王莉 黃思潔

耕地作為種植農(nóng)作物的土地，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)資料。耕地生態(tài)系統(tǒng)，同時具有經(jīng)濟價值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。“習(xí)近平生態(tài)文明思想”提出生態(tài)文明建設(shè)的重任之一，就是要把解決生態(tài)環(huán)境問題作為民生之憂，強調(diào)土壤污染管控和修復(fù)工作。這兩年出臺的《土地污染防治法》（2019）、《耕地占用稅法》（2018）、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（2018）與《土地管理法》、《環(huán)境保護法》等法律制度已初步構(gòu)建出我國耕地資源保護的法律體系。值得注意的是，被喻為“最強污染防治法”的《土地污染防治法》對不同用途的土地設(shè)置了對應(yīng)的風(fēng)險管控和修復(fù)制度。嚴格來講，土壤污染與耕地生態(tài)破壞是兩種不同的環(huán)境損害?！锻恋匚廴痉乐畏ā分赜趯ν恋匚廴具M行管控與修復(fù)，對危害更為嚴重的耕地生態(tài)破壞未予以重視。該法還將耕地、林地、草地等一起納入“農(nóng)用地”范疇并被無差別保護，亦未突出耕地在農(nóng)業(yè)中的戰(zhàn)略地位。耕地的綠色生態(tài)與我國糧食安全戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展愿景密切相關(guān)，我國相關(guān)部門應(yīng)高度重視對耕地生態(tài)的保護。

耕地環(huán)境破壞包括環(huán)境污染與耕地生態(tài)破壞兩種情形。耕地生態(tài)破壞，是指耕地生態(tài)環(huán)境要素（如土壤、地下水、微生物、植物、昆蟲等）遭到嚴重減損，或生態(tài)服務(wù)功能顯著減退，致使耕地生態(tài)系統(tǒng)嚴重失衡。耕地生態(tài)破壞的后果體現(xiàn)為生態(tài)損害與生態(tài)風(fēng)險。前者不僅包含已實際發(fā)生的人身損害、財產(chǎn)損害，更包括耕地生態(tài)系統(tǒng)自身的損害，即純粹的生態(tài)利益損害（如水土流失、耕地沙化、土壤鹽堿化等）。后者是尚未發(fā)生實際損害，但又存在轉(zhuǎn)化為生態(tài)損害的潛在性。一旦耕地生態(tài)環(huán)境遭到污染與破壞，隨著生態(tài)鏈的移轉(zhuǎn)功能，土壤污染容易誘發(fā)地下水污染，而農(nóng)作物從土壤與地下水中吸收的有毒有害物質(zhì)最終將危及人類健康安全?；诟厣鷳B(tài)環(huán)境的重要性與特殊性，我國有必要進一步提高對耕地資源的法律保護力度。

一、構(gòu)建耕地生態(tài)破壞的民事救濟機制之時代意義

就耕地生態(tài)保護而言，救濟方式可分為公法救濟與私法救濟。公法救濟表現(xiàn)為行政救濟與刑事救濟。[1]私法救濟即民事救濟，如侵權(quán)責任中的環(huán)境侵權(quán)責任、環(huán)境污染第三方治理中的合同責任。民事救濟側(cè)重于被侵權(quán)人的自主救濟，降低了對國家強制性路徑的依賴度，在一定程度上彌補了公法救濟的不足，充分實現(xiàn)個體利益的訴求。民事救濟已然成為受害人的應(yīng)然選擇。但我國現(xiàn)行民事救濟體系仍然有所欠缺，完善耕地生態(tài)破壞的民事救濟機制，在當下具有突出的現(xiàn)實意義。

（一）及時契合國家戰(zhàn)略

我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確提出耕地質(zhì)量是推進農(nóng)村土地整治規(guī)?；娃r(nóng)田建設(shè)高標準化的關(guān)鍵。良好的耕地生態(tài)系統(tǒng)是判斷耕地質(zhì)量的標準之一，耕地生態(tài)系統(tǒng)功能的穩(wěn)定是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，亦是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。

