蘇 楊

中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)是否成功，也要看對(duì)策和實(shí)踐兩個(gè)層面的治理結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)。在對(duì)策層面上，須準(zhǔn)確把握保護(hù)與利用的關(guān)系，構(gòu)建多種形式的利益共享機(jī)制和多方共治機(jī)制：多方先形成有話(huà)語(yǔ)權(quán)、有獲利渠道的利益共同體，才能真正形成共抓大保護(hù)的生命共同體；在實(shí)踐層面，這些體制機(jī)制必須有具體的操作形式，這種操作形式必須有廣泛的接受面。就像當(dāng)年鳳陽(yáng)搞的那樣：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這樣高大上的制度，在操作層面就是大包干。在改革任務(wù)本已復(fù)雜繁重的國(guó)家公園體制試點(diǎn)中要形成生命共同體，怎么才能有這樣落地方便的制度操作形式呢？像保護(hù)地役權(quán)這樣聽(tīng)上去不錯(cuò)但操作較復(fù)雜的制度在基層怎么才能操作起來(lái)呢？可以借鑒一下中國(guó)革命的經(jīng)驗(yàn)：中國(guó)革命的三大法寶之一是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)，在延安這個(gè)具體的區(qū)域形成統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的標(biāo)志之一是“三三制”。國(guó)家公園的利益相關(guān)多方形成保護(hù)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)”，共同操作包括保護(hù)地役權(quán)制度在內(nèi)的多種體制機(jī)制創(chuàng)新，各盡所長(zhǎng)，共同將保護(hù)出的綠水青山可持續(xù)地轉(zhuǎn)化為摸得著的金山銀山，才可能使國(guó)家公園的山水林田湖草人成為身腦兼?zhèn)?、血肉相連的一條生命。

延安為何要搞“三三制”？

國(guó)家公園的系列文章寫(xiě)到這篇，突然有了“統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)”“三三制”這樣的政治學(xué)習(xí)用詞，這實(shí)在是因?yàn)橹袊?guó)革命形勢(shì)當(dāng)時(shí)有多危急、延安后來(lái)有多成功！中國(guó)的自然保護(hù)形勢(shì)也希望是這樣：現(xiàn)在多危急、未來(lái)很成功。延安的成功經(jīng)驗(yàn)中，有一條是在一個(gè)特區(qū)率先搞的“三三制”。與國(guó)家公園本質(zhì)上就是一個(gè)特區(qū)一樣，這個(gè)特區(qū)在當(dāng)時(shí)也很特別——陜甘寧邊區(qū)，這個(gè)特區(qū)的治理結(jié)構(gòu)是特別的，其治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變與星星之火向燎原之火的轉(zhuǎn)變大體同步。

