設(shè)計建造與公私合伙伴關(guān)系：關(guān)于大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的成本超支風(fēng)險管理

劉浩峰

摘要：對于業(yè)主來說，成本超支風(fēng)險一直是一個值得關(guān)注的問題。業(yè)主的關(guān)注推進(jìn)了大型基礎(chǔ)設(shè)施項目實際實施過程的創(chuàng)新，從而更切合實際地識別和量化項目的成本風(fēng)險和進(jìn)度風(fēng)險，并且有助于項目參與者審慎地分配這些風(fēng)險。設(shè)計-建造（DB）和公私伙伴關(guān)系（P3）模式為業(yè)主提供了向私營部門參與者轉(zhuǎn)移大量設(shè)計和施工風(fēng)險的機(jī)會。檢查業(yè)主在實現(xiàn)風(fēng)險管控中采取的措施以及這些措施是否提高了業(yè)主成本超支的風(fēng)險是很有必要的。許多業(yè)主的采購、合同和其他措施可能將成本超支的風(fēng)險留在或者巧妙地返還給了業(yè)主自身。盡管許多業(yè)主認(rèn)為DB和P3s模式是向私營部門轉(zhuǎn)移重大設(shè)計和施工成本超支風(fēng)險的機(jī)會，但經(jīng)過本文的分析，風(fēng)險分配不均衡，以及不當(dāng)?shù)牟少?、承包和實施做法，仍可能?dǎo)致將超支風(fēng)險保留或者重新返還給項目業(yè)主。

關(guān)鍵詞：設(shè)計-建造；超支風(fēng)險；設(shè)計-招標(biāo)-建造

引言

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他復(fù)雜的大型項目的成本超支經(jīng)驗已經(jīng)很多[1]，其中在很多情況下，實際成本比初始預(yù)算大約增加了一倍。大型項目超支的原因多種多樣，在許多情況下，這些原因涉及項目的規(guī)模、復(fù)雜性和長期時間框架等。本論文重點關(guān)注大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及成本超支的兩個重要原因：（i）設(shè)計缺陷；（ii）地下條件的差異。在美國，大量的成本超支案例都使用了設(shè)計-投標(biāo)-建造的方法。很多情況下，由設(shè)計缺陷導(dǎo)致的成本超支風(fēng)險由業(yè)主承擔(dān)。或者根據(jù)特定的風(fēng)險分配合同制度，不同的地下條件而導(dǎo)致的成本增加也由業(yè)主承擔(dān)。

為了應(yīng)對大型項目的成本超支，最近幾十年已經(jīng)實施了一些積極的管理實踐，包括諸如合伙、戰(zhàn)略團(tuán)隊聯(lián)合、風(fēng)險管理、改進(jìn)承包、基于風(fēng)險的成本確認(rèn)方法等管理策略，以及更好的溝通和公共宣傳方法[2]。這些方法在多大程度上減輕了業(yè)主的成本超支風(fēng)險仍在評估中。但業(yè)主對成本超支的關(guān)注度大大提高，增加了這些方法的使用。除了以上方法，業(yè)主還利用其他交付和融資方法，如DB[3]和P3s，作為額外的戰(zhàn)略規(guī)劃和合同機(jī)制，旨在減少他們在大型基礎(chǔ)設(shè)施項目上的成本超支風(fēng)險[4]。這類方法為業(yè)主提供了將風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去的機(jī)會，業(yè)主可以大量轉(zhuǎn)移設(shè)計缺陷以及不同地下條件造成的風(fēng)險。

為了控制業(yè)主成本超支風(fēng)險，DB和P3采購和承包規(guī)定通常不承認(rèn)業(yè)主提供的任何設(shè)計或地下信息的準(zhǔn)確性或完整性，并否定對業(yè)主提供的設(shè)計或地下信息的任何依賴權(quán)；在許多情況下，限制或去除基于設(shè)計缺陷或不同的地下條件的調(diào)整；以及迫使設(shè)計-建造者在設(shè)計建造過程中不得超過限定的最高價格范圍。

