[摘要]作為民生之本的就業(yè)是反映一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。民主改革60年來，西藏人口增長，勞動(dòng)力數(shù)量持續(xù)增加，就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，就業(yè)結(jié)構(gòu)日臻優(yōu)化，勞動(dòng)力的流動(dòng)性不斷提高。勞動(dòng)力市場機(jī)制從無到有，并逐漸完善，城鎮(zhèn)失業(yè)率保持低位。大學(xué)生就業(yè)從“統(tǒng)包統(tǒng)分”到“雙向選擇、自主擇業(yè)”，通過多種措施并舉和多種渠道并行的就業(yè)引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了高比率的大學(xué)生就業(yè)。通過免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)、打造勞務(wù)品牌、提高轉(zhuǎn)移就業(yè)的組織化程度和優(yōu)化進(jìn)城務(wù)工環(huán)境等措施有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。西藏就業(yè)60年的發(fā)展歷程反映了西藏社會(huì)的不斷進(jìn)步，也承載著西藏發(fā)展的巨大動(dòng)力。

[關(guān)鍵詞]西藏;民主改革;就業(yè);勞動(dòng)力市場;大學(xué)生就業(yè)

中圖分類號(hào)：K28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2019）02-0001-18

作為民生之本的就業(yè)是反映一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，反映國民經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平以及社會(huì)勞動(dòng)力資源投入方向的總體狀況，在國民經(jīng)濟(jì)全局運(yùn)行中具有極為重要的意義。在嚴(yán)酷的自然環(huán)境和相對低的社會(huì)發(fā)育水平背景下，就業(yè)問題不僅與西藏總體規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，更關(guān)乎當(dāng)?shù)孛癖姷母ｌ怼Ｎ挥谇嗖馗咴奈鞑?，歷史上一直以農(nóng)牧業(yè)為主要生產(chǎn)方式，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一造成就業(yè)結(jié)構(gòu)的單一。民主改革前，這樣單一的生產(chǎn)生產(chǎn)方式即使通過封建農(nóng)奴制下對勞動(dòng)收益的層層盤剝也似乎使得這樣的政治制度難以為繼。民主改革60年來，西藏人口增長，勞動(dòng)力數(shù)量持續(xù)增加，就業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化反映了社會(huì)進(jìn)步的程度，也承載著西藏發(fā)展的動(dòng)力。

一、民主改革以來西藏就業(yè)的發(fā)展歷程

1949年中華人民共和國成立后十年內(nèi)，政府先后對舊的經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行了改革和整合，到1957年一種成熟的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架已基本成形。統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制中勞動(dòng)就業(yè)制度是主要的組成部分。[1]這一時(shí)期也是西藏政治經(jīng)濟(jì)制度的重大變革期。經(jīng)過和平解放，西藏將帝國主義勢力驅(qū)逐出去，并建立反帝愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)展生產(chǎn)，為《中央人民政府和西藏地方政府關(guān)于和平解放西藏辦法的協(xié)議》的實(shí)現(xiàn)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。西藏發(fā)展需要一支建設(shè)力量。1956年西藏自治區(qū)籌委會(huì)成立后，將勞動(dòng)工作劃歸籌備會(huì)民政處負(fù)責(zé)，逐步將勞動(dòng)力的統(tǒng)一招收和調(diào)配權(quán)利集中于勞動(dòng)部門，著手勞動(dòng)者群體和就業(yè)問題的管理工作。青藏、川藏公路正式通車后，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一批交通、電力企業(yè)建立，并為此在當(dāng)?shù)卣惺樟说谝慌贁?shù)民族工人。同時(shí)，先后從內(nèi)地省市選調(diào)近萬名技術(shù)工人進(jìn)藏工作，并對西藏區(qū)內(nèi)招收的工人通過“傳、幫、帶”進(jìn)行崗位培訓(xùn)。截至1958年末，西藏職工人數(shù)已達(dá)40487人，其中藏族職工占職工總數(shù)的43%。[2]87? 1959年民主改革真正開啟西藏就業(yè)變革的重要時(shí)代，就業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)都發(fā)生了有史以來最大的改變。

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的就業(yè)（1959-1978年）

1959年的民主改革推動(dòng)了人民民主政權(quán)在西藏的建立，包括農(nóng)奴在內(nèi)的勞動(dòng)人民獲得了完全的人身自由，他們擁有了生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，特別是自我勞動(dòng)力的支配權(quán)。經(jīng)過和平解放以來的準(zhǔn)備期，西藏就業(yè)開啟了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的時(shí)期，城鎮(zhèn)就業(yè)采取統(tǒng)包統(tǒng)配的方式，農(nóng)村勞動(dòng)力相對固定在其生長的鄉(xiāng)村從事農(nóng)牧林等第一產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)。

民主改革之初，面對舊制度遺留下的大量游民和許多居無定所的乞討者，政府對城鎮(zhèn)就業(yè)采取統(tǒng)一安置的方式。例如，1959年底，拉薩市區(qū)建立28個(gè)居民委員會(huì)，先后安置8700多名貧苦游民和乞丐就業(yè)。[3]當(dāng)時(shí)多種經(jīng)濟(jì)制度特別是收入分配制度并存。國有經(jīng)濟(jì)逐步培育成長，一、二、三產(chǎn)業(yè)俱備的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系初步構(gòu)建，計(jì)劃配置、統(tǒng)包就業(yè)、行政調(diào)配的統(tǒng)包統(tǒng)配成為城鎮(zhèn)主要的就業(yè)制度。1960年始，拉薩、日喀則、那曲、昌都、山南、阿里等地相繼建立70多個(gè)公路養(yǎng)護(hù)、糧油加工等經(jīng)濟(jì)部門和企業(yè)，涉及到電力、交通、建材、機(jī)械、輕工業(yè)等多個(gè)行業(yè)。1959年至1960年兩年內(nèi)，隨著幾十個(gè)現(xiàn)代化小型工廠的興建，2萬多名藏族工人同企業(yè)一同成長。

20世紀(jì)60年代初根據(jù)國家需要，西藏大規(guī)模開發(fā)硼砂資源，并在藏北建立起第一家化工廠。該廠接收了一批轉(zhuǎn)業(yè)軍人，又在農(nóng)村招收了一批農(nóng)牧民，使職工人數(shù)一度達(dá)到一萬人。民主改革之初西藏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)極為薄弱，多數(shù)群眾生活還很窮困。政府要安排更多人就業(yè)，工資高了企業(yè)難以承受;高物價(jià)、高工資也不利于擴(kuò)大西藏經(jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)模。有鑒于此，1960年西藏開始降低物價(jià)和工資水平。這一政策的實(shí)施對降低當(dāng)?shù)仄髽I(yè)成本、基建造價(jià)，減少行政費(fèi)用開支，擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)等起到積極作用。西藏職工人數(shù)從六十年代初的2萬多人增加到七十年代末的 16萬多人，西藏依賴國家內(nèi)部供給的職工及其家庭成員人數(shù)超過20萬人。[4]109 隨著時(shí)間的推移，低物價(jià)、低工資的弊端也逐步顯現(xiàn)。西藏工資低于鄰近地方引發(fā)人才外流，影響了西藏就業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。1965年西藏自治區(qū)成立之時(shí)，勞動(dòng)局正式全面開展勞動(dòng)力管理等工作。除了統(tǒng)一的勞動(dòng)力招收和調(diào)配制度，西藏也實(shí)行統(tǒng)一的工資分配、戶籍管理等制度。

1966年到1976年的文革擾亂了西藏的勞動(dòng)管理體系。這一時(shí)期，臨時(shí)工使用權(quán)限下放造成西藏機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位臨時(shí)工人數(shù)大幅度增加，職工隊(duì)伍數(shù)量膨脹。[2]1851971年至1975年，由于西藏一些單位大量招工，不少在藏職工的子女和家屬從內(nèi)地進(jìn)藏就業(yè)。1976年后又有多批大學(xué)生、復(fù)員軍人、知識(shí)青年自愿報(bào)名參加邊疆建設(shè)，也從內(nèi)地省份來到西藏，西藏人口遷移規(guī)模有所擴(kuò)大。70年代西藏遷入人口大于遷出人口。這批進(jìn)藏人員主要充實(shí)到機(jī)關(guān)事業(yè)單位，西藏行政、社會(huì)事業(yè)以及國有企業(yè)就業(yè)人員數(shù)量增加較快。期間，除了工農(nóng)業(yè)西藏其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到限制，民族手工業(yè)遭到重創(chuàng)。當(dāng)時(shí)，民族特需用品等被當(dāng)做“四舊”，大批民族手工業(yè)作坊停產(chǎn)，不少手工業(yè)工人和有技藝的工匠只得務(wù)農(nóng)為生。江孜鎮(zhèn)就有500多名手工業(yè)者轉(zhuǎn)為農(nóng)民。連農(nóng)牧民家中的傳統(tǒng)手工織機(jī)都被大量沒收。僅扎囊縣就沒收織機(jī)4000多部。[4]114 解放初期百業(yè)初興激發(fā)出的豐富多元的就業(yè)結(jié)構(gòu)，被政治運(yùn)動(dòng)束縛，回歸到就業(yè)結(jié)構(gòu)的單一和管理形式的統(tǒng)一中。

（二）過渡和改革探索期的就業(yè)（1978-2000年）

我國的改革開放不僅促進(jìn)了就業(yè)總量持續(xù)增長，也有效化解了計(jì)劃體制下積累的深層次就業(yè)矛盾。20世紀(jì)70年代末下鄉(xiāng)知青集中返城，我國城鎮(zhèn)就業(yè)問題一度十分突出。1980年，黨中央提出了“三結(jié)合”就業(yè)方針，采取勞動(dòng)部門介紹就業(yè)、勞動(dòng)者自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合的一系列政策措施，僅用3年時(shí)間就迅速解決了“文革”期間積累的就業(yè)矛盾。1982年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率下降到3.2%，1984年進(jìn)一步下降到1.9%，全國多數(shù)地區(qū)已基本解決了城鎮(zhèn)失業(yè)問題。 [5]改革開放政策和農(nóng)民偉大創(chuàng)造力相結(jié)合，我國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)由過去單一的就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為多元化的就業(yè)結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)80年代西藏全面恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，各領(lǐng)域的改革在國家總體框架內(nèi)進(jìn)行。西藏也嘗試進(jìn)行就業(yè)和勞動(dòng)制度改革。1983年根據(jù)國務(wù)院有關(guān)文件，西藏部分企業(yè)對新招工人進(jìn)行勞動(dòng)合同制試點(diǎn)。一些行業(yè)如建筑施工、公路養(yǎng)護(hù)、礦山開采等企業(yè)采用季節(jié)工、臨時(shí)工、輪換工等用工新辦法。自治區(qū)、地市兩級實(shí)行國企職工養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌。1983年自治區(qū)勞動(dòng)人事局成立，并著手機(jī)構(gòu)建設(shè)。西藏實(shí)行“放、免、減、保”四字方針，從制度上鼓勵(lì)多種經(jīng)營、社隊(duì)企業(yè)、民族手工業(yè)的發(fā)展。西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，數(shù)量從1980年的798個(gè)發(fā)展到1991年的8662個(gè)，從業(yè)人員從9800人增加到45172人。[4]110

