）信訪人方面原因

1.法律信仰的缺失：

盧梭說過，“一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”，但是由于受到傳統(tǒng)“包青天意識(shí)”的影響，在我國民眾的心目中，對法律不信任，認(rèn)為法律都是有錢人的玩物，能夠懲惡揚(yáng)善的只有黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，而且越高級的黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)越能夠維持正義 。

2.法律知識(shí)的不健全：

在我國現(xiàn)階段，隨著公民的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，越來越多的當(dāng)事人選擇來法院訴訟解決問題，但是因?yàn)楫?dāng)事人自身法律觀念的不健全，導(dǎo)致對法律現(xiàn)象和法律問題缺乏常識(shí)性的認(rèn)識(shí)，對于司法程序的規(guī)則缺乏應(yīng)有的了解，如為什么欠錢超過兩年沒要，來法院打官司法院就駁回我訴訟請求；判緩刑和無罪有什么區(qū)別等等，這些不理解導(dǎo)致當(dāng)事人在法院提起訴訟后往往會(huì)覺得司法不公，并將對矛盾轉(zhuǎn)化為對法院的矛盾及怨恨，從而走上涉訴信訪的道路。

3.投機(jī)的心理：

涉訴信訪作為權(quán)利救濟(jì)的一種方式，賦予了一種可以對抗司法機(jī)關(guān)的權(quán)利。但是這種權(quán)利，往往會(huì)被一些信訪人利用。再加上涉訴信訪處理部門對待非正常涉訴信訪行為過度縱容，導(dǎo)致信訪人產(chǎn)生一種投機(jī)的心理，希望通過信訪這種方式獲取某些利益。部分信訪人的確在開始信訪的時(shí)候是有理的，但是在信訪的過程中為了達(dá)到利益最大化，會(huì)抱著試一試的態(tài)度，來向信訪處理部門提出過高的不合理要求；部分當(dāng)事人甚至在得到服判且已經(jīng)執(zhí)行到位后，看到其他信訪人通過信訪獲得一定好處，也希望通過信訪獲取不正當(dāng)利益。

（二）涉訴信訪工作機(jī)制方面原因

近年來，我國對涉訴信訪開始進(jìn)行大規(guī)模的改革，從保證涉訴信訪的入口暢通、防止涉訴信訪程序空轉(zhuǎn)及確保涉訴信訪出口暢通三個(gè)方面出臺(tái)一系列規(guī)定，以求保證涉訴信訪工作的正常運(yùn)行，也取得了一定的效果。但是我國涉訴信訪工作機(jī)制中仍然存在一定的問題，如涉訴信訪考核片面追求“零信訪”，過度關(guān)注進(jìn)京訪及鬧訪數(shù)量，涉訴信訪終結(jié)機(jī)制及對違法上訪行為的懲處不到位。

1.涉訴信訪考核機(jī)制的錯(cuò)誤導(dǎo)向：

建立涉訴信訪績效考核指標(biāo)的初衷是對的，通過對基層信訪部門涉訴信訪考核，有利于培養(yǎng)基層單位的涉訴信訪工作積極性。但是我國目前涉訴信訪工作績效考核弱化“糾錯(cuò)”、“問責(zé)”， 沒有認(rèn)真區(qū)別涉訴信訪案件和一般行政信訪案件的區(qū)別，而片面追求“零信訪”、“簽字息訴”、“一票否決制”等考核指標(biāo)。賀衛(wèi)方教授曾經(jīng)評價(jià)目前我國涉訴信訪的工作，指出接訪工作是控制上訪數(shù)量而不是解決信訪問題。

2.涉訴信訪終結(jié)機(jī)制的不完善：

任何一項(xiàng)救濟(jì)措施都是為了解決矛盾，而矛盾的化解本身上就要求有一個(gè)最終處理結(jié)果，即必須有它的終局性。目前，我國涉訴信訪事項(xiàng)終而不結(jié)，反復(fù)啟動(dòng)法律處理程序，是困擾法院處理涉訴信訪的一大難題，也是我國涉訴信訪改革的難點(diǎn)問題。