審慎地看，這些規(guī)定可能導(dǎo)致絕對的結(jié)論：業(yè)主可以合法并有效地將由設(shè)計缺陷和不同的地下條件導(dǎo)致的費用超支分配給承包商（即DB中的設(shè)計建造商和P3s中的特許公司）。然而頭疼的問題是，這些采購和承包在多大程度上能夠真正地，合法地使業(yè)主最終免受DB和P3模式的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的成本超支風(fēng)險[5]。

一、大型基礎(chǔ)設(shè)施項目模式問題

大型基礎(chǔ)設(shè)施項目設(shè)計-招標(biāo)-建造（DBB）模式問題

DBB模式是耗時的，因為所有規(guī)劃和設(shè)計工作必須在開始投標(biāo)和隨后的建設(shè)工作之前完成，這也就意味著，存在未來不確定性和大型項目的復(fù)雜性而產(chǎn)生問題的重大風(fēng)險。DBB項目通常有大量的投標(biāo)人。這有時意味著創(chuàng)新的施工技術(shù)（并非所有承包商都能得到）不能包括在設(shè)計中，從而可能降低業(yè)主投資帶來的收益。當(dāng)使用DBB時，設(shè)計和施工必須按順序進(jìn)行，這就使可以實現(xiàn)節(jié)約的時間表變得不可能，因為將設(shè)計階段（最起碼是早期的設(shè)計階段）和施工階段同時進(jìn)行才能實現(xiàn)時間上的節(jié)省。承包商不參與設(shè)計造成了施工過程中業(yè)主和承包商的對抗。這常常導(dǎo)致施工期間的成本大幅增加，施工進(jìn)度延后等本可以避免的變化。這些情況經(jīng)常發(fā)生在非生產(chǎn)性、低效率、對抗性的工作環(huán)境中，從而導(dǎo)致索賠、糾紛和昂貴的訴訟費。

大型基礎(chǔ)設(shè)施項目DB模式問題

DB模式也有很多因素不可控，包括材料的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的類型以及將要使用的特定設(shè)備，例如隧道掘進(jìn)機(jī)，DB模式過程中，項目業(yè)主必須放棄對這些因素的控制。在競爭環(huán)境中，DB模式的承包商通常優(yōu)先考慮最小成本（與最佳價值合同方法相反），但是承包商的選擇可能不是業(yè)主在DBB環(huán)境中會做出的選擇，并且承包商的選擇可能影響項目質(zhì)量或適用性，從而降低項目業(yè)主投資帶來的收益。此外，在放棄對最終設(shè)計的控制時，業(yè)主可能不對項目保持適當(dāng)或充分的問責(zé)制。

二、大型基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險分配

1、大型基礎(chǔ)設(shè)施項目DBB模式設(shè)計缺陷風(fēng)險分配

在大多數(shù)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目中，尤其是涉及重大地下工程的大型項目，設(shè)計缺陷和地下條件的變化共同代表了設(shè)計和施工過程中主要的風(fēng)險因素。在DBB模式中，業(yè)主通?？刂坪鸵?guī)定與永久項目工作有關(guān)的定義，細(xì)節(jié)，強(qiáng)制準(zhǔn)則，以及設(shè)計開發(fā)和確定最終過程的標(biāo)準(zhǔn)。DBB模式中將設(shè)計缺陷風(fēng)險分配給業(yè)主的原則，即由于業(yè)主控制設(shè)計過程，因此業(yè)主向承包商默認(rèn)保證，其對設(shè)計的準(zhǔn)確性、適用性、完整性，以及對最終設(shè)計的可施工性負(fù)法律責(zé)任。在DBB模式中，承包商在設(shè)計開發(fā)中的角色通常是被動的；承包商必須根據(jù)業(yè)主提供和規(guī)定的設(shè)計細(xì)節(jié)進(jìn)行施工。因此，作為合同文件要求的一部分，大多數(shù)法律制度將工程設(shè)計的充分性、適用性和可施工性的風(fēng)險和責(zé)任分配給業(yè)主。DBB中部分職責(zé)可能被轉(zhuǎn)移，比如承包商被委托負(fù)責(zé)設(shè)計永久項目工程的一部分。

