摘 要：[目的/意義]研究面向城市應(yīng)急管理的情報(bào)能力建設(shè)問(wèn)題，既是大數(shù)據(jù)時(shí)代城市應(yīng)急管理變革的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)城市智慧應(yīng)急的重要途徑，能夠推動(dòng)應(yīng)急管理情報(bào)支持的理論創(chuàng)新與實(shí)踐應(yīng)用。[方法/過(guò)程]立足情報(bào)能力與城市應(yīng)急管理之間的邏輯關(guān)系，闡釋城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的內(nèi)涵，從多維視域探討城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)的主要內(nèi)容，分析新時(shí)代城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)的發(fā)展機(jī)遇。[結(jié)果/結(jié)論]情報(bào)能力建設(shè)是城市應(yīng)急管理的關(guān)鍵支撐。城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)涉及情報(bào)資源、情報(bào)人員、情報(bào)管理、情報(bào)技術(shù)、情報(bào)實(shí)戰(zhàn)等多方面的內(nèi)容。目前，應(yīng)抓住新型智慧城市建設(shè)與情報(bào)治理創(chuàng)新兩個(gè)方向的發(fā)展機(jī)遇，支持城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的綜合提升。

關(guān)鍵詞：城市應(yīng)急管理;情報(bào)能力;大數(shù)據(jù);智慧城市;智慧應(yīng)急;情報(bào)治理

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2019.05.002

〔中圖分類號(hào)〕G206.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0821（2019）05-0017-07

Abstract：[Purpose/Significance]Research on the construction of intelligence capability oriented to urban emergency management is not only the basic requirement of urban emergency management reform in the era of big data，but also an important way to realize urban smart emergency response.This study promoted the theoretical innovation and practical application of emergency management intelligence support.[Method/Process]Based on the logical relationship between intelligence capability and urban emergency management，the paper explained the connotation of urban emergency management intelligence capability.On this basis，the paper discussed the main contents of urban emergency management intelligence capability from a multi-dimensional perspective，and then analyzed the development opportunities in the new era.[Result/Conclusion]The construction of intelligence capability was the key support of urban emergency management.It involved multifaceted contents，such as intelligence resources，intelligence personnel，intelligence management，intelligence technology，intelligence application and so on.At present，to support the comprehensive improvement of urban emergency management intelligence capability，we should seize the development opportunities from two aspects：one is the smart city construction context;another is the innovation of intelligence governance.

Key words：urban emergency management;intelligence capability;big data;smart city;smart emergency response;intelligence governance

城市應(yīng)急管理一直是一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，尤其是2015年12月中央城市工作會(huì)議的召開(kāi)以及2018年4月應(yīng)急管理部的成立，使其引起人們更加廣泛的關(guān)注。過(guò)去，城市應(yīng)急管理往往過(guò)多強(qiáng)調(diào)體制、管理、決策等元素。隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新思維、新技術(shù)的發(fā)展，近年來(lái)學(xué)理界出現(xiàn)了一股應(yīng)急情報(bào)“熱”，主張?jiān)谛颅h(huán)境下充分利用情報(bào)資源和情報(bào)手段，有效支持城市應(yīng)急管理的快速響應(yīng)與協(xié)同聯(lián)動(dòng)。重視情報(bào)元素在城市應(yīng)急管理中的作用和效能，為城市應(yīng)急管理注入了新的理念、內(nèi)涵和能量。

當(dāng)前，城市建設(shè)與發(fā)展處于一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和信息社會(huì)共存的復(fù)雜環(huán)境之中[1]。城市應(yīng)急管理正在從專案應(yīng)對(duì)、體系建構(gòu)，轉(zhuǎn)為能力提升階段[2]，應(yīng)急管理能力建設(shè)成為現(xiàn)代城市風(fēng)險(xiǎn)管理的當(dāng)務(wù)之急。從情報(bào)學(xué)視角來(lái)看，城市應(yīng)急管理過(guò)程涉及城市突發(fā)事件情報(bào)采集、分析、處理、研判與應(yīng)用的整個(gè)過(guò)程。在這其中，與應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)系統(tǒng)密切相關(guān)的各類情報(bào)能力要素及其相互作用關(guān)系起到了關(guān)鍵性作用，城市應(yīng)急管理更加依賴應(yīng)急管理情報(bào)工作的水平和效果。也就是說(shuō)，情報(bào)能力是城市應(yīng)急管理迅捷化、有序化、科學(xué)化的關(guān)鍵支撐，將情報(bào)能力建設(shè)問(wèn)題納入到城市應(yīng)急管理能力系統(tǒng)之中具有重要意義。