這一時(shí)期因?yàn)橹醒胫尾卣哒{(diào)整，使得進(jìn)出藏人口波動(dòng)大，就業(yè)結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生變化。八十年代初中央提出西藏工作必須注意的八項(xiàng)方針，其中提出要大力培養(yǎng)民族干部，內(nèi)地調(diào)往西藏的干部要堅(jiān)持少而精的原則。根據(jù)這一政策，從1981年到1985年間西藏內(nèi)調(diào)漢族干部職工80803人，同期遷入西藏的有20560人，凈遷入西藏人口為-60243人。[4]121-122這次政策的重大調(diào)整引發(fā)西藏就業(yè)格局的變化，西藏行政及教科文衛(wèi)等部門就業(yè)人口數(shù)量減少。同時(shí)大量藏族干部得到任用和提拔，到1984年底，西藏民族干部占干部（包括領(lǐng)導(dǎo)干部與業(yè)務(wù)干部）總數(shù)的60%，少數(shù)民族主要是藏族工人占64%。 [6]53由于當(dāng)時(shí)內(nèi)調(diào)和遷出西藏的多是第二、三產(chǎn)業(yè)的工作人員特別是專業(yè)技術(shù)人員，這一時(shí)期西藏二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量都有所下降。

隨著國家相關(guān)法制的完善，八九十年代西藏地方性勞動(dòng)法制建設(shè)逐步開展?！段鞑刈灾螀^(qū)勞動(dòng)爭議處理辦法》《西藏自治區(qū)國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定實(shí)施辦法》《西藏自治區(qū)事業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》等一系列勞動(dòng)法規(guī)和規(guī)范性文件陸續(xù)制定下發(fā)。1987年西藏明確規(guī)定國營企業(yè)招工應(yīng)按照“面向社會(huì)、公開招收、全面考核、擇優(yōu)錄用”的原則進(jìn)行，打破了長期以來用工制度一貫的“鐵飯碗”固定工制度，向勞動(dòng)者和用人單位雙向選擇邁出重要一步。1987年西藏合同制工人人數(shù)達(dá)到8428人，1988年合同制工人人數(shù)占全區(qū)職工總?cè)藬?shù)的20%以上，[4]1471995年這一數(shù)據(jù)提高到29.74%。

當(dāng)時(shí)就業(yè)和用工制度改革只在部分領(lǐng)域進(jìn)行，缺乏系統(tǒng)的配套改革措施，機(jī)構(gòu)改革未邁出實(shí)質(zhì)性步伐。雖然改革取得了一定成效，對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的就業(yè)體制有所觸動(dòng)，但舊的就業(yè)體制沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化。直到20世紀(jì)90年代初，西藏城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)依然實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的就業(yè)體制和就業(yè)政策。

1992年黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)市場配置在就業(yè)中的作用。1993年中共十四屆三中全會(huì)首次明確提出“改革勞動(dòng)制度，逐步形成勞動(dòng)力市場”的改革方向。當(dāng)年，國有單位基本停止成批招工，而國有企業(yè)已開始實(shí)施職工下崗分流政策。八十年代中期到九十年代體制轉(zhuǎn)型給西藏就業(yè)形勢帶來新的挑戰(zhàn)。國有經(jīng)濟(jì)單位增長方式轉(zhuǎn)變和企業(yè)深化改革向社會(huì)釋放一批富余勞動(dòng)力。此外，西藏企業(yè)普遍效益不佳，吸納就業(yè)能力弱，就業(yè)渠道有限，行政單位多數(shù)已經(jīng)處在超編狀態(tài)。大中專畢業(yè)生主要從事行政工作，極少數(shù)作為技術(shù)人員在國有企業(yè)得到安置;復(fù)退軍人通過城鄉(xiāng)兩條線基本得到安置，其他人員則難以在上述領(lǐng)域就業(yè)。加之外來勞動(dòng)力對就業(yè)崗位的沖擊，使西藏失業(yè)人數(shù)逐年遞增。

1987年以來社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在西藏設(shè)立，社會(huì)保障制度及時(shí)發(fā)揮出保障兜底的效用。當(dāng)時(shí)西藏多數(shù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，到1995年底有23名國有企業(yè)員工失業(yè)。初步建立起來的失業(yè)保險(xiǎn)制度及時(shí)發(fā)揮作用，23名失業(yè)人員獲得2.5萬元失業(yè)救濟(jì)金。社會(huì)保障意識(shí)逐步深入人心。到1995年西藏養(yǎng)老保險(xiǎn)基金年平均收繳率達(dá)到90%以上。

西藏百業(yè)新興，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空白逐步被填補(bǔ)，勞動(dòng)力對培訓(xùn)的需求越來越強(qiáng)烈， 就業(yè)培訓(xùn)人數(shù)不斷增長。特別是改革開放以來面對經(jīng)濟(jì)建設(shè)對技能勞動(dòng)力的需求和愈加嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，西藏就業(yè)培訓(xùn)的力度不斷加大。1984年全國援建西藏的43項(xiàng)重點(diǎn)工程啟動(dòng)。為了給重點(diǎn)工程輸送技術(shù)素質(zhì)高的青年工人，西藏先后選送2000名新招工人到內(nèi)地參加培訓(xùn)。1987年西藏各級勞動(dòng)服務(wù)公司相繼建立，就業(yè)培訓(xùn)逐步進(jìn)行規(guī)范化管理。九十年代初西藏舉辦的職業(yè)培訓(xùn)工種達(dá)到十余個(gè)，如電工、汽車駕駛、烹飪、財(cái)會(huì)等，培訓(xùn)后的就業(yè)率達(dá)到26.7%。[4]132

（三）全面改革期的就業(yè)（2001- 2009年）

社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，法規(guī)體系的不斷健全為在中國建立市場導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制提供了良好的條件。國家發(fā)展的大潮中西藏就業(yè)領(lǐng)域的改革也在深化。在勞動(dòng)用工改革方面，勞動(dòng)合同制特別是集體協(xié)商和集體合同制度得到推行，企業(yè)招工用工自主權(quán)得以落實(shí)，政府還下放勞動(dòng)力合理流動(dòng)的審批權(quán)。各地市成立了勞動(dòng)爭議、仲裁機(jī)構(gòu)，開展了勞動(dòng)爭議案件的處理工作;勞動(dòng)監(jiān)察制度開始實(shí)行，拉薩市建立了專門的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。就業(yè)改革沖破西藏地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流動(dòng)的界限，促進(jìn)了勞動(dòng)力資源市場合理配置，初步形成了“企業(yè)自主用人、勞動(dòng)者自主擇業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)提供服務(wù)”的勞動(dòng)力市場新格局，為建立和發(fā)展勞動(dòng)力市場打下了良好的基礎(chǔ)。隨著勞動(dòng)用工制度改革的深化，勞動(dòng)力資源的配套方式已開始發(fā)生變化，市場機(jī)制已在部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮對勞動(dòng)力的配置和調(diào)節(jié)作用。

這一時(shí)期，西藏就業(yè)總量矛盾沒有緩解，結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，國有企業(yè)用人需求減少，分流安置任務(wù)較重。除工商、稅費(fèi)減免部分政策得到落實(shí)，其他優(yōu)惠政策的效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。各地市尚未建立就業(yè)再就業(yè)專項(xiàng)資金，多數(shù)地區(qū)尚未設(shè)立小額貸款基金和擔(dān)保機(jī)構(gòu)，優(yōu)惠證發(fā)放緩慢。部分勞動(dòng)者和失業(yè)人員擇業(yè)觀念陳舊，對政府安置就業(yè)依賴性強(qiáng)，對通過市場就業(yè)積極性不高，普遍不愿意到集體、私營企業(yè)、個(gè)體工商戶等非公有制單位就業(yè)?！坝腥藳]事干，有事沒人干”的矛盾依然非常突出。城鎮(zhèn)新生勞動(dòng)力人數(shù)不斷增加，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量區(qū)內(nèi)外農(nóng)牧區(qū)富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，就業(yè)壓力進(jìn)一步加大。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高素質(zhì)勞動(dòng)力嚴(yán)重短缺，結(jié)構(gòu)性失業(yè)矛盾加劇。為此，政府逐步采取多種措施解決就業(yè)問題。這一時(shí)期，西藏逐漸形成動(dòng)態(tài)長效幫扶機(jī)制，通過城鎮(zhèn)動(dòng)態(tài)消除“零就業(yè)家庭”等措施解決困難群體的就業(yè)問題，主要采取的措施有以下幾點(diǎn)：

其一，鼓勵(lì)多種經(jīng)營，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，為新增勞動(dòng)力人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。截至1997年末，西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員達(dá)到2.2萬人，其中2%左右為原城鎮(zhèn)失業(yè)人員。2000年以來，在推動(dòng)西藏農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中，培養(yǎng)和發(fā)展龍頭企業(yè)是其中的重點(diǎn)。2005年西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)達(dá)到1260家，從業(yè)人員達(dá)2.5萬人。2007年西藏鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員數(shù)量占全區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的4.62%。[7]

其二，為了緩解就業(yè)矛盾，西藏制定和實(shí)施就業(yè)、再就業(yè)優(yōu)惠政策。1998年西藏國有富余職工有1萬多人，占國有企業(yè)在職職工總數(shù)的20%左右。同年8月，西藏作出了建立國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)服務(wù)中心以“實(shí)現(xiàn)兩個(gè)確保、建立三條保障線”的重要決策。1998年至2002年西藏共建立102個(gè)再就業(yè)服務(wù)中心，累計(jì)審批國企下崗職工2172人。地方政府通過職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、社保補(bǔ)貼、下崗失業(yè)人員從事公益性崗位工資補(bǔ)貼等10多項(xiàng)優(yōu)惠政策促進(jìn)再就業(yè)工作。到2004年底，西藏2172名國企下崗職工完成了向失業(yè)保險(xiǎn)并軌的任務(wù)。西藏是當(dāng)時(shí)西部各省區(qū)中唯一實(shí)現(xiàn)并軌的地區(qū)。所有國企下崗職工全部實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)。[8]再就業(yè)工作成為當(dāng)時(shí)就業(yè)工作的重要內(nèi)容。

其三，開發(fā)就業(yè)崗位和政府出資開發(fā)公益性崗位是西藏實(shí)施的積極有效的就業(yè)政策之一。僅2005年西藏城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員8879人，全年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)15450人，為此政府開發(fā)就業(yè)崗位11391個(gè)，開發(fā)公益性就業(yè)崗位2290個(gè)。[9]174-1762006年以來西藏更強(qiáng)化該領(lǐng)域的就業(yè)服務(wù)。2006至2011年西藏有15037人獲得為城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體設(shè)置的公益性崗位，其中一半以上是城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員。這批就業(yè)人員中男性占六成，70%以上的就業(yè)人員文化程度達(dá)不到初中水平。[10]

（四）新時(shí)代的就業(yè)（2010年至今）

2009年國際金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響，也給就業(yè)帶來巨大沖擊。2010年國務(wù)院政府工作報(bào)告提出要“千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)”。2010年召開的中央第五次西藏工作座談會(huì)提出“對口支援西藏的省、市、企業(yè)，每年吸納一定數(shù)量的西藏籍高校畢業(yè)生就業(yè)”。就業(yè)援藏成為對口省市和中央企業(yè)對西藏的援助與解決就業(yè)問題相結(jié)合的制度創(chuàng)新。為了貫徹中央對西藏工作的這一戰(zhàn)略部署，2011年西藏全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就確定了就業(yè)援藏工作的目標(biāo)。2012至2014年對口省市和中央企業(yè)累計(jì)提供了各類企、事業(yè)單位崗位2.2萬多個(gè)，西藏有949名高校畢業(yè)生通過就業(yè)援藏渠道在區(qū)外實(shí)現(xiàn)了就業(yè)。此后，西藏不斷加大就業(yè)援藏的力度。2017年11個(gè)對口援藏省市、3家中央企業(yè)提供就業(yè)崗位5600余個(gè)，舉辦各類招聘和專項(xiàng)考錄10場次。

