淺析國家監(jiān)察體制改革中的憲法問題

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摘 要：國家監(jiān)察體制改革是為了建立統(tǒng)一的具有權(quán)威的公權(quán)利監(jiān)督機(jī)制，為我國進(jìn)一步開展反腐敗工作奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在總結(jié)當(dāng)前已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，國家監(jiān)察體制改革工作已在全國推進(jìn)并于完善之中。此項(xiàng)改革屬關(guān)乎我國政治體系變化的重大政治改革，應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律相關(guān)規(guī)定。從憲法學(xué)的角度分析，國家監(jiān)察體制改革還存在若干問題，憲法依據(jù)不夠充分，部分內(nèi)容的合憲性問題值得進(jìn)一步探討。國家監(jiān)察體制改革涉及修憲、修法、立法等方面，應(yīng)以憲法為根本點(diǎn)，保證國家監(jiān)察體制的正當(dāng)性及合憲性。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制改革;憲法

根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，為在全國推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革探索累積經(jīng)驗(yàn)，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議決定：“在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作”;2017年6月，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議，首次審議監(jiān)察法草案;2017年11月，國家監(jiān)察法草案首次公布，并向社會(huì)征求意見。隨后，黨的十九大報(bào)告中又明確提出“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開”，可見國家監(jiān)察體制改革工作正在穩(wěn)步開展之中。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)：是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一的、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，建立新的監(jiān)察委員會(huì)是對公權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)全面的監(jiān)督。根據(jù)中共中央發(fā)布的方案而公布的試點(diǎn)決定來看，授權(quán)試點(diǎn)國家監(jiān)察體制改革的主體為全國人大常委會(huì)，依照我國憲法相關(guān)規(guī)定，全國人大常委會(huì)授權(quán)國家監(jiān)察體制試點(diǎn)改革，終止刑訴法、民訴法、行政法里面相關(guān)條款符合憲法規(guī)范嗎？在國家監(jiān)察體制改革中，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會(huì)組織構(gòu)架，明確監(jiān)察委員會(huì)職能職責(zé)，《監(jiān)察法（草案）》中的監(jiān)察委員會(huì)屬于一個(gè)全新的國家機(jī)構(gòu)，從憲法學(xué)角度來看，我國現(xiàn)目前是“一府兩院”的權(quán)利體系，這個(gè)新的國家機(jī)構(gòu)的設(shè)立是否符合憲法規(guī)定是有待考察的。國家監(jiān)察體制改革屬于重大政治改革，應(yīng)于憲有據(jù)、于法有據(jù)，從制定主體、內(nèi)容上應(yīng)具有正當(dāng)性和合憲性。

一、全國人大常委會(huì)授權(quán)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的憲法問題思考

國家監(jiān)察體制改革首先面臨是否具有憲法依據(jù)的問題。十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要求“重大改革要于法有據(jù)”，“所有立法體現(xiàn)憲法精神”，成立監(jiān)察委員會(huì)是一項(xiàng)重大的政治改革，屬于“重大”改革事項(xiàng)，必須具有明確的合法性和合憲性。

我國黨規(guī)不能直接向社會(huì)頒布實(shí)施，只能約束黨內(nèi)人員，若黨的意志需推廣施行，應(yīng)由黨規(guī)通過法定程序轉(zhuǎn)化為國法，才能得以普遍遵行。在此項(xiàng)改革中，全國人大常委會(huì)即是依據(jù)黨的決定制定的相關(guān)試點(diǎn)方案，并授權(quán)開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。依據(jù)我國《憲法》第六十二條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：（一）修改憲法;（二）監(jiān)督憲法的實(shí)施;（三）制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律。《憲法》第六十七條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：（一）解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施;（二）制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律;（三）在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對全國人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸;（四）解釋法律。由此可知全國人大有權(quán)制定我國相關(guān)基本法律，全國人大常委會(huì)有權(quán)制定除應(yīng)由全國人大制定的基本法律以外的一般法律。從監(jiān)察法草案的內(nèi)容可知，設(shè)立的國家監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)全新的國家機(jī)構(gòu)，是存在于我國全國人民代表大會(huì)之下的，與我國“一府兩院”的地位平等的國家機(jī)構(gòu)，并且此次改革屬于重大政治改革事項(xiàng)，根據(jù)憲法規(guī)定，全國人大有權(quán)制定和修改有關(guān)刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他基本法律，即全國人大可制修關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的法律，此國家機(jī)構(gòu)是特指現(xiàn)行已有的還是可增加一個(gè)全新的國家機(jī)構(gòu)，由全國人民代表大會(huì)來組織實(shí)施尚有合憲解釋的余地，而授權(quán)此項(xiàng)改革試點(diǎn)工作的主體為全國人大常委會(huì)，從憲法及其他法律的規(guī)范內(nèi)容來看，缺乏“法”的依據(jù)與基礎(chǔ)。