（二）切實保證糧食安全

當下農(nóng)村污染問題嚴峻，面對土壤質(zhì)量的下降，“喝上干凈的水，吃上放心的食物”已經(jīng)不僅是一個經(jīng)濟發(fā)展方式的問題，更是民生問題、政治問題。[2]“民以食為天，食以安為先”，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。耕地作為農(nóng)作物種植、生長的基礎(chǔ)，對保障糧食的產(chǎn)量、質(zhì)量有切實影響。一方面耕地數(shù)量的多少、質(zhì)量的高低直接影響糧食的產(chǎn)量;另一方面，糧食中是否含有毒有害物質(zhì)很大程度上直接源于耕地生態(tài)是否遭到嚴重破壞。良好的耕地生態(tài)系統(tǒng)是保證糧食安全的關(guān)鍵。

（三）積極推動生態(tài)文明建設(shè)

當前生態(tài)文明建設(shè)最現(xiàn)實、最緊迫的問題，就是要著力解決突出的環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。[3]基于人類命運共同體理念，生態(tài)文明建設(shè)倡導(dǎo)綠色方式生產(chǎn)、生活。建設(shè)美麗農(nóng)村，離不開良好生態(tài)環(huán)境。耕地生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，若環(huán)境要素遭受嚴重損害，會出現(xiàn)生態(tài)功能降低的負面效應(yīng)。提高耕地生態(tài)環(huán)境保護的水平，完善法律機制是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和推動我國生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

二、立法現(xiàn)狀：我國耕地生態(tài)破壞民事救濟制度

2018年“生態(tài)文明”寫入《憲法》，2017年“綠色原則”正式入駐《民法總則》，這兩大舉措為我國法律體系注入了新的價值理念。從民事救濟的視閾來看，合同責任制度與侵權(quán)責任制度在一定程度上對耕地生態(tài)破壞的提供了法律救濟。

（一）侵權(quán)責任法維度：耕地生態(tài)破壞救濟的立法現(xiàn)狀

《侵權(quán)責任法》第65條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境侵權(quán)糾紛司法解釋》）第18條提出，環(huán)境侵權(quán)包括污染環(huán)境與破壞生態(tài)兩種侵權(quán)形態(tài)。《土地污染防治法》肯定了土壤修復(fù)制度。

盡管我國侵權(quán)責任法律制度對耕地生態(tài)破壞給予了一定的救濟，但是仍然存在不足之處。首先，法律對于耕地生態(tài)保護的態(tài)度不一致?！肚謾?quán)責任法》只規(guī)定了環(huán)境污染侵權(quán)責任，并未將生態(tài)破壞侵權(quán)責任納入救濟范圍?！董h(huán)境侵權(quán)糾紛司法解釋》的進步之處在于，確立了破壞生態(tài)是獨立、客觀存在的環(huán)境侵害方式。由于司法解釋的層級較低，立法態(tài)度的不一致顯著弱化了司法實踐中耕地生態(tài)破壞的救濟力度。其次，《侵權(quán)責任法》忽視了預(yù)防救濟機制。權(quán)利損害的救濟包含事前救濟與事后救濟，而《侵權(quán)責任法》更偏重于事后損害救濟，對生態(tài)風(fēng)險的預(yù)防救濟未在《侵權(quán)責任法》中得到重視。耕地生態(tài)損害具有復(fù)雜性、公共性、潛伏性、修復(fù)成本高的特點，強調(diào)生態(tài)風(fēng)險的預(yù)防顯然比損害實際發(fā)生后的補救更有利于減損。再次，損害賠償范圍及賠償方式單一。一方面，在賠償范圍上側(cè)重人身損害與財產(chǎn)損害的救濟，而對純粹生態(tài)利益損害的賠償機制不夠重視。另一方面，在賠償方式上缺乏懲罰性賠償制度。侵權(quán)責任理論中，損害賠償方式有填補性賠償和懲罰性賠償，目前我國生態(tài)損害救濟采用填補性賠償。事實上，耕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞危及社會生態(tài)安全，嚴重損害公共利益。若只適用填補性賠償，不足以實現(xiàn)法律警示、懲戒功能。最后，對生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)責任方式的重視程度不同。生態(tài)修復(fù)是對生態(tài)損害最重要的救濟方式之一，《土地污染防治法》已明確規(guī)定土壤污染修復(fù)制度，而當下《侵權(quán)責任法》并未將生態(tài)修復(fù)作為責任承擔方式，存在一定的滯后性。

（二）合同法維度：耕地生態(tài)破壞救濟的立法現(xiàn)狀

生態(tài)利益的公共性使得生態(tài)破壞救濟出現(xiàn)社會分擔，環(huán)境責任保險與第三方治理都是運用合同方式實現(xiàn)生態(tài)破壞法律責任的轉(zhuǎn)移。