用學(xué)術(shù)語(yǔ)言來(lái)描述治理結(jié)構(gòu)，政權(quán)人員如何組成，是政權(quán)建設(shè)的大問(wèn)題，其既表明了政權(quán)的性質(zhì)，也直接關(guān)系其階級(jí)基礎(chǔ)是否鞏固和群眾基礎(chǔ)是否廣泛?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨為了團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的人士參與其領(lǐng)導(dǎo)的抗戰(zhàn)，在陜甘寧邊區(qū)建立了“三三制”政權(quán)結(jié)構(gòu)：抗日民主政權(quán)中人員的分配，共產(chǎn)黨員大體占三分之一，左派進(jìn)步分子大體占三分之一，中間分子和其他分子（不包含國(guó)民黨等頑固勢(shì)力）大體占三分之一。與土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的工農(nóng)民主政權(quán)不同，這是包容性更強(qiáng)、代表性更廣泛的政權(quán)，利于在復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)中、在接受我黨領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展壯大抗日力量這個(gè)維度上形成合力?！叭啤笔龟兏蕦庍厖^(qū)各級(jí)政權(quán)有了廣泛的代表性，調(diào)動(dòng)了各方面力量支持我黨領(lǐng)導(dǎo)的隊(duì)伍壯大、治理穩(wěn)定。另外，“三三制”也使邊區(qū)政權(quán)決策的民主性、科學(xué)性大大加強(qiáng)，提高了邊區(qū)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的工作效率?！叭啤笔腔诋?dāng)時(shí)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的明智之舉：中國(guó)社會(huì)是一個(gè)兩頭小中間大的社會(huì)，無(wú)產(chǎn)階級(jí)和大地主大資產(chǎn)階級(jí)都占少數(shù)，而最廣大的人民是中間階級(jí)。我黨當(dāng)年在內(nèi)憂(yōu)外患的情況下使根據(jù)地迅速發(fā)展壯大的經(jīng)驗(yàn)與國(guó)家公園事業(yè)可以對(duì)應(yīng)：“專(zhuān)業(yè)”搞破壞的和搞保護(hù)的人群都是相對(duì)少數(shù)，但在中國(guó)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地普遍存在“人、地”約束的情況下，作為多數(shù)人群的保護(hù)地內(nèi)的原住民，卻可能因?yàn)橐S持自身的生產(chǎn)生活走到保護(hù)的對(duì)立面上去。如果沒(méi)有這樣的人群全方位參與治理并分享到保護(hù)成果，沒(méi)有全國(guó)其他力量介入以彌補(bǔ)治理能力短板，自然保護(hù)地就難以形成有利于保護(hù)的利益共同體——自然保護(hù)地從來(lái)就不是自然而然就能保護(hù)的地方。這種多方共治的必要性其實(shí)還可放大到整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)中：中國(guó)的生態(tài)文明本質(zhì)上是發(fā)展概念而非保護(hù)用語(yǔ)，生態(tài)是用來(lái)修飾文明的，這樣的發(fā)展才是兼顧全面的、全民參與的、可持續(xù)的發(fā)展。利益相關(guān)方通過(guò)共治形成利益共同體，使生命共同體都成為利益共同體，從而共抓大保護(hù)，共同致力于先保護(hù)然后轉(zhuǎn)化保護(hù)成果，這就使生態(tài)價(jià)值觀(guān)和發(fā)展價(jià)值觀(guān)得到了統(tǒng)一。目前，在國(guó)家公園中央這樣重視、傳統(tǒng)發(fā)展壓力小、地方政府“舍得”不計(jì)一時(shí)一地的經(jīng)濟(jì)收入的區(qū)域，才可能形成全面的制度和完成這樣的轉(zhuǎn)變，才能讓大家“看得見(jiàn)”生態(tài)文明。

有趣的是，法國(guó)國(guó)家公園加盟區(qū)的治理體制，類(lèi)似抗日根據(jù)地政權(quán)機(jī)構(gòu)組成的“三三制”，法國(guó)的洋經(jīng)驗(yàn)居然和中國(guó)70年前的土做法高度類(lèi)似（參見(jiàn)“法國(guó)國(guó)家公園體制改革的動(dòng)因、經(jīng)驗(yàn)及啟示”，載于《環(huán)境保護(hù)》2017年19期）。法國(guó)于2006年制定了《關(guān)于國(guó)家公園、海洋自然公園及大區(qū)公園的法案》，用來(lái)替代1960年頒布的《國(guó)家公園法》，開(kāi)啟了法國(guó)版的國(guó)家公園體制改革，其要點(diǎn)有三：空間結(jié)構(gòu)的加盟、治理結(jié)構(gòu)的多元、利益結(jié)構(gòu)的一致?？臻g上，設(shè)置了加盟區(qū)：“國(guó)家公園包括一個(gè)或多個(gè)核心區(qū)和一個(gè)加盟區(qū)域。加盟區(qū)包括市鎮(zhèn)（commune，行政層級(jí)上類(lèi)似中國(guó)的縣，但很多市鎮(zhèn)只有數(shù)千人口）的整體或部分區(qū)域，因地理上的延續(xù)性（即我們表述的生態(tài)系統(tǒng)的完整性）或與核心區(qū)的緊密聯(lián)系而自愿加入國(guó)家公園，同意國(guó)家公園的憲章（charter）并自愿促進(jìn)其保護(hù)”（如圖1所示）。其改革后形成的治理體制如圖2所示：（1）擴(kuò)大了董事會(huì)，增加地方代表的席位（變成多數(shù)派），新增了環(huán)保組織和行業(yè)協(xié)會(huì)（比如農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)）的席位；（2）賦予了地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表在任命國(guó)家公園管理局主任中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，使管理局的決策和政策執(zhí)行中都能有地方利益代言人參與，真正形成了上下結(jié)合的治理體制。這種治理模式體現(xiàn)為多方參與的董事會(huì)治理結(jié)構(gòu)和作為共同規(guī)則的憲章（具體參見(jiàn)林家彬的《多元共治視角下的國(guó)家公園管理——法國(guó)國(guó)家公園管理體制考察報(bào)告》，載于《綠葉》 2018年4期）在加盟區(qū)的空間范圍內(nèi)，形成了代表社區(qū)的基層地方政府、國(guó)家公園管委會(huì)和各方代表（尤其是國(guó)家層面的專(zhuān)家隊(duì)伍和行業(yè)協(xié)會(huì)這樣直接影響科學(xué)保護(hù)和綠色發(fā)展的代表）共同治理的局面，這樣的“三三制”改變了法國(guó)國(guó)家公園體制改革前矛盾叢生且難以實(shí)現(xiàn)較大范圍的生態(tài)系統(tǒng)完整保護(hù)的不利局面，實(shí)際上形成了法國(guó)自然保護(hù)的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)：在理念有共識(shí)、保護(hù)有手段、利益有共享的情況下，使加盟區(qū)真正形成支撐生態(tài)共同體（ecological solidarity）的利益共同體，才使加盟區(qū)成為國(guó)家公園的根據(jù)地。