2、大型基礎(chǔ)設(shè)施項目DBB模式地下條件風(fēng)險分配

在DBB基礎(chǔ)設(shè)施項目中，遇到與合同文件中明顯不同的地下條件時，通常努力分擔(dān)成本和時間帶來的風(fēng)險[6]。在許多情況下，公共項目的地下條件風(fēng)險分擔(dān)是由法定或其他法律要求規(guī)定的。在主要的地下基礎(chǔ)設(shè)施項目中，地下條件變化的風(fēng)險分配由以下因素的相互依賴而變得復(fù)雜：（a）施工前地下調(diào)查的范圍和質(zhì)量；（b）與最終設(shè)計方案有關(guān)的可用地下數(shù)據(jù)的評估；（c）永久工程最終設(shè)計方案的細(xì)節(jié)；（d）與預(yù)期的地下條件有關(guān)的最終設(shè)計方案的選擇；（e）承包商的施工方法以及在施工中使用的設(shè)備。（a）、（b）、（c）和（d）通常屬于DBB中業(yè)主的專屬控制和責(zé)任，而（e）通常屬于承包商的專屬責(zé)任[7]。然而，由于（a）、（b）、（c）、（d）和（e）在涉及重大地下工程的DBB基礎(chǔ)設(shè)施項目中的相互關(guān)系和相互依存性，對業(yè)主和承包商之間所要承擔(dān)的風(fēng)險和責(zé)任的評估和確定是很復(fù)雜的事情，是極大的挑戰(zhàn)。

3、大型基礎(chǔ)設(shè)施項目DB模式設(shè)計缺陷風(fēng)險分配

許多大型項目業(yè)主被DB和P3所吸引，因為它們可以顯著地遏制（如果不能消除）成本超支的風(fēng)險，特別是有關(guān)設(shè)計缺陷和地下條件的風(fēng)險。DB和P3模式旨在將設(shè)計缺陷風(fēng)險從業(yè)主轉(zhuǎn)移到設(shè)計構(gòu)建者，因為在DB中，設(shè)計構(gòu)建者根據(jù)合同對設(shè)計缺陷負(fù)責(zé)。設(shè)計建造者對設(shè)計缺陷風(fēng)險的承擔(dān)是合理的，因為設(shè)計建造者有能力控制設(shè)計的發(fā)展和最終完成，并能在設(shè)計開發(fā)中運用實質(zhì)性的、獨立的專業(yè)判斷、具有自由裁量權(quán)和創(chuàng)新能力。一般來說，DB和P3模式中的采購和承包風(fēng)險分配方法以以下方式實現(xiàn)：

1）業(yè)主準(zhǔn)備概念性或初步設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則，這些標(biāo)準(zhǔn)界定了最終設(shè)計的最低和強(qiáng)制性要求（“業(yè)主設(shè)計要求”）；

2）業(yè)主放棄在采購中的設(shè)計權(quán)利；

3）業(yè)主對設(shè)計建造者的設(shè)計提交書的審查（不接受）權(quán)力限于評估是否符合業(yè)主的設(shè)計要求；而設(shè)計建造者負(fù)責(zé)最終設(shè)計的充分性、適用性、可施工性和最終設(shè)計的效果，符合專業(yè)和合同標(biāo)準(zhǔn)（包括目的要求）[7]。

這種采購和合同框架的基本原則是，業(yè)主將對設(shè)計開發(fā)和規(guī)定進(jìn)行有限的控制，并且進(jìn)行最低程度的參與；設(shè)計建造者在設(shè)計開發(fā)中更為實質(zhì)和全面的作用，以及在實現(xiàn)業(yè)主設(shè)計要求方面進(jìn)行獨立專業(yè)判斷、自由裁量和創(chuàng)新的能力。簡而言之，在設(shè)計開發(fā)過程中，在設(shè)計建造者的預(yù)期控制程度和合同分配方面，適當(dāng)性風(fēng)險分配是合理的。