3.違法上訪懲處不到位：

有一部分涉訴信訪人員提出的要求明顯不合理、不合法，經(jīng)過法院認(rèn)真處理后，仍然繼續(xù)上訪，并且采取過激行為，嚴(yán)重影響到社會(huì)穩(wěn)定的，或者不按照涉訴信訪有關(guān)規(guī)定進(jìn)行上訪，對正常的工作秩序或社會(huì)秩序造成重大影響的應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的懲處。但是目前我國對這些纏訪、鬧訪、暴力訪等非正常訪上訪行為缺乏有效的法律規(guī)制，懲處力度不到位。

三、 非正常涉訴信訪的化解對策

（一）加強(qiáng)信訪人心理疏導(dǎo)與法律素養(yǎng)培養(yǎng)

1.加強(qiáng)信訪人心理疏導(dǎo)工作：

涉訴信訪問題的化解取決于兩方面的因素，一是對法律法規(guī)的掌握和應(yīng)用水平，二是對信訪人心理狀態(tài)的把握。采用非正常涉訴信訪方式進(jìn)行上訪的信訪者，相當(dāng)一部分人精神狀態(tài)已經(jīng)存在了不同程度的問題，對于這一類信訪人員，我們必須注重心理疏導(dǎo)的重要性。

2.加強(qiáng)信訪人法律素養(yǎng)培養(yǎng)：

基于目前涉訴信訪的群體主要是基層民眾，尤其是法律知識(shí)獲取途徑不暢通的民眾，基層法院應(yīng)當(dāng)與基層村民自助組織緊密聯(lián)系，與他們團(tuán)結(jié)協(xié)作，共同為普法宣傳教育工作出力。尤其是對邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)也應(yīng)有所行動(dòng)，與司法機(jī)關(guān)相互配合，“送法下鄉(xiāng)”，讓廣大民眾的法律知識(shí)有所豐富。

（二）完善涉訴信訪工作機(jī)制

1.完善涉訴信訪考核機(jī)制：

要改變目前這種簡單以信訪數(shù)量，尤其是進(jìn)京訪數(shù)量多少為標(biāo)準(zhǔn)的考評方式，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量相結(jié)合，注重信訪人所反映的訴訟案件問題化解的考核，注重對初訪化解率的考核。

首先，弱化對信訪數(shù)量的考核指標(biāo)，對于進(jìn)京訪數(shù)量考核上，必須以因基層法院不作為而引起的進(jìn)京訪為原則，在司法實(shí)踐中，有很多信訪人，在法院判決生效后，沒有向基層法院反映任何情況，直接選擇到北京上訪，對于這一類案件，基層部門是沒有辦法掌控的，對此，筆者建議上級部門可以對第一次上訪要求基層部門進(jìn)行處理，但是不宜直接作為列入考核數(shù)量中，且對于案件質(zhì)量本身沒有問題的案件，尤其是上文筆者提到的已經(jīng)由法院依據(jù)信訪終結(jié)辦法，按照法律程序進(jìn)行終結(jié)的涉訴信訪案件，不予以登記；另一方面，強(qiáng)化對信訪案件質(zhì)量的考核指標(biāo)，大部分信訪選擇信訪，還是因?yàn)榘讣|(zhì)量的問題，也只有真正將案件質(zhì)量作為考核的重要指標(biāo)，才能從根本上解決涉訴信訪。筆者建議對于比較復(fù)雜的信訪案件或者有重大影響的信訪案件，上級法院要進(jìn)行必要的審查，如果發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量確實(shí)存在的問題的，要加大考核力度。

其次，我們必須重視基層信訪部門的初訪化解率，并將該項(xiàng)工作作為重要的考核指標(biāo)，從而增強(qiáng)目前我國基層信訪部門初訪化解工作力度，確保信訪人依法進(jìn)行涉訴信訪的渠道是暢通的。