圖1 改革后法國(guó)國(guó)家公園的空間結(jié)構(gòu)（生態(tài)共同體）

圖2 法國(guó)國(guó)家公園體制改革后在加盟區(qū)形成的多方共治結(jié)構(gòu)

這種跨越時(shí)空的巧合，其實(shí)有明確的政策依據(jù)和理論基礎(chǔ)。十八屆三中全會(huì)首次提出的由“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”的創(chuàng)新，為我國(guó)建設(shè)新時(shí)期的環(huán)境治理體系和治理能力提供了頂層的政策設(shè)計(jì)。學(xué)術(shù)角度看來(lái)，在利益結(jié)構(gòu)多元化的背景下，多元共治因具有平衡多主體間利益、提升行政管理效率等特點(diǎn)而成為發(fā)展方向。在環(huán)保方面的多方共治，即建立權(quán)責(zé)分配、利益保障、責(zé)任追究等機(jī)制通過(guò)賦予社會(huì)主體環(huán)境治理權(quán)利，使政府、企業(yè)、公眾都成為環(huán)境治理主體，為各主體提供了環(huán)保和經(jīng)濟(jì)利益平衡角度的利益表達(dá)和權(quán)衡渠道，且通過(guò)利益補(bǔ)償機(jī)制使多方共治中各主體的綜合利益能最大化。這不僅克服了傳統(tǒng)政府單維管制模式下社會(huì)主體環(huán)境利益的被動(dòng)保障局面，公權(quán)力機(jī)關(guān)在制定或?qū)嵤┉h(huán)保政策過(guò)程中通過(guò)有效的溝通也提前獲取了社會(huì)各界對(duì)該政策的反饋?？偨Y(jié)起來(lái)，在中國(guó)發(fā)展成為現(xiàn)代化國(guó)家、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的過(guò)程中，環(huán)保方面的多方共治既具有理論上的合理性，也具有實(shí)踐上的必要性。