十八大以來，在經(jīng)濟(jì)保持高速增長良好態(tài)勢下，西藏實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，先后制定出臺(tái)了促進(jìn)就業(yè)、以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)等一系列政策法規(guī)，不斷促進(jìn)以高校畢業(yè)生為重點(diǎn)的各類群體就業(yè)。西藏通過培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，大力開發(fā)就業(yè)崗位，使西藏失業(yè)率在過去的二十幾年里保持了一個(gè)比較低的水平。2011年西藏提出“西藏籍大學(xué)生全部實(shí)現(xiàn)就業(yè)”的政策目標(biāo)。為此，政府出臺(tái)了一系列大學(xué)生就業(yè)幫扶政策，引導(dǎo)大學(xué)生就業(yè)流向，拓寬就業(yè)渠道。此后政府的宏觀調(diào)控和具體操作在就業(yè)政策實(shí)施中起到主導(dǎo)作用，多渠道創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)成為政府的一項(xiàng)重要工作。2014年西藏出臺(tái)暫行辦法規(guī)范公益性崗位的開發(fā)和管理工作。2015年西藏城鎮(zhèn)新增就業(yè)4.6萬人，包括1.5萬名高校畢業(yè)生。

第六次中央西藏工作座談會(huì)明確指出西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本思路：堅(jiān)持把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持就業(yè)第一、教育優(yōu)先的原則。2016年以來，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變對就業(yè)發(fā)展提出新的要求。西藏通過出臺(tái)一系列政策措施，如《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作意見的實(shí)施意見》《關(guān)于支持農(nóng)牧民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見》《關(guān)于進(jìn)一步做好創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款工作的實(shí)施意見》等，和采取公開考錄、就業(yè)援藏、市場就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)等途徑推動(dòng)西藏的就業(yè)工作。2017年政府購買公益性崗位指標(biāo)3萬個(gè)，安置就業(yè)2.7萬余人。

針對貧困勞動(dòng)人口開展的培訓(xùn)是西藏解決困難群體就業(yè)的有效途徑。就業(yè)扶貧是西藏精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2016年西藏確定精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，即到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)貧困人口“三不愁”（不愁吃、不愁穿、不愁?。?、“三有”（有技能、有就業(yè)、有錢花）、“三保障”（義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障）。其中，特別是“有就業(yè)”凸顯就業(yè)工作對西藏脫貧攻堅(jiān)工作成敗的作用。通過總結(jié)深化開發(fā)式扶貧經(jīng)驗(yàn)，西藏通過產(chǎn)業(yè)、就業(yè)脫貧來增強(qiáng)貧困群眾自我發(fā)展能力。同年，西藏啟動(dòng)“百企幫百村”行動(dòng)，470家各類企業(yè)與670個(gè)貧困村（居）對接幫扶;12家企業(yè)與扶貧部門簽訂《企業(yè)支持就業(yè)扶貧框架協(xié)議》。2017年西藏培訓(xùn)貧困人口4.92萬人，通過各種渠道實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)3.45萬人。從解決就業(yè)為主向鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)變，政府在就業(yè)工作的指導(dǎo)方針近期有所調(diào)整。2017年西藏開辦創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)班128期，培訓(xùn)3210人，創(chuàng)業(yè)成功547人，帶動(dòng)就業(yè)1560人。

結(jié)構(gòu)性失業(yè)是西藏就業(yè)中的突出問題。因技能缺失、專業(yè)錯(cuò)位無法匹配到合適的就業(yè)崗位在西藏是長期存在的問題。而此時(shí)，職業(yè)技能培訓(xùn)顯得尤為重要。這也是政府用以提高西藏就業(yè)質(zhì)量的有效手段之一。近幾年，政府進(jìn)一步加大職業(yè)培訓(xùn)的力度。2010年培訓(xùn)各類人員2.5萬人，培訓(xùn)后就業(yè)率達(dá)到52%。進(jìn)一步加大公共就業(yè)服務(wù)。2010年西藏有4.1萬人次接受職業(yè)指導(dǎo)，2.5萬人得到職業(yè)介紹服務(wù)，介紹成功率達(dá)66%。[11]166 2016年西藏開發(fā)職業(yè)技能培訓(xùn)民族特色教材，建立培訓(xùn)就業(yè)一體化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)就業(yè)4.87萬人。開展“就業(yè)援助月”“春風(fēng)行動(dòng)”“高校畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)月（周）”等公共就業(yè)服務(wù)活動(dòng)，職業(yè)指導(dǎo)3.6萬人，職業(yè)介紹3.7萬人，介紹成功2萬余人。[12]183-184

二、西藏就業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)

地處青藏高原的西藏地廣人稀、生存條件惡劣，導(dǎo)致長期以來勞動(dòng)生產(chǎn)率低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。而舊西藏的社會(huì)制度更是束縛了人的勞動(dòng)能力，抑制了勞動(dòng)者的主觀能動(dòng)性。占人口不到5%的官家、貴族和僧侶上層控制著占人口95%的農(nóng)奴和奴隸的人身自由和絕大部分生產(chǎn)資料。西藏人口發(fā)展長期處于停滯和衰退狀態(tài)。廣大底層民眾通過勞役差役乃至人身依附于封建農(nóng)奴制，就業(yè)基本集中于傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)，農(nóng)奴奴隸沒有擇業(yè)的自由，滯后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境無法提供多樣性的就業(yè)渠道，勞作就要被重重盤剝也使勞動(dòng)者沒有了勞動(dòng)的積極性。1959年西藏民主改革徹底改變了當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)制度，從封建農(nóng)奴制解放出來的勞動(dòng)力充分參與到家鄉(xiāng)的社會(huì)主義建設(shè)中，西藏進(jìn)入社會(huì)全面發(fā)展、經(jīng)濟(jì)起步乃至騰飛的歷史新時(shí)期。民主改革以來，西藏就業(yè)總量保持了持續(xù)的增長，就業(yè)結(jié)構(gòu)也不斷優(yōu)化，失業(yè)率總體上保持在相對較低的水平。

（一）就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大

1951年西藏和平解放，當(dāng)時(shí)的西藏地方政府上報(bào)人口數(shù)為近100萬，后經(jīng)1952年核實(shí)總?cè)丝诩s115萬。1959以來，隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展和人民生活水平的提高，西藏人口的出生率提高，死亡率下降，人口一直處在加速度增長狀態(tài)。1952年到1959年西藏人口年均增長9.4‰，1959年到1969年為18.9‰。這一增速在1969到1979年間達(dá)到最高值，為21.2‰。之后，西藏人口年均增長率逐漸下降，1979至1989年間為16.8‰，1989至2000年間為13.9‰，2000年至2010年間的年均人口增長率也保持同一水平。此后西藏人口增長速度趨緩，2017年西藏人口自然增長率為11.05‰。不過，這一增速依然位列全國各省區(qū)人口增長速度的前列。人口增長使西藏勞動(dòng)力規(guī)模擴(kuò)大。

隨著西藏人口的增加，勞動(dòng)力數(shù)量增加，就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，就業(yè)人數(shù)占總?cè)丝诒壤粩嗵岣?。民主改革時(shí)期，西藏勞動(dòng)力主要集中在傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)。1965年西藏自治區(qū)成立時(shí)的估算人口達(dá)到135.7萬人。[13]根據(jù)當(dāng)年的調(diào)查，西藏17-48歲年齡段全勞力人口占總?cè)丝诘?5%，即75.416萬人。1970年西藏全勞力達(dá)到60.48萬人，比1965年增加10.011萬人。[14]211980年西藏人口為185.3萬人，其中勞動(dòng)人口比重為54.59%。[14]211990年“四普”統(tǒng)計(jì)西藏就業(yè)人口為110.89萬人，2000年“五普”統(tǒng)計(jì)中就業(yè)人口為144.49萬人。據(jù)2010年“六普”長表資料推算，西藏就業(yè)人口達(dá)166.90萬人，比1990年的110.89萬增加56.01萬人，比2000年就業(yè)人口增加22.40萬人，就業(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾灿?990年的50.5%和2000年的55.2%上升到55.6%。2000到2010年西藏就業(yè)人口年均增加2.34萬人，年均增長1.51%，高于同期總?cè)丝谀昃鲩L1.39%的速度。2011-2015年西藏新增就業(yè)人數(shù)占就業(yè)總?cè)藬?shù)比例很高，接近全國平均水平的4倍。

西藏人口構(gòu)成的一個(gè)顯著特點(diǎn)是鄉(xiāng)村人口在西藏總?cè)丝谥兴急戎睾艽蟆?990年西藏鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?6.3%，2000年西藏農(nóng)業(yè)人口的比重依然高達(dá)80.7%。隨著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，西藏城鎮(zhèn)聚集了越來越多的農(nóng)村人口和外來人口，西藏人口城鎮(zhèn)化水平不斷提高。根據(jù)歷次人口普查數(shù)據(jù)，1980年西藏城鎮(zhèn)化率為9.48%，1990年增長為11.52%，2000年為19.43%，2010年為22.67%。2011到2015年城鎮(zhèn)人口比重由18.9%上升到23.29%。 [15]2017年西藏城鎮(zhèn)化率提高到30.9%。

民主改革前，西藏婦女在就業(yè)上沒有自主權(quán)。民主改革以來，越來越多西藏女性參與到社會(huì)生產(chǎn)的各個(gè)領(lǐng)域。她們分布于西藏國民經(jīng)濟(jì)所有主要行業(yè)，特別是手工業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、旅游業(yè)等行業(yè)。從就業(yè)人口的性別構(gòu)成來看，西藏女性的就業(yè)比重低于男性，不過隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是教育的普及，女性從業(yè)人數(shù)比例不斷提高，許多年份的就業(yè)人口增幅大于男性，就業(yè)的領(lǐng)域也越來越廣。1979年西藏女性職工人數(shù)占職工總數(shù)的33.78%。[14]144 2000年和2010年西藏就業(yè)人口中，女性分別占47.19%和46.20%。2013年這一比例達(dá)37%，其中城鎮(zhèn)女性就業(yè)人員占35.5%。2015年西藏70多萬名婦女實(shí)現(xiàn)就業(yè)，占就業(yè)總?cè)藬?shù)的將近四成。2011-2016年西藏城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口中，女性就業(yè)比例從2011年的40.65%增長到42.05%。十二五時(shí)期，西藏新增女性就業(yè)人員達(dá)到41.5%;新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)女性比例達(dá)到45.85%。2016年西藏專業(yè)技術(shù)人員中女性占57.1%。[16]

近年來，婦女就業(yè)創(chuàng)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、層次不斷提高，廣大婦女在大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的時(shí)代浪潮中施展才華，彰顯了新時(shí)代巾幗風(fēng)采。

