張玉林

一、現實矛盾與研究誤區(qū)

進入21 世紀以來,中國農政(關于農業(yè)、農村、農民問題的理念、制度和政策)的積極轉向與三農問題的深化是兩個同時并行的現象。 農政的轉變表現為從城鄉(xiāng)分離(分割、分治)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合,其間伴隨著一系列的“惠農政策”。 三農問題的轉變則由“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”[1]轉向城鄉(xiāng)收入差距擴大和鄉(xiāng)村凋敝、鄉(xiāng)村社會生活難以為繼。 而大部分鄉(xiāng)村的活力銳減與大多數城市的畸形繁榮,令人想起20 世紀30 年代的“農村偏枯與都市膨脹”[2]400-410,[3]的城鄉(xiāng)對立圖景。

但是,在涉農研究領域,這一對照鮮明而且矛盾的問題很少受到認真對待,大量論述偏重于強調惠農政策的成效。 甚至僅僅依據政策變化就得出整體性的結論,從而造成明顯的誤判和誤導。比如,有人認為,中國的城鄉(xiāng)關系已經從“城市偏向”轉變?yōu)椤稗r村偏向”[4],還有人依據“基本制度設置的優(yōu)越性”和農民在城鄉(xiāng)之間的“可進可退”,斷定城鄉(xiāng)二元結構“正在由過去剝削性的變成保護性的”[5]12,[6]。

為了厘清這樣的誤判和誤區(qū),本文將從簡要梳理這兩個看似矛盾的現象入手,分析是哪些因素造成了這種矛盾及其具體表現。 考察的過程將以近二十年來的城鎮(zhèn)化進程和推進方式為主線,在簡要回顧中央政府關于三農問題、城鄉(xiāng)關系的認識和舉措的戰(zhàn)略性轉變之后,追蹤城鄉(xiāng)之間多種“要素”尤其是資金的流向,解釋這些流動對于理解21 世紀中國的城鄉(xiāng)關系所蘊含的意義,抽離出城鄉(xiāng)關系的整體特征,最后結合對“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”有關文本的解讀,提示重塑城鄉(xiāng)關系對于鄉(xiāng)村振興可能性的影響。

二、農政轉向與三農問題深化

(一)農政轉向:背景、進程和未預期性

中國農政的轉變以2001 年的農村稅費改革為序曲,正式揭幕于2002 年黨的十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展”。 人們都知道這一轉向的背景:到2000 年,中國已經總體上實現了鄧小平當年設定的按人均GDP 衡量的“小康”,但是城鄉(xiāng)居民的收入差距擴大到2.8 倍,農民家庭的恩格爾系數(49.1%)剛剛進入聯(lián)合國定義的“溫飽”的門檻。 如果按照2010 年制定的農村貧困標準(2 300 元,不變價)衡量,當年的9 億多農業(yè)人口中貧困人口有46 224 萬,貧困發(fā)生率高達49.8%①國家統(tǒng)計局:中國統(tǒng)計年鑒2017,表6 -35。。 與此同時,沉重的稅費負擔讓大部分農業(yè)區(qū)域的大多數農民面臨困難,并由此引發(fā)了農民與地方政府的緊張關系,成為世紀之交中國社會的尖銳矛盾。

按照陳錫文的解釋,“黨的十六大是我們向世界宣誓,進入新世紀,中國已經實現了總體小康,下一步要實現全面小康,在全面小康建設的20 年時間中,我們要做到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。 所以第一件事就是要解決基本公共服務均等化問題”[7]。 進而,與許多人認為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是要解決城鄉(xiāng)分治及其加劇了的經濟—社會不平等問題相對,陳錫文提醒我們關注這一新政的城鎮(zhèn)化指向:

江澤民總書記在十六大報告中清楚地指出:要用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的眼光解決中國的農業(yè)、農村和農民問題。 其中,既要建設現代農業(yè),也要進一步促進農村經濟的發(fā)展,還要增加農民的收入,而這些問題是不可能在農村內部加以解決的,而是應當和城市結合起來,包括加快推進中國的城鎮(zhèn)化進程,使更多的農業(yè)人口轉移到城市中去,從事非農產業(yè),形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的格局,從而為解決中國的農業(yè)、農村、農民問題找到一個新的途徑[8]。

沿著這樣的思路,在翌年初召開的中央農村工作會議上,胡錦濤在強調“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展”的同時,呼吁“把解決好農業(yè)、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重”。 當年的黨的十六屆三中全會把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)納入“科學發(fā)展觀”,并置于“五個統(tǒng)籌”(統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內發(fā)展和對外開放)之首。 進而,在2004 年黨的十六屆四中全會上,胡錦濤提出被廣為引用的“兩個趨向”理論:

縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程,在工業(yè)化初始階段,農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達到相當程度以后,工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村,實現工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展,也是帶有普遍性的趨向。

這一論述表明,中共中央形成了具有重大意義的共識:中國已經進入工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的歷史階段。 與之相伴,“多予、少取”成為激動人心的主張,一系列標志性的政策陸續(xù)出臺:對農民實施糧食種植的直接補貼;對農村義務教育實施“兩免一補”;取消農業(yè)稅②據說讓農民省下了1 350 億元——它是稅費改革前預估的農民負擔額。 但陳錫文估計實際負擔更大。 見《農村工作通訊》2017 年第14 期所載陳錫文的論述,參考文獻[7]。;推行新農村建設;在農村實施最低生活保障制度和新型農村社會養(yǎng)老保險試點。 到2007 年,黨的十七大提出更高的目標:“建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制,形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局”。 2012 年的十八大報告重申“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農問題的根本途徑”,2013 年的十八屆三中全會決議形成了更完整的表述:“必須健全體制機制,形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系,讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。

這一過程及其實際成效以不同的方式得以呈現。 例如,在羅列了2003—2007 年中央財政支農資金的增長數據之后,財政部下屬研究機構的一位人士寫道:“社會各界公認,近5 年中央對三農支持力度之強、投入規(guī)模之大、增加幅度之快,都是前所未有的”[9]。 陳錫文則在2013 年向媒體強調,中央財政的三農投入十年間增加了4 倍多,“這是個非常大的變化,如果沒有一整套強農惠農富農政策,農村這些年的變化不會這么大”③新華社:讓廣大農民共同分享現代化成果——中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文談城鄉(xiāng)發(fā)展一體化. 2013-11-18。。

事實當然是存在的,但在一定程度上或被高估。 在涉及城鄉(xiāng)關系的評價中,另一個被忽略的事實是,伴隨著農政轉向惠農的是城鄉(xiāng)居民收入差距在高位上繼續(xù)擴大:2002 年突破了3 倍,2003 年達到3.2 倍,2007—2009 年連續(xù)維持在3.3 倍,直到2013 年才回落到3 倍以下(圖1)。而這種回落在一定程度上是統(tǒng)計口徑調整,即將農民人均純收入改為“可支配收入”的結果,如果按照原口徑計算,2013 年仍然是3 倍。 需要強調的是,2018 年的差距剛剛回落到農政轉變起點時的倍數。

圖1 中國城鄉(xiāng)居民人均收入差距(倍數)數據來源:《中國統(tǒng)計年鑒2018》《2018 年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

當然,不能因此斷定是農政的轉變導致了城鄉(xiāng)收入差距擴大,因為完全也有做反向推論的可能性:如果沒有這種轉變,城鄉(xiāng)收入差距會更大。 更為穩(wěn)妥的判斷是:它沒有完全達到這方面的預期效果,沒有能夠徹底阻止城鄉(xiāng)關系整體上的失衡。 而失衡的加劇主要來自另一項戰(zhàn)略。 這就是城市化浪潮的沖擊,城市化浪潮本身又是多種力量推波助瀾的結果。

(二)城市化推進與鄉(xiāng)村凋敝

圖2 呈現的趨勢顯示,中國城鎮(zhèn)人口的快速增長開始于1990 年代后期:從1995 年的35 174 萬增加到2000 年的45 906 萬,凈增加10 732 萬人,年均增加2 146 萬人;與之相應,城鎮(zhèn)化率從29%增加到36.2%,年均增速達1.4 個百分點。 這組數據曾經讓許多人認為,中國的城市化推進是從1996 年開始的。

圖2 中國城鎮(zhèn)人口的增加(萬人)

但是,根據城市地理學家周一星的研究,上述期間的數據高漲主要是統(tǒng)計口徑調整的結果:“四普和五普城鎮(zhèn)人口新老統(tǒng)計口徑在2000 年出現了大約4.7 個百分點的差值。 為了前后的銜接,有關部門把4.7 個百分點的差值分攤在1996—2000 的5 年里,導致了連續(xù)5 年的1.43 個百分點的超高速增長,其中66%即每年0.94 個百分點為口徑調整的因素。 同時,又重新整理和調整了原來1990—1995 年的四普數據,形成5 年里每年0.52 個百分點的勻速增長。 加深了1990 年代后5 年超高速增長的印象”。 他據此認為,中國的超高速城鎮(zhèn)化真正開始于21 世紀,并進而警告:“我國的城鎮(zhèn)化進程一年提高0.6 ～0.8 個百分點是比較正常的,高于0.8 個百分點就是高速度的,個別年份達到1 個百分點是有可能的,連續(xù)多年超過1 個百分點是超高速的、有風險的”[10]。