4、大型基礎(chǔ)設(shè)施項目DB模式地下條件風(fēng)險分配

在涉及地下工程的DB和P3大型項目中，采購和合同文件不僅包括業(yè)主設(shè)計要求，在某些情況下，還可能提供一些地下數(shù)據(jù)和報告。在DB和P3基礎(chǔ)設(shè)施大型項目的背景下概括地下條件風(fēng)險分配的框架是具有挑戰(zhàn)性的，因為方法中存在很多可變性和可選性。例如：

·業(yè)主可提供或多或少的地下信息。

·業(yè)主可能會也可能不會否定（全部或部分）設(shè)計建造者依賴業(yè)主提供的地下信息的權(quán)利。

·合同文件可能包括也可能不包括巖土工程報告，其中包括由業(yè)主的顧問工程師編寫的巖土工程基線報告。

·合同文件可能包括也可能不包括如下規(guī)定：提供時間或成本的公平調(diào)整機(jī)會，允許因地下條件存在實質(zhì)性差異而進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)。

這些不同的方法將對業(yè)主和DB中的設(shè)計建造者之間的地下條件風(fēng)險分配產(chǎn)生重大的潛在影響。

在其它地下項目中，業(yè)主可以以更傳統(tǒng)的方式來啟動項目，其中帶領(lǐng)進(jìn)行地下調(diào)查和評估以及初步設(shè)計開發(fā)的過程，并邀請公認(rèn)的設(shè)計建造者參與這些過程，目的是隨后與該設(shè)計建造者簽訂DB合同。這種方法被稱為“漸進(jìn)式”DB?！皾u進(jìn)式”DB方法允許業(yè)主和設(shè)計建造者合作（a）確定地下調(diào)查的范圍；（b）評估該調(diào)查的結(jié)果；（c）制定一項被認(rèn)為與調(diào)查和評估相適合且匹配的設(shè)計；以及（d）為設(shè)計適當(dāng)性和地下條件制定合同風(fēng)險分配方法。

“漸進(jìn)式”DB方法旨在改進(jìn)過程和時間點，在這些過程和時間點可以通知和確定關(guān)于設(shè)計適當(dāng)性和地下條件風(fēng)險分配的最終合同決策。通過提供一種有意義且動態(tài)的方法來實現(xiàn)改進(jìn)，在該方法中，關(guān)于與設(shè)計和地下條件有關(guān)的相互關(guān)系和相互依賴性方面，合同上提供更多的“實時”機(jī)會在業(yè)主和設(shè)計建造者的作用和責(zé)任之間進(jìn)行同步交互和協(xié)作，以便為公平和平衡的合同風(fēng)險分配提供更加完善、靈敏和具體的方法。在漸進(jìn)式”DB方法的背景下，合同風(fēng)險分配決策的具體化、清晰度和文檔化可以通過業(yè)主和設(shè)計建造者合作編制巖土基線報告而得到加強(qiáng)。

DB和P3中的地下條件風(fēng)險分配通過各種特定項目方法來適當(dāng)?shù)赝瓿桑@些方法應(yīng)謹(jǐn)慎考慮業(yè)主和設(shè)計建造者各自特定的作用、責(zé)任和風(fēng)險，所有這些都在其它特定項目因素和考慮事項的背景下加以考慮 [7]。地下條件風(fēng)險分配方法的這種變化程度本身并不成問題；關(guān)鍵在于決策過程的質(zhì)量和責(zé)任意識，這些決策是關(guān)于所選擇的方法，特別是關(guān)于作用、責(zé)任和風(fēng)險的相互關(guān)系和平衡，其中應(yīng)保證風(fēng)險分配的公平性。