目前，情報(bào)能力研究在文獻(xiàn)情報(bào)、競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)、科技情報(bào)等領(lǐng)域已經(jīng)取得了部分研究成果。面向城市應(yīng)急管理的情報(bào)能力建設(shè)，雖然與這些領(lǐng)域的情報(bào)能力有相似之處，但也存在明顯差別。因此，如何促進(jìn)情報(bào)能力與城市應(yīng)急管理之間的交叉融合，成為推動(dòng)城市智慧應(yīng)急情報(bào)服務(wù)范式變革的重要內(nèi)容，但目前學(xué)理界缺乏相應(yīng)的理論探索。如今，各個(gè)城市應(yīng)急信息化建設(shè)和大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃日趨完善，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)進(jìn)入了大有可為的關(guān)鍵時(shí)期。在此背景下，本文對(duì)面向城市應(yīng)急管理的情報(bào)能力建設(shè)這一新興議題進(jìn)行關(guān)注和思考，以期指導(dǎo)新時(shí)代城市應(yīng)急管理的變革與創(chuàng)新。

1 城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的基本問(wèn)題

隨著數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)范式的推進(jìn)，情報(bào)能力的重要性已經(jīng)不言而喻。在城市應(yīng)急管理領(lǐng)域，情報(bào)能力也逐漸成為城市應(yīng)急管理能力建設(shè)的重要組成部分。

1.1 情報(bào)能力基本問(wèn)題分析

情報(bào)能力的高低決定了情報(bào)服務(wù)的效率和質(zhì)量，是情報(bào)主體完成情報(bào)工作任務(wù)的重要基礎(chǔ)。目前的研究對(duì)于情報(bào)能力的內(nèi)涵還沒(méi)有完整明確的定義，情報(bào)能力理論體系相關(guān)研究也處于“各自為政”的狀態(tài)。在研究發(fā)展的不同階段，各領(lǐng)域的學(xué)者試圖對(duì)信息能力、知識(shí)服務(wù)能力、競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)能力、科技情報(bào)服務(wù)能力等相關(guān)概念進(jìn)行區(qū)分和界定，并從系統(tǒng)、功能、流程等視角探討了相關(guān)領(lǐng)域或方向的情報(bào)能力技術(shù)支持、影響因素、結(jié)構(gòu)內(nèi)容、綜合評(píng)價(jià)、提升策略等內(nèi)容[3-7]，積累了一定的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

實(shí)際上，從信息鏈的基本邏輯出發(fā)，情報(bào)能力不同于信息能力、知識(shí)服務(wù)能力等以知識(shí)型產(chǎn)出為主體和目標(biāo)的能力系統(tǒng)，因?yàn)榍閳?bào)能力更強(qiáng)調(diào)面向管理與決策的參謀助手作用。與之相比，情報(bào)能力應(yīng)是情報(bào)活動(dòng)主體為適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，在一定的規(guī)范與約束條件下，采用各種情報(bào)手段對(duì)情報(bào)資源進(jìn)行采集、分析、處理、評(píng)估、利用的一種綜合性能力，以支持完成特定或指定的目標(biāo)和任務(wù)。此外，競(jìng)爭(zhēng)情報(bào)能力、科技情報(bào)服務(wù)能力等相關(guān)研究屬于情報(bào)能力的研究范疇，但也僅僅是情報(bào)能力的某些應(yīng)用領(lǐng)域。而特定領(lǐng)域的情報(bào)能力內(nèi)涵、內(nèi)容、構(gòu)成、機(jī)理等顯然存在典型差異，很多諸如應(yīng)急管理、國(guó)家安全等領(lǐng)域的情報(bào)能力建設(shè)問(wèn)題尚未引起廣泛關(guān)注，因此有待專門的研究與探索。在大數(shù)據(jù)與智能化環(huán)境下，各個(gè)領(lǐng)域的情報(bào)能力實(shí)施主體、活動(dòng)要素、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、發(fā)展路徑等正在面臨新的變化，許多新場(chǎng)景中的新問(wèn)題、新思路、新模式等都亟待面向領(lǐng)域特色作進(jìn)一步的探究。

1.2 城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的提出

如前，情報(bào)能力是一種特殊的能力集合，并在各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著不可或缺的重要作用。在城市應(yīng)急管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的城市應(yīng)急管理能力建設(shè)并未對(duì)情報(bào)能力模塊進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，多以信息系統(tǒng)、信息能力、信息準(zhǔn)備能力等為基準(zhǔn)參考。隨著外部宏觀政策、信息技術(shù)、數(shù)據(jù)共享文化等環(huán)境的變化，城市應(yīng)急管理工作逐漸邁向數(shù)據(jù)化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化乃至生態(tài)化，對(duì)過(guò)去以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為依據(jù)和參考的城市應(yīng)急管理體系建設(shè)提出了新要求。在這種背景下，以大數(shù)據(jù)、情報(bào)體系、情報(bào)計(jì)算等為代表的應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)內(nèi)容發(fā)揮著更加重要的作用和功能，情報(bào)能力水平在城市應(yīng)急管理工作中的重要性日益凸顯。