2.健全涉訴信訪終結(jié)機(jī)制：

建立健全涉訴信訪終結(jié)機(jī)制是我國學(xué)術(shù)界很多學(xué)者在涉訴信訪研究中提出的重要對策，也是我國涉訴信訪改革的重要內(nèi)容，通過健全涉訴信訪終結(jié)機(jī)制，使當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到其在花費(fèi)極大的精力去重復(fù)訪、無理訪已經(jīng)失去了實(shí)質(zhì)意義，才能是信訪人從自身利益出發(fā)，主動(dòng)放棄。從而有效的控制涉訴信訪的次數(shù)，遏制重復(fù)訪、纏訪、無理訪等不正常涉訴信訪的發(fā)生。

3.確保涉訴信訪終結(jié)的效力終局性：

對已經(jīng)按照相關(guān)程序予以終結(jié)的涉訴信訪案件，及時(shí)給當(dāng)事人送達(dá)涉訴信訪終結(jié)決定書，并要及時(shí)向黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，黨政機(jī)關(guān)對已經(jīng)終結(jié)的涉訴信訪案件不予以登記或轉(zhuǎn)交。上級人民法院在對涉訴信訪案件進(jìn)行終結(jié)后，當(dāng)事人就同一案件再次進(jìn)行上訪的，不予受理和登記。對于保證信訪終結(jié)效力的問題，筆者建議利用目前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的科技，建立網(wǎng)上涉訴信訪終結(jié)信息管理體系，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信息共享。當(dāng)涉訴信訪確認(rèn)終結(jié)后，要求各級法院必須網(wǎng)上登記存檔，并與其他黨政機(jī)關(guān)實(shí)行信息共享。另外，對于影響較大，且當(dāng)事人不接受疏導(dǎo)教育的無理訪當(dāng)事人，可將其涉訴信訪反映的案件審理情況及信訪人提出的不合法、合理要求及其他情況，通過公告或者借助當(dāng)?shù)孛襟w力量向社會(huì)予以公布。

4.健全涉訴信訪終結(jié)的其他配套機(jī)制，注重矛盾化解：

對于一些涉訴信訪案件，法院經(jīng)過審查予以終結(jié)，但是由于信訪人員的不理解和偏執(zhí)心理，可能導(dǎo)致更大的矛盾發(fā)生。因此，對涉訴信訪進(jìn)行終結(jié)的同時(shí)，必須配套充分合理的釋疑制度，使得信訪當(dāng)事人對自己的案情有進(jìn)一步了解，可以消除當(dāng)事人對法院的誤解，也可以化解當(dāng)事人與法院之間的對抗情緒，盡最大努力化解當(dāng)事人的不滿。

5.健全違法上訪懲處機(jī)制：

加強(qiáng)對違法上訪的法律規(guī)制，是我國涉訴信訪改革的重要部分，也是改變我國目前涉訴信訪嚴(yán)峻形勢的基本要求。最高人民法院院長周強(qiáng)在2014年的全國法院涉訴信訪工作會(huì)議上也提出要堅(jiān)決制止違法表達(dá)訴求。法律對合法理性的上訪者是“保護(hù)傘”，同時(shí)對違法上訪行為也相對應(yīng)的應(yīng)該是“緊箍咒”。

雖然我國目前對違法上訪行為的懲處還沒有統(tǒng)一的具體規(guī)定，但是各級法院都認(rèn)識(shí)到非正常涉訴信訪的危害，開始加強(qiáng)對這些行為的處理。針對為維護(hù)自己合法權(quán)利，但是采取不正當(dāng)方式進(jìn)行上訪的信訪人，要堅(jiān)持以教育、疏導(dǎo)為主，懲罰為輔。針對以涉訴信訪為工具，謀取不正當(dāng)利益的信訪人，信訪部門要堅(jiān)決予以打擊，且必須加大懲處力度。

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