（二）就業(yè)結(jié)構(gòu)日臻優(yōu)化

一般來說，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，就業(yè)人口首先由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，當(dāng)人均國民收入水平有了進(jìn)一步提高時(shí)，就業(yè)人口便大量向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在國家改革和發(fā)展進(jìn)程中，西藏就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的變化軌跡。培養(yǎng)本地人才也是當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)結(jié)構(gòu)改變的一大誘因。國家很重視對少數(shù)民族人才的培養(yǎng)，通過實(shí)際工作中傳幫帶、高校培養(yǎng)、舉辦各類培訓(xùn)班等多渠道培養(yǎng)少數(shù)民族人才。這些政策的實(shí)施和少數(shù)民族地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和工商業(yè)的發(fā)展，以及從和平解放初期開始對當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人才的培養(yǎng)，到各行各業(yè)的發(fā)展不斷補(bǔ)充當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力就業(yè)，西藏的就業(yè)結(jié)構(gòu)也得到了持續(xù)的改變。

西藏和平解放至民主改革時(shí)期，社會(huì)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)沿襲歷史傳統(tǒng)社會(huì)分工方式，依然以從事農(nóng)牧業(yè)和民族手工業(yè)生產(chǎn)為主，就業(yè)結(jié)構(gòu)極為單一。1956年西藏自治區(qū)籌委會(huì)成立后，同年成立的黑河基巧辦事處（今那曲市）工作人員有選派的漢族干部，以及吸納和培養(yǎng)的藏族職工。到1956年末當(dāng)時(shí)辦事處所在地職工達(dá)到817人。 中央政府在西藏地方的政治管理和經(jīng)濟(jì)扶持為高原增添了一絲新經(jīng)濟(jì)的氣息，讓多年固化的就業(yè)結(jié)構(gòu)有所松動(dòng)。1959年民主改革開啟了中央政府對西藏地方各項(xiàng)事務(wù)的全面管轄。1961年民主改革順利完成后，西藏開始對勞動(dòng)力進(jìn)行有計(jì)劃的管理、調(diào)配。西藏工業(yè)進(jìn)入萌芽和形成的重要時(shí)期，現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)逐步建立，并培養(yǎng)出西藏第一代產(chǎn)業(yè)工人。體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)特征的銀行、郵電、貿(mào)易、交通運(yùn)輸?shù)葒薪?jīng)濟(jì)部門也大量涌現(xiàn)。西藏新型的勞動(dòng)群體開始出現(xiàn)，包括工業(yè)在內(nèi)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口就業(yè)規(guī)模逐漸擴(kuò)大。1953-1963年間，西藏的社會(huì)勞動(dòng)力資源首先是滿足農(nóng)牧業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。20世紀(jì)七八十年代隨著新增勞動(dòng)力數(shù)量的不斷增加，社會(huì)勞動(dòng)力規(guī)模擴(kuò)大。當(dāng)時(shí)西藏第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量占勞動(dòng)力總數(shù)的80%。

民主改革以來，西藏三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例逐年下降、二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比例相應(yīng)增加的狀況，改革開放以來這一趨勢更為明顯。這一時(shí)期，西藏人口依然高度集中在第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)牧業(yè)人口明顯偏高，表明西藏各產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)升級緩慢，對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)能力非常有限。2000年以后，西藏二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的增速加快。2003年西藏第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量增長明顯，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重由上一年的6.2%增長到9.3%。同期，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例下降幅度較大。2000年西藏“五普”顯示三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)分別為79.6∶4.8∶15.6，2010年西藏的“六普”統(tǒng)計(jì)中三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)分別為74.9∶5.2∶19.8。與此同時(shí)，由于不同產(chǎn)業(yè)間的勞動(dòng)生產(chǎn)率水平存在較大差距，勞動(dòng)力在各產(chǎn)業(yè)之間轉(zhuǎn)移還存在較大的阻礙，西藏就業(yè)結(jié)構(gòu)的滯后與產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大幅度調(diào)整優(yōu)化形成鮮明對比。例如2010年，西藏三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重分別為13.5%、32.3%、54.2%。可見，就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整明顯滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。這一方面說明，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，就業(yè)結(jié)構(gòu)的滯后在第一產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)最突出，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移緩慢;第二產(chǎn)業(yè)主要以勞動(dòng)密集型企業(yè)為主，而資金、技術(shù)密集型企業(yè)發(fā)展較慢;第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)偏少的結(jié)構(gòu)沒有得到根本改變，但吸納勞動(dòng)力的潛力較大。另一方面也說明勞動(dòng)力自身技術(shù)素質(zhì)的轉(zhuǎn)變存在時(shí)間上的要求。[17] 2017年西藏三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重分別為9.4%、39.1%、51.5%，而三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重分別為37.6%、17.6%、44.7%，就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)值結(jié)構(gòu)偏離情況有很大的改觀。

西藏第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性較低、勞動(dòng)生產(chǎn)率不高，大量剩余勞動(dòng)力產(chǎn)生。這些剩余勞動(dòng)力多數(shù)向第二產(chǎn)業(yè)或第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而西藏第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小，層次低，難以吸收傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力。西藏經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出“非典型二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”特征，農(nóng)牧業(yè)沒有為工業(yè)提供積累，工業(yè)的發(fā)展無法直接影響農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，受技能和專業(yè)水平所限農(nóng)村勞動(dòng)力在工業(yè)產(chǎn)業(yè)部門實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移的難度大。當(dāng)西藏第二產(chǎn)業(yè)吸收第一產(chǎn)業(yè)的剩余勞動(dòng)力的力度有限時(shí)，第一產(chǎn)業(yè)的剩余勞動(dòng)力只能轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)。西藏第三產(chǎn)業(yè)成為承接勞動(dòng)力就業(yè)能力較強(qiáng)和最具潛力的產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重增幅明顯的年份分別是2005年和2015年。

隨著市場機(jī)制配置勞動(dòng)力資源的作用日益顯著，用人單位和求職者的觀念發(fā)生了根本性變化。外來勞動(dòng)力的涌入對西藏勞動(dòng)力的就業(yè)觀念形成極大沖擊和影響，也加劇了西藏就業(yè)市場的競爭。國有單位從業(yè)人員的絕對數(shù)雖有所上升，但是比重在逐年降低。西藏個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)保持了較快的發(fā)展勢頭，非公有制經(jīng)濟(jì)的就業(yè)機(jī)會(huì)增加，就業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生根本性的變化。2010年西藏非公有制經(jīng)濟(jì)個(gè)體工商戶從業(yè)人員21.7萬人，私營企業(yè)從業(yè)人員13.3萬人，全部占總就業(yè)人數(shù)的17.5%，高于國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)就業(yè)人數(shù)的總和。黨的十八大以來西藏非公經(jīng)濟(jì)無論是數(shù)量與規(guī)模，還是質(zhì)量與效益都有了明顯提升。截至2017年底，西藏非公經(jīng)濟(jì)市場主體已達(dá)21.82萬戶、占全區(qū)市場主體總量的96.18%，從業(yè)人員118.7萬人、占全區(qū)社會(huì)就業(yè)人口的96.8%。非公經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為推動(dòng)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)的重要載體。

（三）勞動(dòng)力的流動(dòng)性不斷提高

從20世紀(jì)50年代開始，為了加快發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、醫(yī)療事業(yè)，中央政府有組織地向少數(shù)民族地區(qū)調(diào)派了相當(dāng)數(shù)量的科技人員、行政干部、技術(shù)工人、大中專畢業(yè)生和復(fù)員軍人等，使人口出現(xiàn)遷移變動(dòng)。[18]西藏也是在和平解放時(shí)期為了鞏固西南邊防、打破西藏長期閉塞的狀況和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，多批工程技術(shù)人員、醫(yī)療隊(duì)、科考隊(duì)進(jìn)藏工作。1954年青藏、川藏公路的通車開啟了西藏和祖國內(nèi)地的人員物資往來的快速通道。1956年西藏自治區(qū)籌委會(huì)成立之年2000多名干部從內(nèi)地調(diào)入西藏工作。

民主改革徹底廢除了封建農(nóng)奴制，西藏勞動(dòng)者掌握了自己生產(chǎn)生活的自由權(quán)，勞動(dòng)力在本地區(qū)內(nèi)流動(dòng)的約束條件也被打破。國家的干部職工人員調(diào)配加速了區(qū)際人口的流動(dòng)。1959年為了平叛和進(jìn)行民主改革，駐藏部隊(duì)的大批干部、戰(zhàn)士轉(zhuǎn)業(yè)到地方，內(nèi)地專業(yè)干部和職工也被充實(shí)到西藏的地方政府和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。據(jù)1964年統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)在藏漢族人口約3.67萬人。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為了配合當(dāng)時(shí)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，國家推行以城鄉(xiāng)分治的戶籍制度為核心的一系列制度，嚴(yán)格控制勞動(dòng)力尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)。雖然國家的總體情況如此，但是這一時(shí)期西藏剛剛從封建農(nóng)奴制中解放出來，原來舊制度對勞動(dòng)力的極端束縛得以解脫，勞動(dòng)力的區(qū)內(nèi)流動(dòng)有所松弛。因此，1965年之前，西藏勞動(dòng)力的流動(dòng)以區(qū)內(nèi)勞動(dòng)力自發(fā)流動(dòng)為主，也有政府組織的有序流動(dòng)。

1965年西藏自治區(qū)成立后，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力資源存在數(shù)量少和結(jié)構(gòu)不合理的難題，特別是專業(yè)技術(shù)人員嚴(yán)重不足，需要繼續(xù)從內(nèi)地省份抽調(diào)，行政干部、科技人員、醫(yī)生、教師和技術(shù)工人響應(yīng)國家號(hào)召到西藏參加建設(shè)。國家安排勞動(dòng)力調(diào)入西藏是當(dāng)時(shí)西藏勞動(dòng)力流動(dòng)的主要方式。從六十年代中期“上山下鄉(xiāng)”浪潮中來自全國的知識(shí)青年到西藏農(nóng)墾戰(zhàn)線，到七十年代中期多批大學(xué)生、復(fù)員軍人自愿報(bào)名參加邊疆建設(shè)，[4]119西藏區(qū)際勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模有所擴(kuò)大。1979年遷移增長人口達(dá)到1.57萬人，其中絕大多數(shù)是在城鎮(zhèn)和各類企事業(yè)單位就業(yè)的外來人口。即使如此，西藏外來遷移人口總體規(guī)模和所占比重一直很小。

在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，與其他省份一樣西藏的勞動(dòng)力市場逐步開放，勞動(dòng)力的流動(dòng)性大大增強(qiáng)。改革開放激發(fā)了各行業(yè)勞動(dòng)者的積極性。我國農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力外出務(wù)工，迫使嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的戶籍制度不斷調(diào)整和改變，城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模逐年增加。在城市，隨著國有企業(yè)改革大規(guī)模開展以及非公有制企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)和勞動(dòng)力的自主選擇權(quán)不斷增加，勞動(dòng)力的流動(dòng)性也日益增強(qiáng)。20世紀(jì)80年代以來，西藏也在改革開放中與全國各地的交往更加頻繁和廣泛，西藏流動(dòng)勞動(dòng)力人數(shù)增幅加大。在藏內(nèi)地就業(yè)人口保持著一定的比例。不過，這一時(shí)期，由于國家對西藏區(qū)外人員調(diào)配政策的調(diào)整以及個(gè)別年份維穩(wěn)形勢嚴(yán)峻，西藏人口流動(dòng)和遷移的數(shù)量和方向波動(dòng)較大，也在一定程度上造成就業(yè)人口規(guī)模的變化起伏。八十年代初期大批漢族干部、職工及其家屬內(nèi)調(diào)，造成西藏就業(yè)人口增長的低谷。其中，1981年3萬漢族干部職工內(nèi)調(diào)，使得當(dāng)年西藏凈遷移人口為負(fù)2.26萬人。[4]117總體來看，西藏就業(yè)規(guī)模呈現(xiàn)增長的大趨勢，這主要是由于西藏醫(yī)療衛(wèi)生條件極大改善，死亡率下降、人口自然增長率高。