三、大型基礎(chǔ)設(shè)施項目：經(jīng)驗教訓(xùn)、改進(jìn)規(guī)劃和風(fēng)險管理實踐

本文列舉了一些業(yè)主可采取的措施。

1、管理

·大型項目各不相同，需要有針對性的管理、項目特定的程序和執(zhí)行。

·必須得到公眾利益相關(guān)者的支持，及早積極地溝通業(yè)主的計劃、目的和目標(biāo)以及預(yù)計成本。

·使項目團(tuán)隊與關(guān)鍵目的和目標(biāo)、執(zhí)行措施、關(guān)鍵活動、共同價值觀和問題解決方案（合作要素）保持一致。

·團(tuán)隊協(xié)調(diào)對于具有多個公共實體的大型項目至關(guān)重要。

·大型項目工作人員和長期業(yè)主工作人員之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)很困難---兩種文化都需要相互尊重，而且必須解決他們的具體目的和目標(biāo)。

·“普通”項目的程序可能不適合大型項目。

·傳統(tǒng)智慧可能無法為先進(jìn)的地下結(jié)構(gòu)提供最佳解決方案?！拔覀円恢边@樣做”并不是使用現(xiàn)有程序的正當(dāng)理由---通常情況下，需要開發(fā)和審查新的方法。

·戰(zhàn)略技術(shù)咨詢團(tuán)隊將為業(yè)主的能力增加專業(yè)知識。

2、成本和風(fēng)險

·對核定預(yù)算的承諾和關(guān)注是至關(guān)重要的，需要綜合流程來支持管理層編制預(yù)算。

·必須在設(shè)計中進(jìn)行持續(xù)的風(fēng)險管理---概率成本估算輸入、風(fēng)險緩解和投標(biāo)人的風(fēng)險投入。

·風(fēng)險管理需要在施工階段開放，以便管理業(yè)主、承包商和接口風(fēng)險。

·考慮低概率/高后果風(fēng)險是必需且重要的。如何管理和解決這些風(fēng)險尚不清楚。

·以合作的關(guān)系，業(yè)主和承包商可以有效地解決困難的施工和合同問題、積極解決風(fēng)險并最大限度地降低成本超支。

·使用最佳風(fēng)險管理實踐，例如遵守隧道的JTJ04294技術(shù)規(guī)范，可以更好地了解潛在風(fēng)險、改進(jìn)風(fēng)險緩解并考慮相關(guān)/相依性風(fēng)險情景。

3、承包方法

··應(yīng)考慮承包方法的范圍（例如DBB、DB、P3或聯(lián)合承包（關(guān)聯(lián)承包））并與項目需求相匹配。

·潛在投標(biāo)人的投入對于完善合同條款、應(yīng)對突發(fā)事件和補(bǔ)貼以及營造公平競爭的投標(biāo)環(huán)境是必要的。

四、結(jié)論：前進(jìn)的道路

DB和P3在基礎(chǔ)設(shè)施大型項目的交付方面已經(jīng)取得了突出和持續(xù)的地位。業(yè)主適當(dāng)且有效地選擇DB和P3來控制其成本超支風(fēng)險。也就是說，風(fēng)險分配公平的基本原則適用于DB和P3，就像適用于DBB一樣，而且已經(jīng)證明是有價值的。在合同和實際中，業(yè)主和設(shè)計建造者各自的作用、責(zé)任和風(fēng)險控制之間的平衡對于實現(xiàn)DB和P3基礎(chǔ)設(shè)施大型項目中設(shè)計缺陷和地下條件風(fēng)險分配的公平性至關(guān)重要。

DB和P3中業(yè)主的不平衡合同和執(zhí)行實踐會嚴(yán)重影響設(shè)計適當(dāng)性和地下條件風(fēng)險分配，這可能會導(dǎo)致對大型項目業(yè)主的成本超支風(fēng)險進(jìn)行重新分配或逆轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致業(yè)主成本控制目標(biāo)不能實現(xiàn)。指導(dǎo)方針不僅應(yīng)關(guān)注合同條款，還應(yīng)注重為DB和P3中的執(zhí)行實踐提供建議，這些建議與項目參與者各自的合同作用和責(zé)任以及風(fēng)險分配的公平和平衡原則相一致。

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（作者單位：鄭州大學(xué) 管理工程學(xué)院）