而我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家公園體制試點(diǎn)中，多方共治不僅在政策設(shè)計(jì)上原則性較強(qiáng)（《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）中只明確國(guó)家公園建設(shè)遵循“政府主導(dǎo)，共同參與”的原則，“國(guó)家公園由國(guó)家確立并主導(dǎo)管理。建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與國(guó)家公園保護(hù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制，探索社會(huì)力量參與自然資源管理和生態(tài)保護(hù)的新模式”……“在國(guó)家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用?、?zhuān)家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì)組織等積極參與”)，還缺乏法國(guó)那樣落地的多方共治機(jī)制（不是目前缺少?lài)?guó)家級(jí)、制度化共同決策平臺(tái)的那種社區(qū)共管）案例，這在試點(diǎn)區(qū)存在大量歷史遺留問(wèn)題的情況下很容易釀成更大矛盾：以前的許多自然保護(hù)區(qū)在劃定邊界時(shí)，征求當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)甚至當(dāng)?shù)卣囊庖?jiàn)不夠，將一些人口密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入自然保護(hù)區(qū)內(nèi)甚至核心區(qū)內(nèi)，在沒(méi)有建立完善有力的生態(tài)補(bǔ)償和社區(qū)發(fā)展機(jī)制的情況下，這種行為對(duì)區(qū)域發(fā)展帶來(lái)了很大的阻礙。另外，各試點(diǎn)區(qū)開(kāi)展集體土地贖買(mǎi)和租賃、企業(yè)退出、生態(tài)移民等需要大量資金，遠(yuǎn)超地方財(cái)政承受能力。但應(yīng)該與多方共治結(jié)構(gòu)伴隨的多元化資金投入機(jī)制也沒(méi)有真正建立起來(lái)，目前各級(jí)財(cái)政對(duì)各試點(diǎn)區(qū)的投入還十分有限。盡管民間資本和社會(huì)公益資金有較強(qiáng)的介入意愿，由于尚未建立相應(yīng)的機(jī)制，也缺乏相關(guān)的法律保障，加之2017年后中央對(duì)自然保護(hù)區(qū)管理的問(wèn)責(zé)力度很大，地方政府不敢貿(mào)然探索社會(huì)投入和保護(hù)機(jī)制。

必須認(rèn)識(shí)到，國(guó)家公園是國(guó)家的公園，不是一個(gè)地方一個(gè)部門(mén)的私事，不考慮統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)就不可能全面體現(xiàn)國(guó)家性、不可能廣泛建成根據(jù)地。而且，在生態(tài)文明領(lǐng)域，這種多方共治是世界潮流。如果將地球作為一個(gè)生命共同體的話(huà)，全球各國(guó)和社會(huì)各界都應(yīng)該參與治理，這就是《生物多樣性公約》這樣的多方共治規(guī)則存在的必要性。在CBD-COP15（聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第15屆締約方大會(huì)）即將在我國(guó)舉行的背景下，這方面的多方共治更顯必要。習(xí)近平總書(shū)記在2018年的全國(guó)生態(tài)環(huán)保大會(huì)中也專(zhuān)門(mén)提到了這一點(diǎn)：“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)，增強(qiáng)我國(guó)在全球環(huán)境治理體系的話(huà)語(yǔ)權(quán)和影響力，積極引導(dǎo)國(guó)際秩序變革方向”。全球環(huán)境治理體系中少不了國(guó)家公園的多方共治，作為保護(hù)生物多樣性根據(jù)地和中國(guó)自然保護(hù)地主體的國(guó)家公園，其服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的多方共治還可能為全球環(huán)境治理體系建設(shè)提供一個(gè)體量巨大、成效明顯、示范全面的中國(guó)故事。

多方共治的基礎(chǔ)是統(tǒng)一管理

對(duì)國(guó)家公園體制試點(diǎn)中多方共治的必要性，有的人不以為然，覺(jué)得以前自然保護(hù)地存在的“九龍治水”現(xiàn)象不就是多方共治嗎？其實(shí)，那不是多方、也不是共治，那是多部門(mén)插手圈地。這兒說(shuō)的多方共治，有兩方面特點(diǎn)：（1）國(guó)家公園多方共治中的參與各方不是來(lái)路不明的各方，而是一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)中原生的利益相關(guān)者；（2）這是統(tǒng)一管理下的以國(guó)家利益為指向的多方共治，即在一個(gè)機(jī)構(gòu)的管理下，存在“人、地”約束的多個(gè)利益主體形成的以“生態(tài)保護(hù)第一、全民公益性”為特征的利益結(jié)構(gòu)。