2000年以來，進(jìn)藏經(jīng)商、創(chuàng)辦企業(yè)或是經(jīng)營餐飲服務(wù)業(yè)的內(nèi)地民間投資者增加，他們的投資和經(jīng)營活動(dòng)創(chuàng)造了大批就業(yè)崗位，增進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的多樣性，促進(jìn)了西藏城鎮(zhèn)的發(fā)展。如，來自西部其它省區(qū)的回族商人通過參與西藏區(qū)內(nèi)貿(mào)易和邊境貿(mào)易，一方面促進(jìn)了西藏農(nóng)牧產(chǎn)品出口，另一方面為西部省份的中低檔輕工業(yè)制品找到了一條銷路。外來勞動(dòng)力在異地尋求生存和發(fā)展所表現(xiàn)出來的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為西藏經(jīng)濟(jì)注入了活力，也對本地農(nóng)牧民學(xué)習(xí)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)知識(shí)和掌握非農(nóng)生產(chǎn)技能，對本地企業(yè)家的成長，都具有積極的示范和推動(dòng)作用。[19] 2006年青藏鐵路通車后，內(nèi)地許多高學(xué)歷、高技能的創(chuàng)業(yè)人才遷入西藏城鎮(zhèn)工作。西藏省級流動(dòng)的外來勞動(dòng)力從原來的相對低的素質(zhì)和技能轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸欢▌?chuàng)業(yè)能力的高素質(zhì)勞動(dòng)者。2013年全國外來流動(dòng)人口的調(diào)查研究表明，包括西藏在內(nèi)的三個(gè)西部省份的省內(nèi)流動(dòng)人口將近30%，跨省流動(dòng)比例高。因?yàn)橹苓吽拇ā⒏拭C等人口大省也是人口輸出大省，遵循就近跨省流動(dòng)的原則流入工資水平相對高的西藏等地。[20]

三、勞動(dòng)力市場與城鎮(zhèn)就業(yè)

（一）勞動(dòng)力市場

勞動(dòng)力市場是重要的生產(chǎn)要素市場，是勞動(dòng)力進(jìn)行流動(dòng)和交換的場所。國家層面的就業(yè)管理體制經(jīng)歷了一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立，再由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程，而且這一轉(zhuǎn)變?nèi)栽诶^續(xù)。西藏也同樣經(jīng)歷了這樣的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，勞動(dòng)力供需雙方的自主選擇權(quán)不斷擴(kuò)大，工資決定的市場機(jī)制不斷增強(qiáng)，人力資本投資的回報(bào)率不斷提高。從就業(yè)構(gòu)成看，原有的計(jì)劃性較強(qiáng)或者說體制內(nèi)單位的就業(yè)比例不斷降低，市場化程度較高的私營、外資企業(yè)以及非正規(guī)就業(yè)的比例不斷上升。從就業(yè)人員構(gòu)成來看，改革開放伊始的1978年，國有和集體經(jīng)濟(jì)單位從業(yè)職工數(shù)量幾乎占西藏從業(yè)人員總?cè)藬?shù)100%，而到2017年，這一比例則下降至10.4%。

勞動(dòng)力受教育程度低，是導(dǎo)致西藏經(jīng)濟(jì)長期以傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)為主、傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員比重過大的主要原因之一。正是因?yàn)閯趧?dòng)力文化技能普遍偏低，即使有了新的就業(yè)機(jī)會(huì)，他們也因不能滿足新產(chǎn)業(yè)部門的技術(shù)需要而喪失許多就業(yè)機(jī)會(huì)，更沒有條件轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)效率較高的新產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)，只能從事簡單勞動(dòng)和自然資源的粗放開發(fā)，勞動(dòng)生產(chǎn)率低、甚至邊際效率接近于零。

城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力市場是中國作為發(fā)展中國家二元經(jīng)濟(jì)最為典型的特征之一。分割的勞動(dòng)力市場不但阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，導(dǎo)致勞動(dòng)力市場的歧視行為，也損害了勞動(dòng)力配置的效率。1992年我國正式確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，建立統(tǒng)一完善的勞動(dòng)力市場是勞動(dòng)就業(yè)制度的重要任務(wù)。1993年黨的十四屆三中全會(huì)通過決議，提出培育市場體系，其中包括勞動(dòng)力市場，由此確立了勞動(dòng)力市場的合法地位，[21]179-180為其正名。中央提出改革勞動(dòng)制度，促進(jìn)了勞動(dòng)力市場的培育和發(fā)展。1994年頒布的《勞動(dòng)法》是勞動(dòng)力市場制度建設(shè)中具有里程碑意義的一部法律，標(biāo)志著在就業(yè)決定和工資形成這兩個(gè)環(huán)節(jié)，正式引入勞動(dòng)力市場機(jī)制。從1996年始，西藏以貫徹實(shí)施《勞動(dòng)法》為主線，以培育和發(fā)展勞動(dòng)力市場為核心，開始建立符合西藏實(shí)際的勞動(dòng)力市場和適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的新型勞動(dòng)制度。同時(shí)，西藏推進(jìn)勞動(dòng)用工備案登記。通過設(shè)立最低工資標(biāo)準(zhǔn)、加大勞動(dòng)合同和集體合同制度推行力度、推進(jìn)勞動(dòng)監(jiān)察和調(diào)解仲裁、完善勞資糾紛案件預(yù)防和處置機(jī)制，多舉措維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益。這一時(shí)期，全國的東、中、西部地區(qū)逐步形成梯度發(fā)展模式，西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后愈加明顯，對人才的吸引力越來越弱。1980年以來陸續(xù)進(jìn)藏的八年輪換制大學(xué)生到九十年代初已經(jīng)有40%左右的人不到期就返回內(nèi)地工作，其中選擇東部發(fā)達(dá)地區(qū)的占60%。[22]九十年代后期，因西藏城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，效益不佳，勞動(dòng)力市場呈現(xiàn)供過于需的狀況。[23]

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家在戶籍制度、勞動(dòng)者權(quán)益等多個(gè)方面改革，為勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)創(chuàng)造了便利條件，推動(dòng)了抑制勞動(dòng)力自由流動(dòng)的制度障礙逐漸拆除，在推進(jìn)勞動(dòng)力市場從分割到一體化轉(zhuǎn)變的方向上取得了一系列重大進(jìn)展。[24]在初步形成的“企業(yè)自主用人、勞動(dòng)者自主擇業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)提供服務(wù)”的勞動(dòng)力市場新格局中，西藏勞動(dòng)力市場化程度不斷提高。社會(huì)保障體系的建立健全促進(jìn)了就業(yè)的市場化。西藏積極為城鄉(xiāng)勞動(dòng)者和用人單位搭建雙向交流選擇平臺(tái)。2009年原勞動(dòng)和社會(huì)保障廳勞動(dòng)力市場、人事廳人力資源市場改革合并，于2011年成立了自治區(qū)人力資源市場管理服務(wù)中心。2017年3月人力資源市場完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)后，舉辦6期大型人力資源洽談會(huì)，6500余人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，同時(shí)召開小型精品招聘會(huì)，以及通過實(shí)名制跟蹤、調(diào)查、回訪，共實(shí)現(xiàn)就業(yè)306人。379家用工單位也通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布崗位招聘信息。[25]隨著勞動(dòng)力市場的不斷健全，職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)在疏通就業(yè)信息和提供就業(yè)指導(dǎo)及培訓(xùn)等方面的作用越來越大。

2012年西藏開始執(zhí)行最低工資規(guī)定時(shí)就將自然環(huán)境、氣候條件和海拔高度作為測算的參考因素，并明確規(guī)定最低工資每兩年至少調(diào)整一次。2018年1月1日起執(zhí)行的西藏最低工資標(biāo)準(zhǔn)為1650元/月和16元/小時(shí)。

就業(yè)困難群體的援助政策建立。在日益激烈的就業(yè)競爭中有一些困難群體，政府通過積極的就業(yè)政策探索對他們的幫扶。這些就業(yè)援助政策包括對公益性崗位的補(bǔ)貼、對企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和對靈活就業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。開發(fā)公益性崗位是西藏自治區(qū)政府就業(yè)援助的重要形式。政府通過“送政策、送崗位、送技能、送服務(wù)”等方式來解決“零就業(yè)”家庭、殘疾人等各類就業(yè)困難群體的就業(yè)。2015年西藏規(guī)范了公益性崗位管理。制定開發(fā)管理暫行辦法，明確管理操作流程，規(guī)范勞動(dòng)合同書格式，嚴(yán)格準(zhǔn)入審核和退出機(jī)制，開展轉(zhuǎn)崗引導(dǎo)性培訓(xùn)，有效發(fā)揮公益性托底安置作用。2016年政府購買公益性崗位指標(biāo)3萬個(gè)，安置就業(yè)2.7萬余人，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭全部動(dòng)態(tài)消零。[12]183

（二）城鎮(zhèn)就業(yè)

民主改革以來，隨著西藏城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，人口和資源的集聚，吸納就業(yè)的能力越加強(qiáng)勁。經(jīng)濟(jì)體制改革加速城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，對城鎮(zhèn)就業(yè)的增長發(fā)揮了重要的作用。

民主改革時(shí)期的西藏城鎮(zhèn)社會(huì)勞動(dòng)者即在業(yè)人員由全民、集體及其他所有制職工和城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者組成。此外，還包括臨時(shí)工、亦工亦農(nóng)等人員。當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村勞動(dòng)者和全民所有制單位職工構(gòu)成了西藏社會(huì)勞動(dòng)者的主體。1978年西藏社會(huì)勞動(dòng)者總數(shù)達(dá)到93.99萬人，其中非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者僅占13.97%。

經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了多種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展，從而促進(jìn)了城鎮(zhèn)就業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)變化。1980年中央專門召開西藏工作座談會(huì)，這次會(huì)議為西藏這一時(shí)期的發(fā)展提出新的指導(dǎo)思想。根據(jù)會(huì)議精神，中央給西藏發(fā)展制定了一系列農(nóng)牧業(yè)休養(yǎng)生息的政策，并為手工業(yè)、邊境貿(mào)易等提供了發(fā)展的政策空間。同年，西藏發(fā)布支持手工業(yè)發(fā)展包括對集體、個(gè)體手工業(yè)者的勞動(dòng)提供法律保護(hù)等政策。1981年起中央對發(fā)展多種經(jīng)營、搞活城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)提供政策支持，并將其作為解決城鎮(zhèn)就業(yè)的有效途徑。這一年，手工業(yè)被納入到西藏國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中，此后城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者大量涌現(xiàn)。從1982年起西藏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中才出現(xiàn)城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。1984年西藏再次頒布規(guī)定，允許集體、個(gè)體參與市場流通，一些農(nóng)貿(mào)市場、小商品市場、建材市場、飲食一條街等在各地市陸續(xù)出現(xiàn)，并逐漸延伸到各縣縣城，為城鎮(zhèn)提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)。西藏城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者數(shù)量從1982年的0.11萬人增加到1990年的2.13萬人。