然而，目前的城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)仍然處于起步階段。在學(xué)理層面，目前關(guān)于應(yīng)急管理情報(bào)支持的研究多集中在情報(bào)體系框架、情報(bào)技術(shù)優(yōu)化等內(nèi)容[8-9]，對(duì)系統(tǒng)性的情報(bào)能力建設(shè)問(wèn)題未有探討，也未將視角聚焦到具備更好協(xié)同和調(diào)控能力的城市層面。而在實(shí)踐層面，與城市應(yīng)急管理相關(guān)的情報(bào)能力要素存在分散化、被輕視、不可流、轉(zhuǎn)化難等顯性和隱性障礙，情報(bào)能力系統(tǒng)與城市應(yīng)急管理系統(tǒng)相互割裂和分離，沒(méi)有形成密切關(guān)聯(lián)。很多能夠支持應(yīng)急綜合化管理與城市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的情報(bào)能力沒(méi)有得到完全發(fā)揮，能力碎片化、低效化等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，由此導(dǎo)致應(yīng)急情報(bào)價(jià)值鏈的轉(zhuǎn)化、整合、延伸與拓展得不到很好的貫徹實(shí)施。在此背景下，面向城市應(yīng)急管理的情報(bào)能力亟待培育和提升，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)需要在資源、人員、機(jī)制、組織、技術(shù)、流程等各個(gè)角度綜合發(fā)力和聚力突破，以支持城市應(yīng)急管理工作的快速響應(yīng)與協(xié)同聯(lián)動(dòng)。也就是說(shuō)，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)具有現(xiàn)實(shí)迫切性和必要性，相關(guān)議題被提上日程已經(jīng)刻不容緩。

1.3 城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的內(nèi)涵

綜合情報(bào)能力及其與城市應(yīng)急管理的內(nèi)在邏輯關(guān)系，可以認(rèn)為：城市應(yīng)急管理情報(bào)能力是城市應(yīng)急管理主體為突發(fā)事件“防急”和“應(yīng)急”處置工作而展開(kāi)的情報(bào)活動(dòng)所表現(xiàn)出來(lái)的綜合水平和效果，是通過(guò)情報(bào)流的分類聚合與精準(zhǔn)支持來(lái)實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急管理的快速響應(yīng)與協(xié)同聯(lián)動(dòng)，最終提升城市應(yīng)急管理的效率、效能和品質(zhì)。可以從以下3個(gè)角度理解城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的內(nèi)涵。

第一，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力是城市應(yīng)急管理能力系統(tǒng)中的一種特殊能力。城市應(yīng)急管理能力一般涉及管理主體、應(yīng)急資源、工具方法、規(guī)則制度等各類要素。情報(bào)能力則是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)環(huán)境下城市應(yīng)急管理能力建設(shè)的新興方向和必要支撐，是支持城市應(yīng)急管理的關(guān)鍵力量，在整體能力結(jié)構(gòu)中作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立而又特殊的組成部分存在。

第二，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力是一種多層次復(fù)合型的能力。從應(yīng)急業(yè)務(wù)流與應(yīng)急情報(bào)流的交叉邏輯關(guān)系出發(fā)，情報(bào)能力在城市應(yīng)急管理活動(dòng)的各個(gè)階段、各個(gè)環(huán)節(jié)都有所涉及，其價(jià)值性可以體現(xiàn)、滲透到城市應(yīng)急管理的各種能力系統(tǒng)之中。也就是說(shuō)，情報(bào)能力能夠?qū)崿F(xiàn)應(yīng)急情報(bào)的價(jià)值增值功能，在應(yīng)急智慧感知、監(jiān)測(cè)預(yù)警、輿情管控、跟蹤評(píng)估等方面都可發(fā)揮重要作用，成為帶動(dòng)其它能力關(guān)聯(lián)運(yùn)作的催化劑。

第三，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)屬于城市公共安全與應(yīng)急管理建設(shè)的重要模塊。在應(yīng)急大數(shù)據(jù)、應(yīng)急智能化等新理念要求下，情報(bào)能力建設(shè)成為城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)的重要內(nèi)容。而從情報(bào)學(xué)視域來(lái)看，它也成為提升城市應(yīng)急管理能力的關(guān)鍵情報(bào)工程。因此，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)在實(shí)踐中往往具有工程性、長(zhǎng)期性、階段性等典型特征。

2 多維視域下的城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)內(nèi)容

城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及諸多要素內(nèi)容。從多維視域來(lái)看，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)主要涉及情報(bào)資源、情報(bào)人員、情報(bào)管理、情報(bào)技術(shù)、情報(bào)實(shí)戰(zhàn)等方面的核心內(nèi)容與相關(guān)問(wèn)題。