《總體方案》中其實(shí)已經(jīng)在一些領(lǐng)域明確了管理機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)性（“根據(jù)國(guó)家公園功能定位，明確國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)要符合國(guó)家公園總體規(guī)劃和管理要求，并征得國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)同意。周邊社區(qū)建設(shè)要與國(guó)家公園整體保護(hù)目標(biāo)相協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)通過(guò)簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式，共同保護(hù)國(guó)家公園周邊自然資源”），但不全面。與陜甘寧邊區(qū)的“三三制”政權(quán)仍是我黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府一樣，不管是美國(guó)還是法國(guó)的國(guó)家公園，其社會(huì)參與也是基于一個(gè)強(qiáng)力管理部門(mén)（在國(guó)土空間用途管理上非常強(qiáng)力）搭建的統(tǒng)一管理平臺(tái)。法國(guó)國(guó)家公園的改革，正是在更大范圍、更多方面形成了以董事會(huì)為核心的統(tǒng)一管理（在核心區(qū)范圍內(nèi)，國(guó)家公園管理局主導(dǎo)；在加盟區(qū)范圍內(nèi)，多方共治的局面由董事會(huì)主導(dǎo)）。雖然國(guó)家公園管理局不具有加盟區(qū)內(nèi)的規(guī)劃?rùn)?quán)、執(zhí)法權(quán)等，但通過(guò)憲章實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理：市鎮(zhèn)政府按照憲章實(shí)行與國(guó)家公園要求一致的國(guó)土空間用途管制和綜合執(zhí)法，形成了市鎮(zhèn)與公園管理局的互利共治。這種改革并非削弱中央集權(quán)，而是基于管理目標(biāo)對(duì)國(guó)家公園的管理權(quán)進(jìn)行更好的分配。例如，在新體制下，國(guó)家公園范圍內(nèi)市鎮(zhèn)的部分執(zhí)法權(quán)被移交給了國(guó)家公園管理局，包括森林公安、交通警察（鎮(zhèn)區(qū)范圍之外）的職能等；位于核心區(qū)內(nèi)的停車(chē)場(chǎng)和道路建設(shè)的許可證，地方政府無(wú)權(quán)發(fā)放，除非該區(qū)域有50萬(wàn)以上人口等。這樣的多方共治還易于實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)的一致性管理，這對(duì)中國(guó)國(guó)情下國(guó)家公園如何跨行政區(qū)統(tǒng)一管理很有借鑒意義：跨行政區(qū)的不同市鎮(zhèn)，通過(guò)建立共同的規(guī)則（憲章）、類(lèi)似的治理結(jié)構(gòu)（國(guó)家公園董事會(huì)，各區(qū)域有不同的董事會(huì)，這些董事會(huì)之間不隸屬，但都和同一個(gè)國(guó)家公園管理局形成相同的治理結(jié)構(gòu)）并形成有利于保護(hù)的利益結(jié)構(gòu)（中央政府平臺(tái)上統(tǒng)一的國(guó)家公園產(chǎn)品品牌增值體系），在不同的行政區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)一致性管理，使得一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各區(qū)域能遵守統(tǒng)一的規(guī)劃、由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)（國(guó)家公園管理局）協(xié)調(diào)保護(hù)與利用的關(guān)系，但日常管理關(guān)系仍在各自的行政區(qū)域內(nèi)。

必須辯證地認(rèn)識(shí)統(tǒng)一管理和多方共治的關(guān)系：沒(méi)有多方共治，就難有共抓大保護(hù)的機(jī)制；而沒(méi)有統(tǒng)一管理實(shí)際上形不成多方共治，有了統(tǒng)一管理也不一定能有多方共治，我國(guó)的一類(lèi)法定自然保護(hù)地——風(fēng)景名勝區(qū)——中就常出現(xiàn)這樣的情況。2006年頒布的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中確定的十六字工作方針“科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理……”抓住了要害，在我國(guó)自然保護(hù)地“人、地”約束明顯的情況下，從規(guī)劃介入，力爭(zhēng)在國(guó)土空間用途管制上首先實(shí)現(xiàn)前置性統(tǒng)一管理。但不少作為地方政府派出機(jī)構(gòu)的風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)，除了規(guī)劃方面的前置審批權(quán)，往往沒(méi)有別的國(guó)土空間用途管制權(quán)，還要依靠地方政府的職能部門(mén)以及各種社區(qū)共管機(jī)制，還要把工作重心放在協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾上。即其在某個(gè)維度、某種程度上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但沒(méi)有形成統(tǒng)一管理為基礎(chǔ)的多方共治，其治理結(jié)構(gòu)難以形成有利于保護(hù)的利益結(jié)構(gòu)，所以仍常常出現(xiàn)“管委會(huì)累死、各部門(mén)煩死、老百姓罵死”的情況。