全國人大常委會(huì)通過的國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定中提出，在北京市、山西省、浙江省暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用刑訴法、民訴法、行政法相關(guān)內(nèi)容。憲法雖賦予全國人大常委會(huì)有權(quán)在全國人大閉會(huì)期間，在不與全國人大制定的法律的基本原則相抵觸的情況下，對全國人大制定的法律可進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但暫時(shí)調(diào)整和暫時(shí)停止適用不同于修改，停止適用屬于立法行為，應(yīng)該由全國人民代表大會(huì)決定，全國人大常委會(huì)授權(quán)這一舉措缺乏憲法依據(jù)。

二、監(jiān)察委員會(huì)地位的憲法問題思考

我國《憲法》第三章明文列舉了我國國家機(jī)構(gòu)的類型，形成了“一府兩院”的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系，從《監(jiān)察法（草案）》第二章有關(guān)監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)定來看，監(jiān)察體制形成了獨(dú)立于“一府兩院”的監(jiān)察機(jī)構(gòu)（監(jiān)察委員會(huì)）。從監(jiān)察委員會(huì)是最高國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，負(fù)責(zé)全國監(jiān)察工作，監(jiān)察委員會(huì)對全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)等規(guī)定，可看出監(jiān)察委員會(huì)的地位類似于我國法院、檢察院。建立一個(gè)全新的監(jiān)察機(jī)關(guān)涉及我國權(quán)力配置結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，屬于我國政體的變化，因此在現(xiàn)行憲法不修改前就開展監(jiān)察體制改革工作，建立監(jiān)察委員會(huì)有違憲法之嫌。

一個(gè)國家在其長期發(fā)展過程中，在一段時(shí)間內(nèi)，其政體與憲法應(yīng)該是穩(wěn)定、保持不變的，若要改變國家政體，那么必須遵循作為國家根本大法的憲法的有關(guān)規(guī)定，政體發(fā)生變化應(yīng)以修憲為前提。政體變化是指政體中的基本板塊和非基本板塊發(fā)生變化，又有板塊的增減和大小調(diào)整之分。政體變化一般應(yīng)以修憲為前提，但修憲不一定都涉及政體變化。政體中有關(guān)基本板塊的增減屬于實(shí)質(zhì)性政體變化，如立法、司法、國家元首，在我國現(xiàn)行權(quán)力體制下建立監(jiān)察機(jī)關(guān)即屬于基本板塊的增加，屬于政體變化。根據(jù)《監(jiān)察法（草案）》可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)與我國的“一府兩院”一樣，由人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，說明它與“一府兩院”有相同地位，建立監(jiān)察委員會(huì)相當(dāng)于在我國人民代表大會(huì)內(nèi)部產(chǎn)生了一個(gè)新的機(jī)關(guān)，但現(xiàn)目前我國憲法全文沒有涉及監(jiān)察體制這一獨(dú)立的制度之說，因此建立監(jiān)察委員會(huì)需要以修憲為前提。我國將權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有的監(jiān)察權(quán)專屬于我國全新的機(jī)關(guān)，這種權(quán)力配置不符合于我國現(xiàn)行憲法所制定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在沒有修改憲法之前就開展監(jiān)察體制改革活動(dòng)不符合憲法規(guī)定。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)的憲法問題思考