隨著西藏經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)體制發(fā)生了變化，從被動(dòng)由國家安置的以計(jì)劃為主的就業(yè)體制逐步改變?yōu)榧ぐl(fā)勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)的以市場為主的就業(yè)體制。改革開放以來，國有企業(yè)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)讓利等改革，將原來的統(tǒng)包統(tǒng)配、固定工制度通過1986年實(shí)行勞動(dòng)合同制進(jìn)行改革，擴(kuò)大企業(yè)用人自主權(quán)、勞動(dòng)者擇業(yè)自主權(quán)，努力建立公平競爭、雙向選擇的企業(yè)與勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)關(guān)系。九十年代，在繼續(xù)深化企業(yè)改革中，以“抓大放小”的方針，進(jìn)行國企下崗職工分流、減員增效，讓隱形失業(yè)顯性化。

圖3 1978-2017年西藏城鎮(zhèn)分所有制就業(yè)人數(shù)比例

市場經(jīng)濟(jì)對西藏資源包括勞動(dòng)力資源的配置開始發(fā)揮積極作用。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者在生產(chǎn)力諸要素中顯得十分活躍。城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)、服務(wù)業(yè)、餐飲業(yè)、運(yùn)輸業(yè)的人數(shù)不斷增加，就業(yè)渠道日益多元化。2000年西藏城鎮(zhèn)私營和個(gè)體勞動(dòng)者增加到5.59萬人，集體經(jīng)濟(jì)單位在崗職工0.87萬人，多集中在制造業(yè)、建筑業(yè)和批發(fā)零售業(yè);國有經(jīng)濟(jì)單位從業(yè)人員達(dá)16.38萬人。[26]

圖4 2010-2017年西藏城鎮(zhèn)登記失業(yè)率（萬人， %）

西藏一直非常重視城鎮(zhèn)就業(yè)問題，加之當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)人口比例小，與全國城鎮(zhèn)失業(yè)率相比西藏的城鎮(zhèn)失業(yè)率一直保持在一個(gè)較低的水平。二十世紀(jì)九十年代，西藏城鎮(zhèn)勞動(dòng)力資源十分豐富，加之企業(yè)體制轉(zhuǎn)型力度加大，下崗職工人數(shù)和失業(yè)人數(shù)有所增加。新世紀(jì)頭五年西藏新增城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)6.4萬，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%以內(nèi)。高校畢業(yè)生就業(yè)率保持在80%以上。復(fù)退軍人得到妥善安置。2010年西藏新增就業(yè)2.1萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.81%。從2006到2010年，西藏累積實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)8.44萬人，年均實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新增就業(yè)1.69萬人;城鎮(zhèn)登記失業(yè)率從5%下降到3.81%，特別是2007年以來，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終保持在4%以內(nèi)。2012年，西藏城鎮(zhèn)新增就業(yè)2.5萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.6%以內(nèi)，社會(huì)就業(yè)較為充分。2015年以來城鎮(zhèn)登記失業(yè)率連續(xù)三年控制在2.5%以內(nèi)，有效的保持了西藏就業(yè)局勢的穩(wěn)定。2017年西藏城鎮(zhèn)新增就業(yè)5.46萬人，實(shí)現(xiàn)了5年內(nèi)數(shù)量翻一番，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在2.7%以內(nèi)。[12]118

西藏降低失業(yè)率不僅通過加強(qiáng)輿論宣傳和擴(kuò)大就業(yè)途徑，企業(yè)穩(wěn)崗政策的實(shí)施也發(fā)揮了重要作用。受2008年拉薩“3·14”事件和國際金融危機(jī)影響，西藏部分企業(yè)經(jīng)營面臨困難。為有效幫扶困難企業(yè)，從2009年開始，西藏自治區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳會(huì)同財(cái)政等部門，采取援企穩(wěn)崗措施，實(shí)行“五緩三補(bǔ)貼”政策，即允許困難企業(yè)在一定期限內(nèi)緩繳五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，并為用工企業(yè)提供社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等。2010年這個(gè)政策的期限又延長一年。2010年西藏向432家困難企業(yè)兌現(xiàn)社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼7751.63萬元，穩(wěn)定就業(yè)崗位12292個(gè)。截至到2015年3月，西藏公益性崗位總量達(dá)到3萬個(gè)，通過公益性崗位安置就業(yè)26018人，消除零就業(yè)家庭96戶157人。[27]西藏連續(xù)10年實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭全部動(dòng)態(tài)清零。按照失業(yè)保險(xiǎn)“降低失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、為企事業(yè)單位減負(fù)”的要求，2015年至2017年西藏連續(xù)三次降低失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率，從3%降至1%（其中單位費(fèi)率由2%降至0.5%，個(gè)人費(fèi)率由1%降至0.5%），分別為參保單位和職工累計(jì)減負(fù)18075.21萬元、13534.69萬元。按照中央相關(guān)部委和人社廳規(guī)定，經(jīng)財(cái)政、發(fā)改等職能部門嚴(yán)格審核、及時(shí)撥款，2016年12月西藏首次兌現(xiàn)了2015年企業(yè)穩(wěn)崗補(bǔ)貼，受益企業(yè)115家。到2018年西藏失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)14.98萬人，基金累計(jì)滾存結(jié)余16.42億元。[25]

三、大學(xué)生就業(yè)

長期以來，文化素質(zhì)低是西藏勞動(dòng)力的一個(gè)特征，而高等教育在西藏屬于對受教育者有一定知識(shí)和能力要求的精英教育。西藏各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，國家公職人員待遇的穩(wěn)固對高素質(zhì)人才需求一直保持一定的旺盛程度。同時(shí)，隨著西藏城鄉(xiāng)居民收入的不斷提高，人們對教育的消費(fèi)能力和意愿愈加強(qiáng)烈。2016年，西藏高等教育毛入學(xué)率已提高到了30.26%，高等教育向大眾化階段發(fā)展。資助子女上大學(xué)成為西藏城鄉(xiāng)家庭最大的一項(xiàng)投資。即使國家對西藏教育實(shí)施特殊政策，減免農(nóng)牧區(qū)家庭和城鎮(zhèn)困難家庭子女的一些教育費(fèi)用。就讀高校對一些西藏家庭依然意味著極大的機(jī)會(huì)成本。因此，我國的就業(yè)問題更多是社會(huì)問題，而西藏的就業(yè)問題不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，更與民生福祉密切相關(guān)，引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注。

（一）大學(xué)生就業(yè)變化

1959年以來西藏大學(xué)生就業(yè)一直執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“統(tǒng)包統(tǒng)配”政策。本身數(shù)量有限的大學(xué)生被單位按計(jì)劃接收。改革開放以來，西藏各級機(jī)關(guān)事業(yè)單位有一定的用人需求，在西藏的各類企業(yè)特別是中央企業(yè)和本地國有、集體企業(yè)對人才的需求也很強(qiáng)烈，而這一時(shí)期的大學(xué)生人數(shù)少。西藏在很長一段時(shí)間還是沿用“統(tǒng)包統(tǒng)分”的方式將高校畢業(yè)生直接分配至各個(gè)地區(qū)各類崗位。

1985年5月《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》成為我國高校畢業(yè)生就業(yè)政策改革的重要標(biāo)志。而當(dāng)年，西藏區(qū)內(nèi)第一所全日制普通高?！鞑卮髮W(xué)成立，同年西藏開始招收內(nèi)地西藏班，為未來大批西藏籍大學(xué)生的培育開啟了重要的異地辦學(xué)的嘗試。1989年“自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)”雙向選擇制度在全國開始試點(diǎn)。1993年中央頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》成為之后高校畢業(yè)生就業(yè)改革的依據(jù)。1994年國務(wù)院發(fā)布對這一綱要的實(shí)施意見中明確了通過雙向選擇指導(dǎo)畢業(yè)生進(jìn)入勞動(dòng)力市場自主擇業(yè)的就業(yè)方針。同樣依據(jù)此前的綱要1997年出臺(tái)的《普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作暫行規(guī)定》是比較系統(tǒng)全面的畢業(yè)生就業(yè)法規(guī)性文件。直到2000年全國才基本實(shí)現(xiàn)了新舊就業(yè)體制的轉(zhuǎn)軌。[21]237-238西藏開始探索就業(yè)市場化的道路。當(dāng)時(shí)西藏一邊放開中等職業(yè)學(xué)校招生計(jì)劃，一邊將市場機(jī)制引入到招生和就業(yè)體制中，但是統(tǒng)包統(tǒng)配仍然是西藏就業(yè)政策的主導(dǎo)。直到2003年前，西藏高校畢業(yè)生就業(yè)制度依然沿襲著統(tǒng)包統(tǒng)分的就業(yè)形式，改革的步伐比內(nèi)地明顯遲緩了十多年。

2003年《西藏自治區(qū)政府批轉(zhuǎn)自治區(qū)人事廳等部門關(guān)于改革大中專畢業(yè)生就業(yè)制度意見的通知》（藏政發(fā)〔2003〕19號(hào)）發(fā)布，這是關(guān)于西藏高校畢業(yè)生就業(yè)改革制度實(shí)施的第一份文件，這份文件的出臺(tái)標(biāo)志著西藏自治區(qū)大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)政策由“統(tǒng)包統(tǒng)分”向“供需見面，雙向選擇，自主擇業(yè)”的過渡。[28]通過對社會(huì)特別是高校學(xué)生和家庭的宣傳，結(jié)合國家政策的推進(jìn)，借鑒內(nèi)地各省市的經(jīng)驗(yàn)，2006年西藏高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革啟動(dòng)，西藏普通高校?？飘厴I(yè)生就業(yè)實(shí)行“市場導(dǎo)向、政府調(diào)控、學(xué)校推薦、畢業(yè)生與用人單位雙向選擇”的體制。2007年大學(xué)生就業(yè)問題首次寫入黨的十七大報(bào)告這樣的黨的重要文獻(xiàn)中，標(biāo)志著大學(xué)生就業(yè)問題進(jìn)入國家戰(zhàn)略發(fā)展的視野之中。[21]239這一年，西藏本專科畢業(yè)生就業(yè)全部實(shí)行雙向選擇，自主擇業(yè)。2008年是西藏高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革的攻堅(jiān)之年。按照自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的方針，當(dāng)年西藏高校畢業(yè)生11118人中共有9742名高校畢業(yè)生實(shí)現(xiàn)就業(yè)。而當(dāng)年的畢業(yè)學(xué)生人數(shù)比2007年還多3115人。經(jīng)過兩年時(shí)間的嘗試，西藏初步建立了市場導(dǎo)向、政府調(diào)控、學(xué)校推薦、畢業(yè)生與用人單位雙向選擇為主要內(nèi)容的畢業(yè)生就業(yè)機(jī)制，也逐步形成包括教育、培訓(xùn)、指導(dǎo)、 服務(wù)、管理于一體的就業(yè)服務(wù)體系。