要改變這種情況，需要天時(shí)地利人和。國(guó)家公園體制試點(diǎn)提供了難得的天時(shí)地利，重點(diǎn)就在實(shí)現(xiàn)人和上。要實(shí)現(xiàn)人和，可參考武侯祠中的那幅著名的對(duì)聯(lián)，其下聯(lián)中的兩句話(huà)“不審勢(shì)，即寬嚴(yán)皆誤”，上聯(lián)中對(duì)應(yīng)的兩句話(huà)是“能攻心，則反側(cè)自銷(xiāo)”。攻心，并非利益到就能人心齊，也還要求多方在治理結(jié)構(gòu)中各盡所長(zhǎng)、責(zé)有攸歸。

多方共治的愿景是各盡所長(zhǎng)、責(zé)有攸歸

中國(guó)國(guó)家公園體制的特征是統(tǒng)一、規(guī)范、高效。多方共治的目的是眾人拾柴火焰高，不是有人拾柴、有人濕柴，更不是各燒各的火。所以，統(tǒng)一管理下的多方共治應(yīng)該如同延安的“三三制”一樣：執(zhí)政黨搭平臺(tái)、各方面唱大戲、唱不好下臺(tái)去。

這種局面，其實(shí)就是各盡所長(zhǎng)、責(zé)有攸歸：政府的公權(quán)力是結(jié)構(gòu)性的、支柱性的，但不是包辦性的；相關(guān)方面在政府搭好且已經(jīng)結(jié)構(gòu)化的平臺(tái)上，扮演自身的角色，使得這種平臺(tái)成為多功能、有效率、參與者最多且能恪守保護(hù)地役、全民公益的平臺(tái)。過(guò)去在一些旅游景區(qū)中采用的承包制，實(shí)際上是將大部分的日常管理權(quán)承包給企業(yè)了。公權(quán)力是不能承包出去的，這樣從利益維度來(lái)看，與生態(tài)保護(hù)第一、全民公益性必然激勵(lì)不相容。不過(guò)，政府主導(dǎo)與政府包辦的區(qū)別點(diǎn)是：政府可以授權(quán)，按照一定的方案由非政府組織來(lái)牽頭，通過(guò)多方間的協(xié)議達(dá)成共治局面，即特許保護(hù)下的協(xié)議保護(hù)。已經(jīng)發(fā)生的中國(guó)故事，初步說(shuō)明這種方式的共治及這種共治基礎(chǔ)上更復(fù)雜的、以保護(hù)地役權(quán)為核心的綠色發(fā)展制度都能構(gòu)建起來(lái)。