在留意20 世紀末年的超高速增長屬于虛增之后,21 世紀以來的超高速增長就顯得突?；蚱姘?截至2018 年,城鎮(zhèn)人口凈增加37 231 萬,年均增加2 068 萬;城鎮(zhèn)化率提高到59.6%,年均增加1.1 個百分點。 在這一過程中,鄉(xiāng)村的居民(常住人口)于2011 年開始成為相對少數。

從相對的增長率和絕對的增長數量兩方面來看,這種狀況堪稱猛烈的城市化運動。 是什么樣的力量推動了這樣的高速運動? 它來自下述三種既涉及政策和政治,也涉及經濟、社會和文化的多種因素的交匯[11]。 這種交匯表明,在21 世紀的初年,在世界上最大的農業(yè)和農民國家,城市化推進的基礎已經具備,而且動力巨大。

第一,它是國家政策轉變的結果。 這一轉變與1997 年的亞洲金融危機爆發(fā)、中國外貿出口受阻有關,“變農民為市民”成為拉動內需、發(fā)展經濟的重要手段,如同周一星強調的那樣,“城鎮(zhèn)化到這時才成為輿論的中心”。 1998 年,中央政府正式提出城鎮(zhèn)化是解決三農問題的重要途徑;繼而,2000 年中共中央《關于第十個五年計劃的建議》提出,“要走出一條大中小城市協(xié)調發(fā)展的有中國特色的城鎮(zhèn)化道路”,隨后出臺的計劃首次把“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”作為國家的重點發(fā)展戰(zhàn)略之一。 更為重要的是,這一轉變尤其受到深陷雙重困境——既要應對高速度高目標的發(fā)展或增長,又要應對“三農問題”的期待。 既能帶來高速經濟增長、又能“解決”三農問題的城鎮(zhèn)化成了地方政府的“總抓手”。

第二,這種政策轉變也暗合農民尤其是青年農民的期待。 作為城鎮(zhèn)化所要“化”掉的客體或對象,他們原本是二元社會結構中的受損者,他們理想中的“美好生活”主要是城市居民的生活,主流話語中的“賤農主義”已經被他們所內化而認同[12]103-125。 “城里人上學、醫(yī)療這些最基本的公共服務大多數由政府承擔,農民的事則需要農民資金辦。 所以當時農民羨慕城里人,就是因為農民沒有城里人享有的基本公共服務”[7]。

第三,它是全球化加速背景下國際資本涌入的結果。 在承諾大幅度降低農業(yè)關稅保護之后,中國在2001 年加入世界貿易組織,并遠超預期地引來了大量的境外資本,從而很快成為巨大的世界工廠。 境外資本首先進入沿海城市地區(qū),助長了多種多樣的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園建設,并以其旺盛的勞動力需求,帶動了新的更加迅猛的“民工潮”——外出務工經商的鄉(xiāng)村勞動力從2000 年的8 399 萬猛增到2002 年10 470 萬,隨后以年均600 萬人的增速提高,2012 年達到16 336 萬[13]。 正是基于這樣的客觀要求,流入地政府開始撤銷限制農民進入的政策。

在城鎮(zhèn)化的勢能形成之后,作為政策實施者的地方政府就成了主導性力量。 它們最終決定著政策的實踐形態(tài)和結果。 那些不符合其利益的政策會被最小化、形式化,符合其利益的政策將被最大化。 選擇性執(zhí)行意味著政策的遞減和遞增效用:“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”到了有的地方那里就變成了“書記要做工業(yè)書記,市長要做城建市長”;解決三農問題的“重要手段”變成了全部手段或唯一手段;文件中的城鎮(zhèn)化也變成了實踐中的城市化;“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”變成了“把城市做大做強”——提出“建設國際化大都市”的城市一度多達182 個。 這樣的氛圍催生了個別“消滅農業(yè)、消滅農村、消滅農民”的極端主張。

我曾經把20 世紀90 年代以來的針對城市的觀念稱之為“城市信仰”,它的總體特征是對城市和城市化等于“進步”的執(zhí)念,核心在于大城市崇拜[14]。 在這種信仰和現實利益的驅動下,地方政府推進城市化的手段就有了不可否認的突出特征:逼農進城。 這里的“逼”并不是針對特定的個體農民,而主要是通過各種行政規(guī)劃(從開發(fā)區(qū)、工業(yè)園、大學城到政務新區(qū)和高鐵新城),以“發(fā)展”或“開發(fā)”(它們對應的英文都是development)的名義征用一個或多個村莊的土地,讓成千上萬的農民打包式地變成“市民”。 換句話說,它是總體性的政策強制,規(guī)劃要“化”掉的村莊和農民沒有其他選擇,只有就補償數額討價還價。