根據(jù)推進(jìn)改革進(jìn)程的宗旨，2006至2008年間政府采取“計(jì)劃再分配”的形式為當(dāng)期畢業(yè)生提供了88%的公務(wù)員、事業(yè)單位等公職類就業(yè)崗位，畢業(yè)生年均就業(yè)率為97.46%。2009到2011年，政府通過減少公職崗位提供，釋放了一定的就業(yè)壓力，畢業(yè)生經(jīng)歷了“政府調(diào)控”下的就業(yè)政策考驗(yàn)，遭遇就業(yè)率有所下降的困境。西藏本地生源高校畢業(yè)生就業(yè)率呈逐年下降趨勢，由2006年的92%下降到2010年的82%。一萬多未就業(yè)畢業(yè)生及其家庭以及政府和相關(guān)職能部門都感到很大的壓力。2008年下半年全球金融危機(jī)加劇了全國大學(xué)生就業(yè)的嚴(yán)峻形勢。中央立刻積極應(yīng)對，進(jìn)行緊急動(dòng)員和全面部署。教育部先后推出六大舉措，包括鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到基層、到中西部地區(qū)就業(yè)。當(dāng)年，西藏“3.14”事件使我國面臨的形勢更加嚴(yán)峻。這一系列重大時(shí)間節(jié)點(diǎn)和突發(fā)事件迫使西藏地方政府重新考慮改革措施和力度，在就業(yè)制度改革的關(guān)鍵之年調(diào)整了原先設(shè)計(jì)的公務(wù)員“逢進(jìn)必考”的就業(yè)政策，而是分別于2008年和2009年向高校畢業(yè)生提供了4000和8000名公務(wù)員指標(biāo)。 [29]

雖然在“十一五”末西藏試圖促使西藏畢業(yè)生就業(yè)制度與全國接軌，并加強(qiáng)了高校的人才培養(yǎng)機(jī)制。但是，各級政府依然是促進(jìn)高校學(xué)生就業(yè)的主導(dǎo)力量。2010年西藏通過公開招錄、定向生派遣、“三支一扶” 招募等方式共解決6276名高校畢業(yè)生就業(yè)。為消除就業(yè)問題可能造成的穩(wěn)定隱患，2011年“西藏籍大學(xué)生全部實(shí)現(xiàn)就業(yè)”的政策目標(biāo)提出，一系列大學(xué)生就業(yè)幫扶政策也隨后出臺(tái)，引導(dǎo)大學(xué)生就業(yè)流向，拓寬就業(yè)渠道?！罢鲗?dǎo)”下，公務(wù)員、事業(yè)單位等公職類就業(yè)崗位供給率大幅提升，僅2011年西藏提供公職崗位近13000個(gè)，是“十一五”時(shí)期一年招聘數(shù)量的兩到三倍。較上一階段增幅近30%，畢業(yè)生年均就業(yè)率明顯上升，2011-2014年連續(xù)4年西藏籍畢業(yè)生全就業(yè)。[30]西藏自治區(qū)每年根據(jù)高校畢業(yè)的學(xué)生數(shù)量規(guī)劃公務(wù)員、事業(yè)單位崗位，解決西藏籍大學(xué)生就業(yè)，這導(dǎo)致就業(yè)模式整體上存在著濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。[31]

為了高校畢業(yè)生就業(yè)制度改革的平穩(wěn)過渡，政府建立專門機(jī)構(gòu)和網(wǎng)站，積極宣講就業(yè)改革政策，特別是鼓勵(lì)高校學(xué)生參與國家就業(yè)項(xiàng)目——青年志愿者“西部計(jì)劃”和“三支一扶”，③幫助落實(shí)公益性崗位，組織開展職業(yè)技能鑒定與培訓(xùn)，開展職業(yè)生涯規(guī)劃和職業(yè)發(fā)展教育。政府提供的政策和服務(wù)包括為高校畢業(yè)生提供失業(yè)登記、政策咨詢、職業(yè)指導(dǎo)“一條龍”服務(wù);為了解決離校未就業(yè)畢業(yè)生的就業(yè)工作實(shí)行“一對一”幫扶;將家庭貧困、殘疾和女性畢業(yè)生，以及居住在城鎮(zhèn)長期失業(yè)的低收入高校畢業(yè)生，納入就業(yè)援助計(jì)劃，落實(shí)相關(guān)補(bǔ)貼政策，通過開發(fā)基層社會(huì)管理、公共服務(wù)等公益性崗位予以安置;加大從高校畢業(yè)生中公開考錄公務(wù)員、工作人員和“三支一扶”人員的力度，加強(qiáng)基層管理服務(wù)類公益性崗位開發(fā)安置。為此，政府設(shè)立“西藏高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)扶持資金”，支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)。通過組織專業(yè)性、行業(yè)性專場招聘會(huì)，提高崗位對接成功率。

2015年西藏籍高校畢業(yè)生通過公開考錄、市場就業(yè)、就業(yè)援藏，自主創(chuàng)業(yè)等途徑，高校畢業(yè)生就業(yè)率達(dá)91%，其中通過公職崗位就業(yè)9605人。目前通過公職崗位就業(yè)依然是西藏大學(xué)生就業(yè)的主流。2017年西藏有1萬余名高校畢業(yè)生通過公職崗位就業(yè)。對口援藏?。ㄊ校?也為西藏高校畢業(yè)生提供就業(yè)崗位。就業(yè)援藏渠道累計(jì)提供就業(yè)崗位4000多個(gè)，引導(dǎo)高校畢業(yè)生區(qū)外就業(yè)，開辟了高校畢業(yè)生就業(yè)的新渠道、新途徑。發(fā)放企業(yè)吸納高校畢業(yè)生獎(jiǎng)勵(lì)資金、高校畢業(yè)生就業(yè)各類補(bǔ)貼。

多種措施并舉，多種渠道并行是新時(shí)期西藏大學(xué)生就業(yè)的特點(diǎn)。政府按照堅(jiān)持勞動(dòng)者自主就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)和鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的方針，引導(dǎo)學(xué)生、家長、社會(huì)轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，構(gòu)建市場就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)援藏、企業(yè)就業(yè)、公職崗位考錄等多渠道的綜合就業(yè)機(jī)制。2011至2015這5年來，西藏普通高校畢業(yè)生共計(jì)74489人，2011至2014年平均就業(yè)率達(dá)98.6%。2017年西藏應(yīng)屆高校畢業(yè)生16348人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，就業(yè)率為90.02%。其中，6125名高校畢業(yè)生是通過公職崗位就業(yè)，市場就業(yè)9134人，創(chuàng)業(yè)279人，較2016年（市場就業(yè)2273人、創(chuàng)業(yè)50人）分別提高3.02倍和4.58倍，市場就業(yè)、創(chuàng)業(yè)人數(shù)雙增長。2016年1497名應(yīng)屆高校畢業(yè)生登記求職。近一半以上大學(xué)生2017年通過市場就業(yè)成為這個(gè)時(shí)期大學(xué)生就業(yè)的鮮明特點(diǎn)。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新也是當(dāng)前西藏大學(xué)生就業(yè)的亮點(diǎn)。2015年高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)推進(jìn)，西藏民族大學(xué)作為西藏首個(gè)創(chuàng)業(yè)孵化基地已經(jīng)投入運(yùn)行。[32]又如，拉薩市大學(xué)生創(chuàng)業(yè)孵化基地投入使用，并在深圳等地建立了3家區(qū)外創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新實(shí)踐基地。2017年西藏民族大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)孵化基地吸納就業(yè)160余人。西藏農(nóng)牧學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)業(yè)孵化基地當(dāng)年建設(shè)，首期20個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)通過評審。

（二）大學(xué)生就業(yè)扶持政策及成效

促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，關(guān)系每一個(gè)畢業(yè)生的切身利益，事關(guān)西藏改革發(fā)展穩(wěn)定大局。為促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)，近年來，西藏出臺(tái)了一系列的扶持政策。

基層就業(yè)扶持政策包括大學(xué)生村官 、“三支一扶”、大學(xué)生志愿服務(wù)西部計(jì)劃、公益性崗位等。自2007年始，西藏每年公開招錄一定數(shù)量的高校畢業(yè)生進(jìn)入基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到村民居委會(huì)工作。實(shí)施“三支一扶”計(jì)劃，招募優(yōu)秀高校畢業(yè)生、中共黨員或?qū)W生干部，派遣到邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事支農(nóng)、支教、支醫(yī)和扶貧工作，服務(wù)期滿后實(shí)行定向考錄、單獨(dú)錄取?！叭б环觥薄拔鞑坑?jì)劃”人員在升學(xué)、就業(yè)方面給予一定政策支持。設(shè)置公益性服務(wù)崗位，幫助安置困難家庭的畢業(yè)生就業(yè)。西藏開發(fā)適合高校畢業(yè)生就業(yè)的技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的公益性、輔警等崗位，2017年安置1567名高校畢業(yè)生就業(yè)。西藏自治區(qū)生源普通高校畢業(yè)生在公益性崗位就業(yè)的，除享受崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼外，還給予生活補(bǔ)貼。對到西藏自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（不含地、市、縣所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)）工作滿3年或自主創(chuàng)業(yè)滿3年的高校畢業(yè)生，其學(xué)費(fèi)和在校學(xué)習(xí)期間獲得的國家助學(xué)貸款由自治區(qū)實(shí)行代償。教育部門對定向生和免費(fèi)師范生實(shí)行在入學(xué)前簽訂就業(yè)協(xié)議、畢業(yè)后安置就業(yè)的政策。

對招收西藏籍應(yīng)屆高校畢業(yè)生的各類企業(yè)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。同時(shí)西藏也鼓勵(lì)應(yīng)屆生到各類企業(yè)工作，對到區(qū)內(nèi)中小企業(yè)、非公有制企業(yè)就業(yè)的高校畢業(yè)生發(fā)放生活補(bǔ)貼;在這類企業(yè)就業(yè)滿3年的高校畢業(yè)生，其學(xué)費(fèi)和在校學(xué)習(xí)期間獲得的國家助學(xué)貸款由自治區(qū)實(shí)行代償。區(qū)外就業(yè)激勵(lì)政策的力度更大，如對到區(qū)外就業(yè)并簽訂一年以上勞動(dòng)合同的西藏籍高校畢業(yè)生一次性給予1500元路費(fèi)補(bǔ)貼，對簽訂3年以上勞動(dòng)合同或聘用協(xié)議的按每人每月500元標(biāo)準(zhǔn)給予一年的生活補(bǔ)貼，對介紹、組織我區(qū)高校畢業(yè)生到區(qū)外就業(yè)的各類職業(yè)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)給予介紹補(bǔ)貼。自主創(chuàng)業(yè)不僅需要大學(xué)生的觀念改變，也需要政府的政策支持。在此方面，西藏對自主創(chuàng)業(yè)的西藏籍大學(xué)生執(zhí)行減免行政收費(fèi)、稅收，安排經(jīng)營場地，擔(dān)保貸款支持，社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，建立創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)制度等。例如，創(chuàng)業(yè)者從事個(gè)體經(jīng)營（除限制行業(yè)外）的，自領(lǐng)取稅務(wù)登記證之日起3年內(nèi)，按每戶每年9600元為限額，依次扣減其當(dāng)年實(shí)際應(yīng)當(dāng)繳納的營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加和個(gè)人所得稅。[33]

2012年西藏專門成立了就業(yè)援藏辦公室，通過提供生活費(fèi)、路費(fèi)補(bǔ)貼等獎(jiǎng)勵(lì)措施，積極推進(jìn)西藏籍高校畢業(yè)生到區(qū)外就業(yè)。同時(shí)，中央機(jī)關(guān)、援藏的央企和省市已為西藏高校畢業(yè)生提供就業(yè)崗位上萬個(gè)。截至2017年1月，西藏有12383名大學(xué)生在區(qū)外實(shí)現(xiàn)就業(yè);其中，6864名大學(xué)生在中央駐藏企業(yè)工作。[31]