2005年，協(xié)議保護(hù)被引入中國(guó)三江源和橫斷山區(qū)域，由保護(hù)國(guó)際、全球環(huán)境研究所、山水自然保護(hù)中心等中外NGO執(zhí)行，在執(zhí)行過(guò)程中也得到了中歐生物多樣性項(xiàng)目、青海省林業(yè)廳、四川省林業(yè)廳等政府部門(mén)的支持。這些區(qū)域山水林田湖草人俱全，國(guó)有林、集體林、自留山權(quán)屬并存?！皡f(xié)議保護(hù)”模式體現(xiàn)了“生態(tài)公平”理念，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)培養(yǎng)出一批“環(huán)保公民”，加之其在操作上的靈活性和有效性，政府逐漸開(kāi)始提供配套資金，并在與社區(qū)的公平協(xié)商、協(xié)議擬訂的社區(qū)參與、評(píng)估指標(biāo)及方法的確定上有了更多的進(jìn)步?！笆濉币詠?lái)，整個(gè)中國(guó)社會(huì)對(duì)生態(tài)保護(hù)的關(guān)注、投入和參與正不斷增強(qiáng)，除了政府繼續(xù)在生態(tài)保護(hù)工作上加大投入，社會(huì)公眾、企業(yè)也不同于以往扮演單純的出資者的角色，而是期望更多地直接參與到公益事業(yè)的工作中，這也為“協(xié)議保護(hù)”這種多方共治形式提供了更多的落地機(jī)會(huì)。我國(guó)在建立三江源生態(tài)試驗(yàn)區(qū)的政府文件中明確提到了民間機(jī)構(gòu)的參與；2011年，三江源保護(hù)區(qū)管理局也開(kāi)始用財(cái)政資金在三江源區(qū)域新啟動(dòng)了2個(gè)“協(xié)議保護(hù)”項(xiàng)目點(diǎn)；在四川的平武縣，一些企業(yè)家開(kāi)始直接參與建立公益保護(hù)區(qū)，或者推動(dòng)社區(qū)通過(guò)品牌生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)，讓社區(qū)的保護(hù)績(jī)效通過(guò)品牌產(chǎn)品在市場(chǎng)上變現(xiàn)。2017年的《總體方案》專(zhuān)列一節(jié)“建立社區(qū)共管機(jī)制”，其中鼓勵(lì)簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式，這可以算是這種形式的中央背書(shū)。其后，社會(huì)公益性保護(hù)地試點(diǎn)項(xiàng)目，使得這種民間管理逐漸成為一種管理類(lèi)型，老河溝保護(hù)區(qū)就是已經(jīng)落地的案例：2012年1月，四川西部自然保護(hù)基金會(huì)（桃花源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)前身）與平武縣政府簽署合作協(xié)議，開(kāi)展社會(huì)公益型保護(hù)地試點(diǎn)項(xiàng)目。在合作協(xié)議的框架下，該基金會(huì)先后與平武縣林業(yè)局簽訂國(guó)有林資源委托管理合同，無(wú)償獲得了國(guó)有林場(chǎng)和周邊零星國(guó)有林的50年排他性管理權(quán)，與平武縣高村鄉(xiāng)人民政府簽訂流轉(zhuǎn)合同，通過(guò)有償流轉(zhuǎn)獲得高村鄉(xiāng)集體林46年的管護(hù)權(quán)。在不改變林地和林木所有權(quán)、不改變林地用途和生態(tài)公益屬性的前提下，基金會(huì)獲得了老河溝林地的長(zhǎng)期管理權(quán)和使用權(quán)，組建了管理機(jī)構(gòu)：2014年在美國(guó)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（TNC）及桃花源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)支持下成立的民辦非企業(yè)組織老河溝自然保護(hù)中心，設(shè)有科研保護(hù)及運(yùn)營(yíng)支持兩個(gè)部門(mén)，負(fù)責(zé)科研監(jiān)測(cè)、資源保護(hù)、社區(qū)“好鄰居”關(guān)系建立及中心運(yùn)營(yíng)支持工作。同時(shí)，于2015年成立了社會(huì)企業(yè)——平武縣老河溝百花谷蜜業(yè)有限公司，探索保護(hù)區(qū)可持續(xù)自主運(yùn)營(yíng)模式。保護(hù)地外圍社區(qū)通過(guò)保護(hù)地建設(shè)也開(kāi)始受益：參與定制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)逐年增加，280戶(hù)中的90戶(hù)家庭先后加入了生態(tài)種養(yǎng)項(xiàng)目，每戶(hù)生產(chǎn)的品牌生態(tài)產(chǎn)品（如圖3的蜂蜜）帶來(lái)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的年收入增加。有這樣專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)和這樣的群眾基礎(chǔ)，保護(hù)地役權(quán)這樣聽(tīng)上去不錯(cuò)但操作較復(fù)雜的制度也不難推廣。