需要簡單梳理兩種代表性手段的運用及其戰(zhàn)果。 首先是土地的城鎮(zhèn)化,其次是學校的城鎮(zhèn)化。

土地的城鎮(zhèn)化可以參照城市的征地面積(圖3)。 它在2001 年驟然達到1 812 平方公里,是前一年的4 倍,2002 年則躍升到2 880 平方公里。 這種狀況在中央發(fā)出嚴控令之后有所收斂,但后來再度回升,截至2017 年,每年征用的土地都超過1 000 平方公里,17 年間總計征地28 785 平方公里。 與之相應,城市建成區(qū)面積增加了33 786 平方公里和151%,而每市的平均建成區(qū)面積達到85平方公里,是2000 年的2.5 倍。 與之呼應,縣城的建成區(qū)面積至2016 年增加了87%,縣城之外的建制鎮(zhèn)面積增加了118%,而全部城鎮(zhèn)的建成區(qū)從53 774 平方公里增加到113 501 平方公里,增加了近6 萬平方公里和111%(表1)。

圖3 全國城市征用土地面積(km2)

表1 全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積(km2)

再來看學校的城鎮(zhèn)化。 衡量它的反向指標是鄉(xiāng)村學校的劇烈減少(表2):在21 世紀以來的17年間,小學減少了78%,初中減少了64%,而“農村高中”則在絕大多數縣和縣級市已經成為歷史——它們幾乎都被集中到縣城。

鄉(xiāng)村學校撤并最早開始于1990 年代中期,成為問題則是在2000 年以后。 作為農村稅費改革的重要內容,農村辦學主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主改為“以縣為主”,學校的“布局調整”成為配套措施,但地方政府予以最大化利用:撤并學校的幅度遠遠大于學齡期人口減少的幅度。 它先是為了削減財政支出壓力,理論上是提高辦學效率;繼而是為了推進城鎮(zhèn)化,理論上換成了確保城鄉(xiāng)教育均衡、促進教育公平、讓農村的孩子接受城市的優(yōu)質教育。 在這背后,有所謂的“小手拉大手”邏輯:通過鄉(xiāng)村學校的撤并和學校進城,帶動學生和家長進城,提高城鎮(zhèn)化率,并為房地產市場注入活力[15]。

在這樣的格局中來理解中國的城市化,將發(fā)現它不只是或主要不是鄉(xiāng)村人民自動進城的結果,不是自然而然的歷史進程,而是由行政力量推動的過程。 這一過程把鄉(xiāng)村的人口、勞動力、土地和學校都單向地“統(tǒng)籌”到城市。 考慮到這些人和“物”都是維系鄉(xiāng)村穩(wěn)定、推動鄉(xiāng)村發(fā)展的內在要素(不只是經濟學所說的生產要素),這些要素的大量流失意味著中國的城市化不僅是巨大的增長機器,也是巨大的抽水機,有著巨大的虹吸效應。

當然,不應該忘記另一種要素,也就是資金。 讓我們詳細考察它的主要流向。

三、財政涉農投入與城鄉(xiāng)資金流動

與多數論者強調的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的惠農效應相反,楊斌和胡文駿的測算表明,直到2015 年,中國始終存在“逆向財政機制”,即農村部門的稅收負擔遠遠高于其獲得的財政利益:在2003—2015 年間,兩者的總額分別為30.4 萬億元和13.7 萬億元[16]。 在此之前,周振等人也曾計算出2003—2012 年間農村資金的凈流出額:按照2012 年可比價格,通過財政系統(tǒng)流出56 381 億元、金融系統(tǒng)流出39 309 億元,兩項總計95 690 億元,年均凈流出近1 萬億元[18]。

這兩項研究都具有重要的參考價值,但得出的結論差異顯著①楊、胡二人給出的數據顯示,2012 年農民廣義的稅收負擔和所獲財政利益分別32 063 億元和14 830 億元,凈流出17 233 億元,遠大于周振等人測算的5 394 億元。,需要存疑。 基于數據的可獲得性,這里將結合官方數據和有關研究結論,從三個方面考察城鄉(xiāng)之間的資金流動。

(一)不同口徑的財政支農資金

財政支農資金首先有“國家財政用于農業(yè)的支出”。 這是截至2006 年的稱呼,它包括支農支出、農業(yè)基本建設支出、農業(yè)科技三項費用、農村救濟費和“其他”項目,其中支農支出又包括農林水利和氣象支出、農業(yè)綜合開發(fā)支出。 2007 年起改稱“農林水事務支出”,包括農業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧、農業(yè)綜合開發(fā)和農村綜合改革支出。 如果忽略兩者的細微差異,從圖4 和表3 可以看出,雖然農業(yè)支出不斷增長,但所占財政總支出的比例卻延續(xù)了十多年的下降趨勢,2010 年恢復到9%,但也從未超過10%。 而在2003—2017 年的15 年間,在150 萬億元的國家財政總支出中,農業(yè)支出只有13.64 萬億元,占9.1%,低于1970 年代以來絕大多數年份的比例。