2.1 城市應(yīng)急管理情報(bào)資源保障能力

情報(bào)資源是城市應(yīng)急管理情報(bào)工作的基礎(chǔ)。在突發(fā)情境下，由于時(shí)間的緊迫性與事件演化的復(fù)雜性，城市應(yīng)急處置往往首先依賴長(zhǎng)期積累下來(lái)的情報(bào)資源，將其作為應(yīng)急響應(yīng)指揮方案和決策行動(dòng)的第一參考，以達(dá)到快速響應(yīng)和科學(xué)應(yīng)對(duì)的目的。從狹義上看，城市應(yīng)急管理情報(bào)資源主要是指針對(duì)城市突發(fā)事件的知識(shí)儲(chǔ)備和情報(bào)分析產(chǎn)品。而從廣義上來(lái)看，這種情報(bào)資源涉及城市公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、城市應(yīng)急管理業(yè)務(wù)信息、應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)資源等各類資源載體。在“大情報(bào)觀”視域下，廣義的情報(bào)資源供給范疇可以更好地支持城市應(yīng)急管理，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代城市應(yīng)急管理的基本要求。然而，目前為止，城市應(yīng)急管理依然缺乏完善的情報(bào)資源保障體系，各種必要性（基礎(chǔ)）數(shù)據(jù)資源和信息支持難以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，各類應(yīng)急數(shù)據(jù)庫(kù)、領(lǐng)域庫(kù)、預(yù)案庫(kù)、專家?guī)斓惹閳?bào)資源庫(kù)建設(shè)參差不齊、標(biāo)準(zhǔn)不一、質(zhì)量欠缺等問(wèn)題大量存在。很多現(xiàn)存的城市應(yīng)急管理“情報(bào)”資源沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的決策支持意義，精準(zhǔn)度不高，無(wú)法適應(yīng)具體城市或地區(qū)的實(shí)際情況[10]，城市應(yīng)急管理情報(bào)資源保障能力有待提升。

面對(duì)情報(bào)資源供給層面的短板，有必要構(gòu)建基于城市應(yīng)急大數(shù)據(jù)的情報(bào)資源空間，從底層支持城市應(yīng)急管理情報(bào)工作。一方面，要對(duì)現(xiàn)有的城市應(yīng)急管理情報(bào)資源進(jìn)行有效整合。包括進(jìn)一步推動(dòng)公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享;對(duì)可控/不可控、可用/不可用等相關(guān)情報(bào)資源的狀態(tài)進(jìn)行摸底、評(píng)估與梳理;設(shè)置專項(xiàng)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)，用作升級(jí)、更新、整合各類應(yīng)急管理基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)資源和業(yè)務(wù)性情報(bào)資源等。另一方面，要積極開(kāi)展城市應(yīng)急管理特色情報(bào)資源池的建設(shè)。主張以城市及其周邊區(qū)域典型、多發(fā)、常見(jiàn)突發(fā)事件為主攻方向，構(gòu)建各類面向城市應(yīng)急管理的專題數(shù)據(jù)庫(kù)和特色知識(shí)庫(kù)。這既包括傳統(tǒng)意義上的應(yīng)急科技文獻(xiàn)庫(kù)，還包括各類輿情資料庫(kù)、技術(shù)咨詢庫(kù)、物資信息庫(kù)、災(zāi)情知識(shí)庫(kù)等，以為城市應(yīng)急響應(yīng)和事件快速處置提供經(jīng)驗(yàn)參考和堅(jiān)實(shí)的智力支持。

2.2 城市應(yīng)急管理情報(bào)人才支持能力

城市應(yīng)急管理情報(bào)人員是推動(dòng)和實(shí)施突發(fā)事件情報(bào)活動(dòng)的主體，并直接影響到情報(bào)工作的質(zhì)量和效率。目前，城市應(yīng)急管理體系建設(shè)正在大力培養(yǎng)科技人才，但對(duì)專有的情報(bào)人才支持建設(shè)重視度不夠。究其原因，主要是城市應(yīng)急管理主體對(duì)情報(bào)工作認(rèn)知的淡薄。在實(shí)踐中，城市應(yīng)急決策主體、業(yè)務(wù)工作者等對(duì)“情報(bào)”與“信息”的界定和定位仍然模糊不清，對(duì)應(yīng)急管理情報(bào)工作的認(rèn)知還停留在信息的上傳下達(dá)層面，主要工作重心放在了情報(bào)（信息）報(bào)送、情報(bào)（信息）發(fā)布、輿情管控等方面。而實(shí)際上，城市應(yīng)急管理正在邁入數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)范式時(shí)代，城市應(yīng)急管理越來(lái)越依賴于大數(shù)據(jù)情報(bào)的支持，而這些都與情報(bào)人員的干預(yù)、采集、組織、分析與利用能力密不可分。目前來(lái)看，城市應(yīng)急管理相關(guān)情報(bào)人員主要是以過(guò)去的“信息”人員為主體，新進(jìn)的具有情報(bào)分析能力的專職人員比較有限。一些機(jī)構(gòu)、部門偶有開(kāi)展相關(guān)的應(yīng)急響應(yīng)情報(bào)培訓(xùn)工作，但總體缺乏力度，培訓(xùn)內(nèi)容仍然圍繞“數(shù)據(jù)”和“信息”為主，不能適應(yīng)新環(huán)境下應(yīng)急管理情報(bào)人才隊(duì)伍建設(shè)的要求。