圖3 老河溝保護(hù)區(qū)的品牌蜂蜜價(jià)格是一般蜂蜜的5倍以上

類(lèi)似地，2015年，通榆縣政府、向海保護(hù)區(qū)管理局、桃花源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)簽訂三方協(xié)議，將保護(hù)區(qū)內(nèi)100平方公里區(qū)域交由桃花源實(shí)施保護(hù)行動(dòng)、由政府和保護(hù)區(qū)管理局共同監(jiān)督，協(xié)議期限30年。針對(duì)保護(hù)區(qū)復(fù)雜的保護(hù)和利用的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌發(fā)展需求，進(jìn)行科學(xué)保護(hù)，具體執(zhí)行保護(hù)管理、本底調(diào)查、生態(tài)監(jiān)測(cè)和科研合作工作。同時(shí)，將項(xiàng)目區(qū)周邊的若干村屯劃入管護(hù)區(qū)的擴(kuò)展區(qū)，從村屯中招募保護(hù)中心的工作人員，同時(shí)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，以品牌增值帶來(lái)收入增加。這些做法，與我們?cè)凇侗Ｗo(hù)地可以靠地役權(quán)來(lái)促成“山水林田湖草人”生命共同體》一文（載于《中國(guó)發(fā)展觀(guān)察》2019年第3期）提出的以保護(hù)地役權(quán)為核心的國(guó)家公園綠色發(fā)展和一致管理方案接近，只是在法律保障程度、激勵(lì)機(jī)制、時(shí)效等方面還有差別，這些差別正是某些方面政府行為的缺失帶來(lái)的，但在政府的覆蓋面還不夠的情況下，政府特許非政府組織牽頭，先形成這樣的多方共治、各盡所長(zhǎng)、責(zé)有攸歸的新治理結(jié)構(gòu)，就有望早形成共抓大保護(hù)的新局面。

學(xué)術(shù)性總結(jié)一下，對(duì)于區(qū)域性、流域性公共物品的善治，應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、管理執(zhí)行機(jī)制、科學(xué)評(píng)估機(jī)制“三位一體”的治理體系。在生態(tài)文明建設(shè)總體框架下，日常管理應(yīng)由各級(jí)國(guó)家公園管理局來(lái)承擔(dān)，形成統(tǒng)一高效的管理主體；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制可以采用中央政府、地方政府、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織等各利益相關(guān)方參與的董事會(huì)或理事會(huì)制度，保障其決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)；科學(xué)咨詢(xún)和評(píng)估機(jī)制應(yīng)由獨(dú)立的科學(xué)委員會(huì)來(lái)執(zhí)行，為規(guī)劃、保護(hù)和開(kāi)發(fā)策略、績(jī)效評(píng)估等提供科技支撐。這種各司其職的狀態(tài)，仍然是在政府主導(dǎo)下的。打個(gè)比方，這還不是萬(wàn)馬奔騰、一馬當(dāng)先的局面，而是一駕馬車(chē)眾人推。只是，這駕馬車(chē)并非只有一匹牽引馬，不同的政府部門(mén)就相當(dāng)于不同的馬，政府部門(mén)間也必須方向一致、步調(diào)配合。政府當(dāng)然是國(guó)家公園這輛馬車(chē)的主要?jiǎng)恿?，但通常好幾匹馬才能正常拖動(dòng)一輛重載馬車(chē)，馬和馬之間仍然得統(tǒng)一思想、配合發(fā)力，才能讓馬車(chē)不走偏。如果改革設(shè)計(jì)不完善，兩馬一硬軛就可能產(chǎn)生兩馬間的摩擦。當(dāng)前正在進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革措施，涉及自然保護(hù)地綜合執(zhí)法的內(nèi)容就在設(shè)計(jì)上有一些模糊。這些模糊，使參與各方在現(xiàn)實(shí)操作中可能產(chǎn)生困惑。改革爭(zhēng)在朝夕，落實(shí)難在方寸。隨著以國(guó)家公園為主體自然保護(hù)地建設(shè)的推進(jìn)，這些困惑可能會(huì)在部門(mén)分工和各方參與中引發(fā)一些問(wèn)題，因此需要探討“日常管理和生態(tài)監(jiān)管怎么才能共軛齊驅(qū)于國(guó)家公園”。