農業(yè)支出之外,有投向農村和農民的資金,三者可總稱“三農財政支出”。 這些資金出自各級政府的眾多部門,缺少系統(tǒng)的歷年數據,財政部只給出2002—2013 年中央財政的支出額(表3),以及2010 年、2011 年的全國支出額:24 214 億元和29 727 億元,分別占財政總支出的26.9% 和27.2%。 不過,這兩個數據的細目與國家統(tǒng)計局的相關數據存在沖突。 財政部報告的三農支出中,中央財政支出分別為8 580 億元和10 498 億元,其中“農業(yè)生產支出”分別為3 427 億元和4 090 億元;而在《中國統(tǒng)計年鑒2012》提供的農業(yè)支出3 949 億元和4 291 億元中,中央財政支出分別只有388 億元和417 億元,其余的都由地方財政支出。 這意味著,財政部報告的中央財政支出額有很多項目、很大部分并非直接支出,而是通過地方的轉移支付。 進而,無論農業(yè)支出還是三農支出,許多項目并非僅用于三農,或者并不是投向三農,如水利資金、植樹造林、南水北調資金、氣象事業(yè)費,以及用于縣鄉(xiāng)政府運營的轉移支付。

圖4 國家財政農業(yè)支出占財政總支出的比例(%)

數據的稀缺和不一致造成無法精確了解國家財政真正用于三農的金額,但有兩項研究可以參考。 一是周應恒、胡凌嘯的研究[18],基于多部門的財政決算數據,他們剔除了其中與三農無關的部分,得出2010—2015 年國家財政用于三農的數額(表3)。 另一項是前述楊斌和胡文駿的研究,給出1998—2015 年農民獲得的“全部財政利益”——也即國家財政三農支出。

表3 國家財政三農支出(億元,%)

不清楚楊、胡二人所得數據的具體來源,但在周、胡二人呈現的數據細目中,所采用的農村教育投入數據只包括“化解農村義務教育債務”和“農村中小學校舍及教學設施”支出,而忽略了預算內教育事業(yè)費和公用經費。 依據教育部等部門聯(lián)署的歷年《全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》中的數據,我測算出相應年度的兩項費用,加入周、胡所計算出的數額,得出口徑更全的國家財政三農支出額(表4):6 年間合計近11.8 萬億元,占同期財政總支出的14.9%。 值得強調的是,其中2010、2011 年的數額都只相當于財政部報告數的55%,占相應年度財政總支出的比例也低于財政部報告數12 個百分點。

表4 全口徑國家財政三農支出(億元,%)

就此可以得出結論:在2010 年開始國家財政加大了投入之后,各級財政支出中投向三農領域的比重大概是15%左右。 即便不考慮這些經費存在的截留嚴重、管理問題、效率低下而沒有全部落地,也仍然可以斷定:這與農業(yè)所占的基礎地位和鄉(xiāng)村人口依然占全國人口的相當比例不對稱。

(二)城鄉(xiāng)建設財政資金和土地財政收益投向

國家財政用于城鄉(xiāng)建設的投入更直觀地反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的力度。 鄉(xiāng)村基礎設施建設原本很少有財政投入,幾乎完全依靠農民的集資。 推行新農村建設之后有,狀況有所轉變,2006 年的《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》顯示,當年城鄉(xiāng)建設財政性資金的投向是:鄉(xiāng)為83 億元,縣城之外的建制鎮(zhèn)為483 億元,縣城是497 億元,城市是3 350 億元,也即代表農村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所獲數額不足城市和縣城所獲的零頭。

表5 給出數據完整的2013—2016 年間的投入差距。 在全部財政性建設-維護資金中,657 個城市(2016 年,下同)獲得了總額的70%,1 537 個縣城獲得17%,縣城以外的18 099 個建制鎮(zhèn)獲得6.5%,10 883 個鄉(xiāng)和261.7 萬個自然村獲得的份額合計也是6.5%。

表5 城鄉(xiāng)建設財政性資金投入(億元,%)