隨著城市突發(fā)事件情報(bào)需求的類型、內(nèi)容等日益復(fù)雜，建設(shè)一批高質(zhì)量、專業(yè)化的城市應(yīng)急管理情報(bào)人才隊(duì)伍已經(jīng)迫在眉睫。換句話說(shuō)，當(dāng)前應(yīng)把培養(yǎng)和引進(jìn)城市應(yīng)急管理情報(bào)團(tuán)隊(duì)放到更加突出的位置，從人力支持角度推動(dòng)城市應(yīng)急管理情報(bào)工作的轉(zhuǎn)型。一方面，需要通過(guò)多種途徑發(fā)展城市應(yīng)急管理情報(bào)人員，如拓展高校情報(bào)學(xué)課程教育內(nèi)容并建立人才輸送渠道、積極發(fā)展“線人”式情報(bào)信息員等。其中，尤其要重視城市應(yīng)急管理情報(bào)工程師的培養(yǎng)，包括情報(bào)采集工程師、情報(bào)分析工程師、情報(bào)決策工程師等。另一方面，通過(guò)健全完善相關(guān)激勵(lì)機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、考核機(jī)制等來(lái)提升情報(bào)人才支持能力的建設(shè)力度，對(duì)相關(guān)城市應(yīng)急管理情報(bào)人員的思維品質(zhì)、分析手段、決策能力等提出更高的要求?？傊罅ε囵B(yǎng)面向城市應(yīng)急管理的情報(bào)人才隊(duì)伍，對(duì)于提升城市應(yīng)急管理情報(bào)能力具有重要意義。

2.3 城市應(yīng)急管理情報(bào)組織管理能力

城市應(yīng)急管理情報(bào)工作往往涉及多個(gè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)、信息資源的利用、調(diào)用、匯集與借用等。但不同機(jī)構(gòu)的可支持情報(bào)資源往往因保密、受限、保護(hù)等因素，協(xié)同共享空間存在固有障礙。從情報(bào)流控制視域出發(fā)，城市應(yīng)急管理組織管理能力成為其關(guān)鍵，而其核心就是強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理情報(bào)支持的“共同體”問(wèn)題，即如何通過(guò)組織管理的設(shè)計(jì)來(lái)推動(dòng)城市突發(fā)事件相關(guān)情報(bào)資源的合作、交換與溝通。

過(guò)去，城市應(yīng)急管理情報(bào)主體主要是城市應(yīng)急辦（協(xié)調(diào)為主）、公安部門以及負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的執(zhí)行部門，這種模式注重自上而下的指揮控制，忽視了自下而上的情報(bào)支持靈活性和自發(fā)性問(wèn)題，浪費(fèi)了很多可利用的情報(bào)資源支持源。也就是說(shuō)，從最大化利用角度出發(fā)，應(yīng)考慮將各類情報(bào)支持組織納入到整個(gè)城市應(yīng)急管理情報(bào)能力系統(tǒng)之中。這其中既包括傳統(tǒng)的政府公共安全與應(yīng)急管理情報(bào)機(jī)構(gòu)，還包括大型互聯(lián)網(wǎng)公司、新聞媒體、智庫(kù)機(jī)構(gòu)、高校信息服務(wù)研究中心、志愿者團(tuán)體、市民公眾等[11]。在這樣的主體范疇下，還需要通過(guò)設(shè)計(jì)完善的情報(bào)聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制與制度保障體系，來(lái)實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急管理“大情報(bào)”的溝通與交流。目前，扁平化組織模式被認(rèn)為是情報(bào)驅(qū)動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的可靠性選擇，其目的是以情報(bào)活動(dòng)作為優(yōu)先度來(lái)實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)與迅捷溝通反饋，以達(dá)到通過(guò)情報(bào)流來(lái)有效控制事態(tài)發(fā)展的目的。同時(shí)，為了保障情報(bào)流的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，相關(guān)制度體系也應(yīng)投入建設(shè)或積極完善。目前為止，仍然缺乏有關(guān)城市應(yīng)急情報(bào)的具體規(guī)章制度，導(dǎo)致城市突發(fā)事件情報(bào)（信息）層面的獲取、流動(dòng)、交換與共享缺乏有效的規(guī)范、約束和激勵(lì)?？傊嫦虺鞘袘?yīng)急管理的情報(bào)組織體制的設(shè)計(jì)與情報(bào)制度體系的完善和實(shí)施，已經(jīng)成為城市應(yīng)急管理情報(bào)能力提升的關(guān)鍵內(nèi)容。