環(huán)境污染責任保險具有強制性，是以保險合同的形式，將企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔的賠償責任過渡給保險公司。其一，投保主體主要為從事環(huán)境高風(fēng)險生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)，涵蓋石油和天然氣開采、基礎(chǔ)化學(xué)原料制造及高風(fēng)險放射源的移動探傷、測井等活動。當前，環(huán)境污染強制責任保險并未加入從事農(nóng)業(yè)種植等農(nóng)業(yè)企業(yè)。客觀上講，耕地環(huán)境污染的誘因已不再以工業(yè)污染為主，更多是由于過度使用化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)行為引起的土壤污染。投保主體忽視農(nóng)業(yè)企業(yè)，這已不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需求。其二，在投保范圍上限定于環(huán)境污染責任，未包含生態(tài)破壞責任。耕地生態(tài)破壞不同于環(huán)境污染，其所帶來的生態(tài)損害與生態(tài)風(fēng)險要遠比環(huán)境污染引發(fā)的危害更為嚴重。遺憾的是，當下環(huán)境責任強制保險漠視對耕地生態(tài)破壞的救濟。

還需提及的是，近年興起的第三方治理模式。該模式是通過合同手段，以有償方式將環(huán)境污染治理的責任分擔給專業(yè)的環(huán)境服務(wù)公司。第三方治理模式是侵權(quán)責任制度與合同責任制度的有機結(jié)合，通過將污染治理行為委托給有專業(yè)能力的第三方主體，以期環(huán)境治理達到合格的環(huán)境標準。其實質(zhì)是環(huán)境污染治理的執(zhí)行主體從侵害人擴張到第三人，由第三人代為履行環(huán)境修復(fù)責任?！按男小敝贫仍诟鲊芍斜淮_立。[4]目前，第三方治理主要被運用于工業(yè)污染情形，對耕地生態(tài)的修復(fù)也應(yīng)重視第三方修復(fù)模式的運用。

三、深化改革：完善我國耕地生態(tài)破壞的民事救濟機制

民事救濟制度側(cè)重于對耕地環(huán)境污染的救濟，面對耕地生態(tài)保護的訴求，有必要進一步完善耕地生態(tài)破壞的民事救濟機制。

（一）明確耕地生態(tài)破壞的侵權(quán)責任

通過立法確立生態(tài)破壞的侵權(quán)責任，將耕地生態(tài)破壞納入民事侵權(quán)救濟體系的范疇之內(nèi)。侵權(quán)責任法律體系應(yīng)對生態(tài)破壞侵權(quán)責任，保持立法的一致性。值得欣喜的是，正在編撰的《民法典侵權(quán)責任編（草案）》中已肯定生態(tài)破壞造成他人損害的，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任。耕地生態(tài)破壞的侵權(quán)責任制度與耕地污染的侵權(quán)責任制度，一起構(gòu)筑我國耕地生態(tài)環(huán)境侵權(quán)民事責任機制，保障我國生態(tài)文明建設(shè)和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

（二）完善耕地生態(tài)破壞的民事責任方式

耕地生態(tài)破壞的民事救濟應(yīng)以預(yù)防性救濟與損害救濟并重。預(yù)防性救濟措施主要針對因耕地生態(tài)破壞導(dǎo)致的生態(tài)風(fēng)險。為了防止生態(tài)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為生態(tài)損害，應(yīng)及時要求加害人停止侵害、排除妨礙和消除危險。損害救濟措施是應(yīng)對耕地生態(tài)已實際發(fā)生損害，主要采用生態(tài)修復(fù)和損害賠償方式。生態(tài)修復(fù)與損害賠償是兩個獨立的責任方式，也就是說修復(fù)生態(tài)環(huán)境損害的費用并非損害賠償[5]。

生態(tài)修復(fù)是耕地生態(tài)損害后的首要救濟舉措。維持生態(tài)系統(tǒng)的有效運行是綠色農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實訴求。生態(tài)修復(fù)旨在使具有可修復(fù)性的耕地生態(tài)系統(tǒng)得以恢復(fù)穩(wěn)定、有序狀態(tài)。原態(tài)修復(fù)，是直接對受損環(huán)境的生態(tài)修復(fù)。但是針對生態(tài)嚴重損害，無法原地修復(fù)時，要考慮替代修復(fù)、異地修復(fù)等責任方式的適用。此外，通過合同方式引入第三方修復(fù)的模式有助于達到耕地生態(tài)功能修復(fù)的效果。值得一提的是，《土地污染防治法》所確定的土壤污染防治基金制度，確保在無法確定侵權(quán)責任人時土壤修復(fù)資金的來源。耕地生態(tài)修復(fù)可借助該制度，成立區(qū)域性的耕地生態(tài)修復(fù)基金，將公益性的生態(tài)修復(fù)作為侵權(quán)生態(tài)修復(fù)的有益補充。