這意味著,所有的鄉(xiāng)村獲得的資金剛剛抵得上建制鎮(zhèn),所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村獲得的沒有縣城多,所有的縣城加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有城市多。 也就是說,不僅在宏觀的城鄉(xiāng)關系中城市是絕對的投入重點,而且在微觀區(qū)域的城鄉(xiāng)關系中,一縣的縣城所獲資金超過了其轄區(qū)內所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村所得總額;在城與非城層面的投入格局是59 320:8 850 億元,在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村層面的投入格局是63 740:4 430 億元——相差14.4 倍①另據魏后凱報告,以2013 年人均市政公用設施建設投資為基準,鄉(xiāng)是村的2 倍,建制鎮(zhèn)為3.8 倍,縣城為10.7倍,城市為16.1 倍。 參見文獻[13]。。 也正因如此,盡管21 世紀的兩次農業(yè)普查顯示鄉(xiāng)村基礎設施建設改進較大,但是直到2016 年末,全國近60 萬個行政村中仍有31%的村沒有集中供水、35%的村未對生活垃圾進行處理、80%的村未對生活污水進行處理。

衡量統(tǒng)籌狀況的另一項指標是土地財政收益的流向。 眾所周知,源于農村集體土地的“土地財政”,既是地方政府收入的重要來源——2018 年高達65 096 億元,在迄今為止的20 年間總額超過40 萬億元①劉展超.近三年土地出讓收支詳情未公開,去年超6 萬億的收入花哪了.第一財經2019-03-20,https:∥www.yicai.com/news/100143803.html。,也因此成為其“做大做強”城市的動力來源。 而針對土地財政“取之于鄉(xiāng),用之于城”[19]的問題,中央政府曾經在2008 年強調要從中提取10%用于農業(yè)和農村建設,原國務院總理溫家寶也曾呼吁:“我們不能再靠犧牲農民土地財產權利,降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本,有必要也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例”[20]。

但事實上用于農業(yè)農村支出的比例還在下降。 表6 顯示,2008—2014 年間真正投向農業(yè)和農村的不足1.2 萬億元②國家審計署的審計發(fā)現,在2008—2013 年間,土地出讓金支出中用于彌補行政經費、對外出借、修建樓堂館所等向的資金就達7 807.46 億元。 參見劉展超.近三年土地出讓收支詳情未公開,去年超6 萬億的收入花哪了.第一財經2019 03 20,https:∥www.yicai.com/news/100143803.html。,僅占土地財政總支出的6.1%,相當于所列城市建設支出額的39%。 如果考慮到成本支出中已經包含了投向城鎮(zhèn)建設的大量資金(比如用于“N 通一平”的資金),實際的城市建設支出將遠遠超過表中所列數額,可能是其2 倍甚至更多。

表6 全國土地出讓金支出(億元,%)

在呈現了國家財政的三農支出狀況和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度有限之后,為了更系統(tǒng)地認識21 世紀中國城鄉(xiāng)關系的走向和總體特征,下文將考察全社會固定資產投資的去向,以及農民工、農民的個人資金流向。 這種流向受到政府和“市場”的雙重驅動,其中,作為市場主體的企業(yè)和個體農民的偏好又受到政府偏好的影響。

(三)固定資產投資和個人匯款、購房

關于全社會固定資產投資的歷年數據顯示,投向城鎮(zhèn)的比例在2000 年之前已接近80%,隨后逐年上升,2007 年超過85%,2010 年達到97%,隨后一直保持在98%而居高不下。 就2003—2018年間的整體狀況而言,在總額高達521 萬億元的投資中,500 萬億元(95.9%)投向了城鎮(zhèn),而農業(yè)農村只獲得一個零頭。 其中投向農林牧漁業(yè)的截至2017 年總計為15.4 萬億,占3.4%,剛剛多于2017 年一年的房地產投資額(14.6 萬億),而同期房地產業(yè)投資總額達111.5 萬億元,占比24.4%——最低年份為22%,最高年份為26.6%。

圖5 全社會固定資產投資中城鎮(zhèn)投資所占份額(%)

城鄉(xiāng)之間個人層面的資金流動主要有兩種形式,一是外出農民工帶回、寄回家鄉(xiāng)的資金,二是由農民(工)在城鎮(zhèn)購房表現出的資金流出。

農民工回饋家鄉(xiāng)的資金沒有確切統(tǒng)計。 但早期的一項調查推測,在2004 年介于1 690 億元到3 000 億元之間①金融時報.2005-10-27。。 基于國家統(tǒng)計局2009、2013 年的《農民工監(jiān)測調查報告》提供的有關數據,我推算出這兩年的款項分別為9 691 億元和24 513 億元②2009 年外出農民工14 533 萬人,其中1980 年以后出生的新生代8 487 萬人,人均帶回寄回金額5 564 元,推算總額為4 722 億元;老一代農民工6 046 萬,人均帶回寄回的金額為8 218 元,總額為4 969 億元;2013 年新生代農民工10 661 萬人,人均帶回寄回金額12 802 元(比老一代農民工少29.6%),總額13 648.2 億元;老一代農民工6 549 萬人,人均帶回寄回金額16 591 元,總計為10 864.7 億元。。