2.4 城市應(yīng)急管理情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新能力

情報(bào)技術(shù)是指情報(bào)分析、綜合過(guò)程中涉及的流程、技術(shù)、工具、模型和算法等[12]，是城市應(yīng)急管理情報(bào)工作專業(yè)化、精細(xì)化、科學(xué)化的關(guān)鍵支撐。情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新能力直接影響到應(yīng)急管理情報(bào)業(yè)務(wù)處理的效果，并引領(lǐng)其情報(bào)服務(wù)范式的改變。目前，大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)發(fā)展迅速，以此為基礎(chǔ)的城市應(yīng)急管理情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新方向和內(nèi)容也發(fā)生了重要變化，情報(bào)技術(shù)更趨向于嵌入式、協(xié)同化、智能化、集成化等，以支持復(fù)雜態(tài)勢(shì)下的城市突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、預(yù)警與響應(yīng)。從情報(bào)流程出發(fā)，例如，在情報(bào)采集和組織階段，情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)通過(guò)系統(tǒng)化的工具方法實(shí)現(xiàn)對(duì)城市突發(fā)事件全源數(shù)據(jù)信息的采掘、匯聚、描述與編碼等[13]。在情報(bào)分析與處理階段，情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)利用各種數(shù)據(jù)挖掘、細(xì)粒度檢索、信息碎片整合、語(yǔ)義推理等技術(shù)，從海量城市應(yīng)急大數(shù)據(jù)中找出風(fēng)險(xiǎn)因素，建立知識(shí)關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)重要風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)發(fā)現(xiàn)與情報(bào)挖掘。而在情報(bào)評(píng)估與研判階段，復(fù)雜態(tài)勢(shì)下的群智研討環(huán)境開(kāi)發(fā)、應(yīng)急方案整合、情報(bào)報(bào)告解讀、專家意見(jiàn)融合、決策參考智能生成等技術(shù)則是城市應(yīng)急管理情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新的重點(diǎn)。

當(dāng)前情報(bào)界興起了工程化、平行化等思維、技術(shù)與應(yīng)用。針對(duì)應(yīng)急管理領(lǐng)域，也應(yīng)積極將情報(bào)工程、平行情報(bào)等新興模式和方法嵌入到城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)之中[14]。尤其重視情報(bào)技術(shù)的組件式、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化等特色設(shè)計(jì)思想，以支持多尺度全程式的城市應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)響應(yīng)。具體如重視應(yīng)急數(shù)據(jù)資源、應(yīng)急工具方法與應(yīng)急專家智慧之間的協(xié)同化、集成化問(wèn)題，開(kāi)發(fā)基于平行情報(bào)空間的情景地圖與智能應(yīng)急情報(bào)助理，構(gòu)建一體化應(yīng)急管理情報(bào)分析引擎和交流平臺(tái)等。總之，情報(bào)技術(shù)創(chuàng)新能力是城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的核心內(nèi)容，關(guān)系到城市應(yīng)急管理情報(bào)工作的實(shí)質(zhì)性水平。

2.5 城市應(yīng)急管理情報(bào)轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力

一般而言，情報(bào)能力的效能實(shí)現(xiàn)在情報(bào)業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)并未結(jié)束，因?yàn)橹挥欣脩?yīng)急情報(bào)，形成決策，并在決策執(zhí)行后指導(dǎo)應(yīng)用于行動(dòng)，應(yīng)急管理情報(bào)工作的效果才能真正體現(xiàn)。也就是說(shuō)，應(yīng)急管理情報(bào)工作的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，還要通過(guò)城市應(yīng)急管理與決策主體對(duì)情報(bào)產(chǎn)品的吸收與利用程度來(lái)反映。即從服務(wù)鏈來(lái)看，情報(bào)（研究）工作與應(yīng)急決策實(shí)踐之間的“同頻共振”程度——情報(bào)轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力，是城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的終端。

從上述角度出發(fā)，情報(bào)能力對(duì)于城市應(yīng)急管理的深層次影響是通過(guò)情報(bào)嵌入到城市突發(fā)事件事前、事中、事后的綜合功能和實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用來(lái)實(shí)現(xiàn)的。具體來(lái)說(shuō)，就是針對(duì)城市應(yīng)急管理不同階段、不同時(shí)期的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)需求，通過(guò)有目標(biāo)、有意識(shí)的情報(bào)信息規(guī)劃、干預(yù)與利用，面向場(chǎng)景適時(shí)提供全方位、精準(zhǔn)化的情報(bào)服務(wù)產(chǎn)品（如決策方案、行動(dòng)指南、關(guān)鍵支援任務(wù)等），實(shí)現(xiàn)其情報(bào)支持功能和情報(bào)價(jià)值。目前城市應(yīng)急管理領(lǐng)域所強(qiáng)調(diào)的“大情報(bào)，小行動(dòng)”理念本質(zhì)上就是對(duì)這種轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力的一種追求。從城市應(yīng)急管理階段出發(fā)，情報(bào)轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力的內(nèi)容主要涉及事前監(jiān)測(cè)預(yù)警判別服務(wù)、事中響應(yīng)決策支持服務(wù)、事后恢復(fù)總結(jié)管理服務(wù)等。事前階段主要考量情報(bào)監(jiān)測(cè)預(yù)警的實(shí)際效果，包括監(jiān)測(cè)感知提升程度、預(yù)警認(rèn)知改進(jìn)程度等。事中階段主要針對(duì)地是情報(bào)產(chǎn)品用于城市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)處置的采納度與實(shí)際價(jià)值，如快速響應(yīng)時(shí)機(jī)問(wèn)題、應(yīng)急處置效果改進(jìn)與優(yōu)化問(wèn)題等。事后階段主要是指對(duì)城市突發(fā)事件整個(gè)過(guò)程進(jìn)行審視以及情報(bào)工作本身的評(píng)估學(xué)習(xí)與總結(jié)等，同時(shí)強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理情報(bào)流導(dǎo)向下的績(jī)效評(píng)估?？傮w來(lái)看，由于城市突發(fā)事件演化態(tài)勢(shì)具有復(fù)雜性，情報(bào)轉(zhuǎn)化應(yīng)用能力的具體實(shí)戰(zhàn)在各個(gè)階段都存在差異，但各個(gè)階段之間又是相互關(guān)聯(lián)、相互支撐的，它們共同支撐著城市應(yīng)急管理的整體效能提升。