2017年西藏出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)的若干意見》及8個(gè)配套文件，明確了10個(gè)方面20條優(yōu)惠政策，對高校畢業(yè)生生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等18個(gè)方面提供支持，并籌集20億元就業(yè)創(chuàng)業(yè)基金，及時(shí)兌現(xiàn)補(bǔ)貼。僅2017年西藏兌現(xiàn)企業(yè)吸納高校畢業(yè)生獎(jiǎng)勵(lì)資金、高校畢業(yè)生路途、生活及一次性求職補(bǔ)貼2614.38萬元。

以下我們以西藏大學(xué)2016年的畢業(yè)生就業(yè)情況④作為個(gè)案分析：

2016屆西藏大學(xué)各類畢業(yè)生共計(jì)2625人，其中碩士166 人，本科生2048人，本科生結(jié)業(yè)40人，?？粕厴I(yè)367人， ?？粕Y(jié)業(yè)4人。畢業(yè)生民族構(gòu)成，漢族1285人，藏族1264人，其他少數(shù)民族76人。從生源結(jié)構(gòu)看，西藏籍畢業(yè)生占55.24%，區(qū)外畢業(yè)生44.76%。參加公務(wù)員與事業(yè)單位人員公開招錄仍然是西藏大學(xué)生就業(yè)去向的首選。2016年西藏大學(xué)73.6%的應(yīng)屆畢業(yè)生參加公考第一批招錄，還有畢業(yè)生參加第二批招錄。該年西藏大學(xué)2016屆畢業(yè)生初次就業(yè)率為 74.48%，其中通過西藏自治區(qū)公開招錄公務(wù)員與事業(yè)單位人員考試就業(yè)人數(shù)占畢業(yè)人數(shù)的54.10%。通過簽訂就業(yè)協(xié)議、勞動(dòng)合同及自主創(chuàng)業(yè)等非公招形式就業(yè)的人數(shù)超過500人，超過畢業(yè)生總數(shù)的五分之一。到2017年2月5日西藏大學(xué)2016屆畢業(yè)生就業(yè)率達(dá)到 81.33%。

西藏大學(xué)探索多渠道就業(yè)的指導(dǎo)，搭建就業(yè)信息平臺(tái)，提供政策和服務(wù)，對就業(yè)困難學(xué)生進(jìn)行幫扶，為本校大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)提供了不少機(jī)會(huì)和便利條件。為提高畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性，自2016年始西藏大學(xué)專門設(shè)立了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金及就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作獎(jiǎng)勵(lì)基金共計(jì)30萬元，近兩年該校大學(xué)生創(chuàng)業(yè)實(shí)體已達(dá)到30多家。

四、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)

民主改革以來到改革開放，政府在西藏農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)工作主要聚焦于改善生產(chǎn)生活條件，和開展大規(guī)模農(nóng)田基本建設(shè)。這一時(shí)期西藏農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)多集中在傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)。十一屆三中全會(huì)召開40年來，我國農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)已由過去單一勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為多元化就業(yè)結(jié)構(gòu)。

民主改革以來，西藏農(nóng)村勞動(dòng)力經(jīng)歷了農(nóng)民個(gè)體所有制、社會(huì)主義公有制再到社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的制度變遷，就業(yè)方式隨之發(fā)生著變化。民主改革時(shí)期，獲得生產(chǎn)資料的農(nóng)牧民將全身心投入農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)中。農(nóng)村傳統(tǒng)的民間手工業(yè)也是一些農(nóng)牧區(qū)群眾改善自身生活狀況的途徑。當(dāng)西藏全面實(shí)行社會(huì)主義公有制，并以互助組、人民公社的形式開展生產(chǎn)，勞動(dòng)的計(jì)劃性加強(qiáng)，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)成為農(nóng)村勞動(dòng)力唯一能從事的行業(yè)。直至二十世紀(jì)八十年代中期，人民公社才退出西藏的歷史舞臺(tái)。人民公社的解體與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的推行增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的就業(yè)自由度和自主性。

除了三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例的不斷升級外，勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的配置進(jìn)一步優(yōu)化，西藏農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷被轉(zhuǎn)移出來。農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化就業(yè)政策在改革開放之后經(jīng)歷了從緊到松、從嚴(yán)到寬，從無序到有序，從不公平到公平的過程。二十世紀(jì)八十年代中后期，西藏農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度也明顯加快。據(jù)抽樣調(diào)查，1987年至1989年轉(zhuǎn)移率由3.5%上升到5.7%。以此推算，八十年代后期西藏農(nóng)村每年大約有4萬勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，其中34.23%轉(zhuǎn)向運(yùn)輸業(yè)，15.07%轉(zhuǎn)向個(gè)體加工業(yè)，轉(zhuǎn)向建筑業(yè)的占12.33%[4]196-1971992年以來，全國農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)、引導(dǎo)和實(shí)行宏觀調(diào)控的有序流動(dòng)。1995年全國制定統(tǒng)一的流動(dòng)人口就業(yè)證和暫住證制度，是對農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)就業(yè)行為的規(guī)范。1998年中央明確提出解決“三農(nóng)”問題的根本途徑是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

由于歷史、自然條件等因素，新世紀(jì)初期西藏城鎮(zhèn)化水平低，傳統(tǒng)上能吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的第二產(chǎn)業(yè)也不發(fā)達(dá)。由于西藏農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)技能缺乏、單一或者不高，導(dǎo)致從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中轉(zhuǎn)移出來的從業(yè)人員多從事技術(shù)含量低的工作，工資性收入增長幅度小。

2001年制定的“十三五規(guī)劃”提出要打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立市場經(jīng)濟(jì)體制的新型城鄉(xiāng)關(guān)系;改革戶籍制度，形成城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的有序流動(dòng)。我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策發(fā)生了根本性變化，由限制變?yōu)楣膭?lì)，政策著力點(diǎn)是保障合法權(quán)益，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)造良好環(huán)境。西藏農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力也開始由體力型向技能型轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移渠道也由過去單一的養(yǎng)殖業(yè)向農(nóng)、工、商、建筑、運(yùn)輸及服務(wù)業(yè)多元化方向發(fā)展。[34]

有研究顯示，2008 年西藏農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力有 64.42 萬人，實(shí)際轉(zhuǎn)移出去有 21.17 萬人。[35] 2010年西藏農(nóng)牧區(qū)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)81萬人次，34萬人，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入16.5億元。2012年，農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)突破45萬人。2015年西藏轉(zhuǎn)移農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力110多萬人次，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入25.6億元。

就業(yè)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，對勞動(dòng)者的知識(shí)技能要求也不斷提高。政府部門通過加強(qiáng)免費(fèi)職業(yè)技能培訓(xùn)、打造勞務(wù)品牌、提高轉(zhuǎn)移就業(yè)的組織化程度、優(yōu)化進(jìn)城務(wù)工環(huán)境等方式，大力促進(jìn)農(nóng)牧民就近就地就業(yè)。利用農(nóng)牧民技能培訓(xùn)信息管理系統(tǒng)，西藏加強(qiáng)農(nóng)牧民技能培訓(xùn)管理，提高資金使用效率，推廣訂單式、定向式培訓(xùn)，2015年共培訓(xùn)農(nóng)牧民6萬人次，農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力有所提高，勞務(wù)收入得到增加。[32]183

圖5 西藏農(nóng)村從業(yè)人員行業(yè)分布

近年來，西藏農(nóng)村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和新興產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展對勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的需求越來越迫切。西藏登記求職人員中農(nóng)村勞動(dòng)者的數(shù)量多于城鎮(zhèn)失業(yè)人員數(shù)量和應(yīng)屆高校畢業(yè)生人數(shù)。2016年西藏登記求職人數(shù)中，農(nóng)村勞動(dòng)者人數(shù)為總求職人數(shù)的56.9%。為了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，西藏加強(qiáng)針對就業(yè)困難和貧困人口的就業(yè)服務(wù)。通過產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、企業(yè)和項(xiàng)目吸納、公益性崗位兜底安置等手段，政府幫助農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力和建檔立卡貧困人員等轉(zhuǎn)移就業(yè)，在新的就業(yè)領(lǐng)域獲得更高的收入。

隨著西藏鄉(xiāng)村的發(fā)展，一部分農(nóng)牧民根據(jù)比較優(yōu)勢和因地制宜的原則放棄進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)，在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，不僅有益于改善民生，也對發(fā)展壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)有促進(jìn)作用。政府不斷提高農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和勞動(dòng)力市場建設(shè)，完善就業(yè)服務(wù)體系，這些舉措為西藏農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)的積極變化創(chuàng)造良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。[36]除了從事農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營之外，越來越多的西藏農(nóng)牧民進(jìn)入非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，從事流通、服務(wù)業(yè)等行業(yè)的農(nóng)村從業(yè)人員的就業(yè)比例越來越高。為此，西藏實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策，有針對性地開展對貧困人口和農(nóng)牧民的就業(yè)技能培訓(xùn)，2017年共培訓(xùn)貧困人口和農(nóng)牧民近11萬人。[37] 2017年西藏轉(zhuǎn)移農(nóng)牧區(qū)富余勞動(dòng)力110多萬人次，較2012年末提高近3成，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)收入近28億元。

轉(zhuǎn)移就業(yè)帶動(dòng)城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)力資源和生產(chǎn)力布局優(yōu)化配置，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，擴(kuò)寬就業(yè)渠道，已成為其增加收入的重要來源。通過外出務(wù)工，原來的農(nóng)村富余勞動(dòng)力成為有價(jià)值的人力資本。西藏農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移改變鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)面貌，多種經(jīng)營豐富了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的類型，改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力成為西藏城鎮(zhèn)建設(shè)的主力，同時(shí)加速了西藏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，提高二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例。

隨著西藏逐步融入國家發(fā)展一盤棋的總體布局，體制機(jī)制全面接軌，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)有更多拓展的空間。就業(yè)問題是西藏當(dāng)前和今后重要的經(jīng)濟(jì)議題，更是社會(huì)最關(guān)切的民生問題。農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口通過就業(yè)轉(zhuǎn)移逐步進(jìn)入城市，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制建立，西藏的城鎮(zhèn)化水平提高，會(huì)加速西藏未來的就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化。就業(yè)人口結(jié)構(gòu)的這種轉(zhuǎn)變，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。西藏有深厚和豐富的文化傳統(tǒng)和形態(tài)，國家增強(qiáng)文化軟實(shí)力的戰(zhàn)略實(shí)施有利于西藏文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是其中的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)將成為有潛力的就業(yè)領(lǐng)域。位于特殊重要的地理位置的西藏是國家生態(tài)保護(hù)屏障，肩負(fù)著國家生態(tài)安全的重任。未來建設(shè)美麗西藏勢必深化西藏生態(tài)文明體制改革，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。西藏綠色產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)有美好的發(fā)展前景，也將創(chuàng)造大量工作崗位。綠色就業(yè)符合國家發(fā)展大局，符合西藏發(fā)展的特點(diǎn)，有發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼?，未來西藏的就業(yè)不僅是存在數(shù)量的要求，更是需要質(zhì)量的提升。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于歷年《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》。

②數(shù)據(jù)來源于歷年《西藏統(tǒng)計(jì)年鑒》。

③指應(yīng)屆高校專科畢業(yè)生到基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作。

④西藏大學(xué)招生就業(yè)處網(wǎng)站http：//zjc.utibet.edu.cn/upload/files/20170215193518.pdf。

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收稿日期：2019-02-20 責(zé)任編輯：許瑤麗