關于農民在城鎮(zhèn)購房的狀況也沒有確切的統(tǒng)計。 但案例顯示,農民購房早在1990 年代房地產熱潮興起后就出現在長江三角洲地區(qū),進入21 世紀之后開始向內陸較富裕的農村蔓延[21-22]。 2010 年之后的多地調查顯示,它在許多地區(qū)已經成為普遍現象[23]。 而在2015 年中央政府提出化解房地產庫存、加快農民工市民化、擴大有效需求之后,房地產去庫存變成了重要任務,各地紛紛出臺鼓勵農民買房的政策,農民工購房成為庫存量顯著的三、四線城市的最大新需求③紀睿坤.房地產去庫存背后:1 300 萬農民工如何落戶成市民.21 世紀經濟報道,2016-02-29。。 在河南省,農民(工)購房占到省轄市房屋銷售的20%左右、一些縣城和縣級市高達60%至80%;至于全國的狀況,有報告說,一些中小城市農民工的購房占購房總量的30%左右,在縣城占到50%④崔書文.河南房地產去庫存調查.經濟日報,2016-01-04;陳政高. 農民工在城鎮(zhèn)購房潛力是很大的, http:∥www.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/15/c_135189304.htm。。

關于農民購房的資金規(guī)模,在微觀層面上因費孝通先生的調查而聞名的“江村”(現蘇州市吳江區(qū)開弦弓村)的數據,據該村姚富坤先生截至2015 年11 月的統(tǒng)計,747 戶村民中,戶口依然在村的農家有164 戶到城鎮(zhèn)購買了房屋,總計花費約1.8 億元;在中觀層面有四川省眉山市的短期數據:由于“政策支持使農民購房成為市場主力”,2016 年5—12 月全市商品房成交41 662 套、151.3億元,其中農民購房占68.3%⑤于德清.農民買房去庫存:“眉山經驗”能廣泛復制嗎? 新京報,2016-03-25。,按套數計算為28 455 套,按金額計算在100 億元左右;更宏觀的信息則有《2016 年農民工監(jiān)測調查報告》提到的數據:在全國進城農民工(13 585 萬人,占全部外出農民工16 934 萬人的80.2%)中已購房的比例達17.8%。 由此可以推算的結果是:截至當年已有2 418.13萬進城農民工購房,以套均購房款30 萬元計算得出的總額是72 544 億元。 而如果加上農民工之外的一般農民的購房金額,總金額可能會翻倍。

上述信息和估算結果提醒我們,大致從2010 年甚至更早開始,農民(工)購房已經成為農村資金流出的最大途徑,而流向城鎮(zhèn)的金額可能已經超過由外出農民工貢獻給其老家的數額。 這是一個決定性的變化,需要解讀其中的深意。

已有的調查和研究表明,除了少數人是為了投資之外,農民購房的主要動機是供子女結婚,以及讓子女到城鎮(zhèn)“接受更好的教育”。 這種集體性動機受到年輕人的“城市夢”的影響,這種夢想造成了兩種轉向。 一是新生代農民工進城的主要目的就是成為城市居民,這促使他們把收入的絕大部分用于所在城市的消費,而不是像其父輩那樣主要是為了支撐起老家的生計。 二是年輕的鄉(xiāng)村女性(通常也已經進城)已經將男方在城鎮(zhèn)購房當作結婚的前提條件。 進一步的問題在于,年輕的男性農民(工)靠其自身的收入無法滿足自己或未來配偶的“剛性需求”,需要借助于其父母的力量(至少“首付”是這樣)。 但他們的父母通常缺少相應的財力,很有可能要去借貸,要去為這一剛性支出而打工。

這種新一代農民與其父輩的關系,已經取代了傳統(tǒng)的雙向哺育關系,被賀雪峰稱為“代際剝削”:子代在城鎮(zhèn)安家后,父母則被遺忘在農村,是農村代際剝削的新形式①賀雪峰.謹防城鎮(zhèn)化進程中的代際剝削.學習時報,2010-04-13; 中國農村的代際間“剝削”. 中國社會科學報,2011-08-02。。 當然,不應將這種剝削看作單純的個體性的自私。 鑒于年輕人的城市夢是長期的二元結構的產物,并且由外部引導、由強制性的城市化-房地產政策所驅動②除了提倡、鼓勵農民(工)到城鎮(zhèn)購房之外,許多地區(qū)還限制農民建房。 賀雪峰曾強調(中國農村的代際間“剝削”,《中國社會科學報》2011 08 02),他在河南調查的四個村“幾乎沒有例外,年輕人都在鎮(zhèn)上或市里買房結婚”,原因除女方要求之外,還有政府“一般不批準在村里建房,理由是推進城鎮(zhèn)化”。 江西省政府則公然要求省內媒體宣傳“農民在城市購房是升值,在農村建房是貶值”,參見《南昌日報》2016-03-06。,更應該把它看作制度性的社會文化現象,把握其蘊含的政治經濟學意義:通常在家庭層面思考的代際關系已經遠遠超出家庭,新的農村代際關系已經在很大程度上被城鄉(xiāng)關系所塑造,并且反過來加劇城鄉(xiāng)關系的失衡。 這說明學者提出的“保護性”城鄉(xiāng)關系需要重新審視。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)關系重塑