3 新時(shí)代城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)的發(fā)展機(jī)遇

當(dāng)前，城市應(yīng)急管理已經(jīng)邁入了新時(shí)代環(huán)境，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)也將被賦予更多的時(shí)代使命，擁有更多的機(jī)遇和發(fā)展空間。

3.1 促進(jìn)新型智慧城市語(yǔ)境與應(yīng)急管理情報(bào)能力的深度融合

在當(dāng)今時(shí)代，數(shù)據(jù)科學(xué)與情報(bào)科學(xué)相互融合[15]，情報(bào)能力的基礎(chǔ)核心已經(jīng)轉(zhuǎn)為對(duì)“數(shù)據(jù)”的掌控。城市作為數(shù)據(jù)資源整合的需求方和實(shí)施主體，其實(shí)踐需要依靠智慧城市建設(shè)項(xiàng)目來(lái)加以牽引[16]。在城市應(yīng)急管理領(lǐng)域，智慧應(yīng)急就是一個(gè)示范領(lǐng)域，它是針對(duì)突發(fā)事件而采取的一系列智能感知、智能分析與智能處置的應(yīng)急響應(yīng)解決方案[17]。目前關(guān)于智慧應(yīng)急的研究也主要是圍繞智慧城市語(yǔ)境展開(kāi)，這是由于智慧城市在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等領(lǐng)域具有先天性的優(yōu)勢(shì)和條件[18]，能夠?yàn)槌鞘袘?yīng)急管理提供保障和支撐。對(duì)于應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)而言，智慧城市在數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)、信息處理技術(shù)、協(xié)同管理機(jī)制、調(diào)度空間、統(tǒng)籌力度等方面都具有極大的促進(jìn)和提升作用，能夠有效推動(dòng)情報(bào)元素成為智慧應(yīng)急的重要驅(qū)動(dòng)路徑和模式。在已建成的情報(bào)與智慧應(yīng)急相關(guān)項(xiàng)目中，智慧南京中心就是一個(gè)典范，它通過(guò)相關(guān)城市信息資源的整合，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)應(yīng)急管理業(yè)務(wù)協(xié)同與智能處置，幫助城市更好地預(yù)見(jiàn)問(wèn)題、應(yīng)對(duì)危機(jī)和管理資源[19]。實(shí)際上，在現(xiàn)有的諸多城市應(yīng)急情報(bào)共享實(shí)踐上，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力越來(lái)越離不開(kāi)智慧城市的資源整合、知識(shí)積累與項(xiàng)目應(yīng)用。

目前，我國(guó)正在實(shí)施新型智慧城市建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略，新型智慧城市在數(shù)據(jù)體系建設(shè)、數(shù)據(jù)管理規(guī)格、開(kāi)放信息平臺(tái)與高效應(yīng)用等方面的提升要求，契合了新環(huán)境下城市應(yīng)急管理情報(bào)能力在情報(bào)靈、判斷準(zhǔn)、反應(yīng)快等方面的內(nèi)在需求，并深入影響到城市突發(fā)事件情報(bào)服務(wù)的數(shù)據(jù)鏈、生產(chǎn)線與服務(wù)鏈。也就是說(shuō)，將感知、互聯(lián)、服務(wù)、整合等新型智慧城市語(yǔ)境與應(yīng)急管理情報(bào)能力進(jìn)行深度融合，促進(jìn)城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的智慧化建設(shè)，服務(wù)于城市智慧應(yīng)急，具有巨大的潛力和廣闊的應(yīng)用空間。

3.2 從情報(bào)治理角度提升城市智慧應(yīng)急情報(bào)能力

新型智慧城市語(yǔ)境為城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)提供了外在環(huán)境機(jī)遇，而在具體的情報(bào)能力培育層面，依然需要對(duì)城市應(yīng)急管理情報(bào)工作進(jìn)行深度變革與創(chuàng)新，以解決應(yīng)急情境下的情報(bào)（信息）不完備問(wèn)題。情報(bào)治理是當(dāng)前情報(bào)界的一個(gè)新方向，它施力于事業(yè)管理，關(guān)系到業(yè)務(wù)操作，影響著人才培養(yǎng)等[20]。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、大數(shù)據(jù)治理等大宏觀背景下，情報(bào)治理立足情報(bào)“耳目、參謀、尖兵”的初心，旨在通過(guò)資源、組織、人員、技術(shù)等要素的整合、運(yùn)籌與調(diào)控，全方位推進(jìn)情報(bào)研究與情報(bào)事業(yè)的升級(jí)，支持國(guó)家安全與發(fā)展決策。城市應(yīng)急管理情報(bào)治理是國(guó)家情報(bào)治理的領(lǐng)域子集。在當(dāng)前城市應(yīng)急管理情報(bào)資源不可知、情報(bào)隊(duì)伍規(guī)模小、情報(bào)組織離散化、情報(bào)分析水平低、情報(bào)轉(zhuǎn)化空間小等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題域下，城市應(yīng)急管理情報(bào)治理對(duì)于城市智慧應(yīng)急情報(bào)能力的提升具有重要意義。