損害賠償是生態(tài)修復(fù)的后繼救濟。一是應(yīng)重視純粹生態(tài)利益損害的賠償。通常損害賠償，以受害人的人身利益與財產(chǎn)利益的直接損失及間接損失作為實際損失，加害人予以足額賠償。但在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域范疇中，耕地生態(tài)破壞既可能造成人身損害和財產(chǎn)損害，更嚴重的是導(dǎo)致純粹生態(tài)利益的損害。純粹生態(tài)利益損害的發(fā)生直接影響耕地生態(tài)系統(tǒng)功能的消減，生態(tài)賠償與生態(tài)修復(fù)責任方式一起，盡力恢復(fù)耕地生態(tài)。二是需引入懲罰性賠償。與填平性損害賠償相比，懲罰性賠償?shù)墓τ迷谟趹徒?、威懾，通過加重侵害人的賠償負擔，達到遏制類似侵權(quán)行為發(fā)生的社會矯正。對恣意破壞耕地生態(tài)的行為，處以懲罰性賠償，既是對生態(tài)公共利益的真正彌補，同時也彰顯了法律威嚴。

（三）引入耕地生態(tài)的強制責任保險

目前我國環(huán)境責任保險只針對環(huán)境污染，并且在投保主體上并不包含從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的企事業(yè)單位。實際上，隨著我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、現(xiàn)代化的進程，農(nóng)業(yè)企業(yè)主體十分活躍。農(nóng)業(yè)企業(yè)不慎造成耕地生態(tài)破壞的可能性將比工業(yè)污染更高。若單純要求農(nóng)業(yè)企業(yè)自身承擔生態(tài)賠償或修復(fù)，可能會導(dǎo)致賠償負擔過重、難以履行或者賠償落空。[6]

這既不利于耕地生態(tài)功能的及時恢復(fù)，也會阻礙農(nóng)業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展。故有必要考量耕地生態(tài)風(fēng)險的社會化分擔，及時引入耕地生態(tài)強制責任保險。當然，在投保前通過對耕地生態(tài)環(huán)境進行事前風(fēng)險評估，在一定程度上有助于加強預(yù)防性保護。

四、結(jié)語

耕地生態(tài)損害嚴重危及我國糧食安全，阻礙生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。從侵權(quán)救濟與合同救濟兩個維度對耕地生態(tài)破壞民事救濟機制進行完善，進一步確定耕地生態(tài)破壞的侵權(quán)責任、重視耕地生態(tài)損害賠償與耕地生態(tài)修復(fù)的責任方式、引入懲罰性賠償與針對農(nóng)業(yè)企業(yè)的耕地生態(tài)強制責任保險，共同構(gòu)筑耕地生態(tài)的民事救濟機制。囿于本文篇幅有限，對于耕地生態(tài)修復(fù)標準、修復(fù)基金及耕地生態(tài)強制責任保險等所涉及的具體細節(jié)，有待進一步探究。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“生態(tài)利益損害的侵權(quán)法救濟機制研究”（10YJC820109）;中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金項目“民事權(quán)益譜系維度中生態(tài)權(quán)益的研究”（項目號：2015CDJXY）

參考文獻：

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[2]以習(xí)近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興[N].農(nóng)民日報，2019-3-12（001）.

[3]孫凌宇.深刻領(lǐng)會習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動重慶生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階[J].重慶行政，2018（10）：92.

[4]張新寶，莊超.擴張與強化：環(huán)境侵權(quán)責任的綜合運用[J].中國社會科學(xué)，2014（3）：137.

[5]呂忠梅，竇海陽.修復(fù)生態(tài)環(huán)境責任的實證解析[J].法學(xué)研究.2017（3）：137

[6]蔡守秋，張毅.我國生態(tài)環(huán)境損害賠償原則及其改進[J].中州學(xué)刊，2018（10）：59

作? 者：王 莉，重慶大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)副教授

黃思潔，重慶大學(xué)法學(xué)院碩士研究生

責任編輯：劉小僑