在上述脈絡中面對近期提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,將會更切實地理解它的必要性和意義,進而認識到它的艱巨性和可能性。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略既是新農村建設實施12 年之后的升級版,也意味著對城鄉(xiāng)關系的重塑。 它被賦予很高的地位:是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務,是新時代三農工作的總抓手。 按照“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、農民富裕”的總體要求,它描繪了振奮人心的藍圖:讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè),讓農民成為有吸引力的職業(yè),讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現了執(zhí)政黨和國家的整體意志,寫進了新修訂的黨章,納入了立法議程,被期冀“為全球解決鄉(xiāng)村問題貢獻中國智慧和中國方案”。

通讀《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》,有以下四個方面令人印象深刻。

第一,它對現狀有著清醒而全面的把握。 認識到“發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出”,列舉的五大問題(對應于全面振興目標包含的五項內容)中包括:農村基礎設施和民生領域欠賬較多,農村環(huán)境和生態(tài)問題突出;國家支農體系相對薄弱,城鄉(xiāng)之間要素合理流動機制亟待健全;鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強化。

第二,它強調了七項具有現實針對性的基本原則,其中有四項與本論的主題高度契合:堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展,在要素配置上優(yōu)先滿足,在資金投入上優(yōu)先保障,在公共服務上優(yōu)先安排,加快補齊農業(yè)農村短板;堅持農民主體地位,充分尊重農民意愿,把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點;堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展,堅決破除體制機制弊端,使市場在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用,推動城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換,加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系;堅持因地制宜、循序漸進,科學把握鄉(xiāng)村的差異性和發(fā)展走勢分化特征,做好頂層設計、規(guī)劃先行、分類施策,既盡力而為,又量力而行,不搞一刀切和形式主義。

第三,它清晰地勾畫了三個階段的目標:到2020 年取得重要進展,制度框架和政策體系基本形成;到2035 年取得決定性進展,農業(yè)農村現代化基本實現;到2050 年鄉(xiāng)村全面振興,農業(yè)強、農村美、農民富全面實現。

第四,它把現有的村莊分為四種類型,從而為實踐提示了方向:集聚提升類村莊(是重點,也是難點);城郊融合類村莊;特色保護類村莊;搬遷撤并類村莊。 這意味著“全面振興”并不是指目前存在的所有村莊,其中的一部分或被融合。

如果上述原則能夠全部得到遵守,相關措施有力且能落實,將會扭轉21 世紀以來城市和鄉(xiāng)村向著兩個極端演化的趨勢。 鑒于前文考察所見的城鄉(xiāng)關系中城市偏向的慣性力量,以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農村建設實踐中的經驗教訓,有三個相互關聯(lián)的核心問題值得關注。

一是如何確?！皥猿洲r業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”,尤其是資金上的優(yōu)先。 能否實現公共財政優(yōu)先向農村、農業(yè)和農民傾斜,使其投入比例由目前的15%左右提高到20%甚至更多?

二是如何確保鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化形成真正的“雙輪驅動”。 城市化浪潮的沖擊是客觀現象——這在世界范圍內都是如此,兩個輪子之間原本有著內在沖突,該如何防止一個輪子飛轉而另一個不轉或者原地空轉? 主張“市場在資源配置中起決定性作用”,可能忽視了市場的內在趨利性,果真如此的話,可能會加劇以人為主體的各種資源要素向城鎮(zhèn)尤其是大城市的單向流動,造成城鄉(xiāng)關系進一步失衡。

三是如何確保農民的主體性。 這有賴于如何解決整個治理體系的問題。 新農村建設之所以在許多地方未能達到目標,根源之一在于農民往往對政策的制定和施行缺少實質性的影響力。

總之,在更加清醒、全面地認識城鄉(xiāng)二元結構的歷史慣性和復雜性之后,如何避免“新型城鎮(zhèn)化”進程中消解鄉(xiāng)村的可能性,還需要更有針對性的制度建設。