由于城市應(yīng)急管理情報(bào)治理涉及要素龐雜、內(nèi)容獨(dú)特，因此它既依賴于其它領(lǐng)域情報(bào)治理在情報(bào)感知、刻畫(huà)、響應(yīng)等方面提供的條件和空間，也強(qiáng)調(diào)自身內(nèi)部的智慧治理。城市應(yīng)急管理情報(bào)治理可以理解為是基于應(yīng)急大數(shù)據(jù)而進(jìn)行的創(chuàng)新情報(bào)供給、擴(kuò)大業(yè)務(wù)需求的高級(jí)綜合功能，是面向城市應(yīng)急管理情報(bào)目標(biāo)的生態(tài)建構(gòu)體系，其目的本質(zhì)上就是借助情報(bào)鏈的鍛造和優(yōu)化實(shí)現(xiàn)對(duì)城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的重構(gòu)和再造。目前來(lái)看，如何協(xié)調(diào)城市應(yīng)急管理“情報(bào)”供需側(cè)的關(guān)系，如何積極推動(dòng)城市應(yīng)急管理“情報(bào)”動(dòng)員，如何凸顯城市應(yīng)急管理“情報(bào)”話語(yǔ)權(quán)，如何持續(xù)強(qiáng)化城市應(yīng)急管理“情報(bào)”成熟度，這些能力層面的問(wèn)題都能在情報(bào)治理框架下得到進(jìn)一步的診斷、改變、強(qiáng)化與轉(zhuǎn)化?？傊閳?bào)治理是一個(gè)全方位的情報(bào)生態(tài)變革，城市應(yīng)急管理領(lǐng)域應(yīng)積極抓住“大情報(bào)觀”時(shí)代的情報(bào)治理機(jī)遇，在思維導(dǎo)向、跨界融合、技術(shù)話語(yǔ)權(quán)等方面聚力突破，最終實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的“智慧”培育。

4 結(jié)語(yǔ)與展望

情報(bào)能力是城市應(yīng)急管理能力的重要組成部分，是推動(dòng)城市智慧應(yīng)急、營(yíng)造智慧社會(huì)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)要求。本文從情報(bào)能力與城市應(yīng)急管理的邏輯關(guān)系出發(fā)，闡釋了城市應(yīng)急管理情報(bào)能力的內(nèi)涵。同時(shí)，從多維視域探討了面向城市應(yīng)急管理的情報(bào)能力建設(shè)的主要內(nèi)容，并從新型智慧城市建設(shè)和情報(bào)治理創(chuàng)新兩個(gè)角度剖析了城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)的發(fā)展機(jī)遇，為以“屬地為主”的國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)提供情報(bào)視角下的新方案、新途徑、新范式。本文的相關(guān)研究與思考，既契合了大數(shù)據(jù)時(shí)代城市應(yīng)急管理變革的基本要求，也是情報(bào)學(xué)關(guān)注國(guó)家重大議題的一個(gè)重要方向。

需要指出，城市應(yīng)急管理情報(bào)能力是一個(gè)特殊的載體系統(tǒng)，本文僅僅對(duì)城市應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)作以初步的理論思辨與構(gòu)思，旨在拋磚引玉。以此為基礎(chǔ)，還需要進(jìn)一步對(duì)能力體系、能力結(jié)構(gòu)、能力評(píng)價(jià)與實(shí)證研究等方面的問(wèn)題予以重點(diǎn)關(guān)注。當(dāng)然，實(shí)際上應(yīng)急管理情報(bào)能力不僅僅體現(xiàn)在（智慧）城市層面，探討城市應(yīng)急管理情報(bào)能力問(wèn)題，主要是由于城市本身作為資源的聚集地，其風(fēng)險(xiǎn)管理、“城市病”等方面的問(wèn)題更為凸顯，也因此使其成為應(yīng)急管理的棘手之地。同時(shí)，不同城市的應(yīng)急管理情報(bào)支持基礎(chǔ)也存在差異，故不可同一而論。且在很多“不設(shè)防”的農(nóng)村，由于信息化建設(shè)落后、專職隊(duì)伍建設(shè)不足、情報(bào)資源投入不夠等，這類問(wèn)題往往更難引起社會(huì)和人們的注意。城市應(yīng)急管理總體上起著“承上啟下”的特殊作用，在這個(gè)大數(shù)據(jù)、“大情報(bào)”時(shí)代，一體化的智慧應(yīng)急已經(jīng)呼之欲出。因此，城市群、城鄉(xiāng)合作層面的應(yīng)急管理情報(bào)能力建設(shè)問(wèn)題，值得進(jìn)一步的探索。

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（責(zé)任編輯：孫國(guó)雷）