我國基本政權(quán)是人民代表大會(huì)制度，我國是人民主權(quán)國家，國家的一切權(quán)力屬于人民，國家有保障人民權(quán)利的義務(wù)，國家的每一個(gè)機(jī)構(gòu)都有其特定職能，對人民負(fù)責(zé)，為人民服務(wù)。在監(jiān)察體制改革中，應(yīng)明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，保證實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的憲法原則。監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，應(yīng)該服務(wù)于人民，反映的應(yīng)該是人民的意志，由此看來應(yīng)將監(jiān)察委員會(huì)定位為民意機(jī)關(guān)，但監(jiān)察體制中的監(jiān)督、調(diào)查、懲罰等措施的實(shí)施程序與我國司法程序有異曲同工之處，因此也可稱之為準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)。新設(shè)立的監(jiān)察委員會(huì)與“一府兩院”享有同等地位，看起來雖獨(dú)立于政府，但其行政性質(zhì)不容小覷，它的監(jiān)督對象、調(diào)查方式等內(nèi)容都體現(xiàn)了行政的特點(diǎn)，其又不屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)關(guān)，不具有純粹的行政性。監(jiān)察體制是我國反腐敗機(jī)制中的重要一環(huán)，依據(jù)該監(jiān)察法律開展一系列活動(dòng)，約束所有享有公權(quán)力的人民，一旦有違反監(jiān)察法律的職員都將受到該法律的懲罰，這是對公權(quán)力的一種監(jiān)督，可以稱之為治權(quán)機(jī)關(guān)，但監(jiān)察體制不是服務(wù)于權(quán)力，而應(yīng)服務(wù)于人民。監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)反映人民的意志，監(jiān)察程序與我國司法程序有相似之處，司法具有公正性，制定監(jiān)察程序過程中可借鑒我國成熟的司法系統(tǒng)，做到公平、公正，監(jiān)察體制又具有行政性，總的來看，監(jiān)察委員會(huì)具有混合性和多元性，兼具民意性質(zhì)和司法性質(zhì)。明確監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，才能在往后的監(jiān)察系統(tǒng)構(gòu)建過程中更好地設(shè)計(jì)監(jiān)察體制的藍(lán)圖，也能保障實(shí)現(xiàn)憲法中關(guān)于人民主權(quán)的基本原則。

四、國家監(jiān)察體制改革如何符合憲法的思考

前文所述，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立無疑是在人民代表大會(huì)內(nèi)部建立了一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，此舉措涉及我國政體的變化，而政體的變化應(yīng)該以修憲為前提，保證該體制的建立符合我國憲法規(guī)定，做到于法有據(jù)、于憲有據(jù)。

（一）是否應(yīng)該修改憲法

一國的政體應(yīng)該是保持穩(wěn)定的，政體發(fā)生變化，那么應(yīng)修改憲法，明確并鞏固新政體。有些國家的憲法對政體的某些基本板塊的變化進(jìn)行了一定的限制，例如法國、意大利等國家的憲法將“共和政體”列入修憲禁區(qū)，即禁止做這類政體的修改，不得把共和政體修改為專制政體。政體是歷史發(fā)展的選擇，現(xiàn)在存在的政體必定是最符合這個(gè)國家、民族和諧發(fā)展的政體，不得輕易變動(dòng)。設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)涉及國家政體的變化，因此僅僅是通過修改法律是不夠的。我們可以借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在明確監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)后，進(jìn)一步分析此增加項(xiàng)是否將打破我國人民民主專政政體的平靜，參考西方國家一般的修憲禁區(qū)，在確切保障我國人民主權(quán)的情況下，保證監(jiān)察委體制改革合憲，需要修改憲法。

（二）涉及修憲的方式和程序

我國憲法的修改分為部分修改（修正案）和全面修改兩種形式，涉及政體變化就應(yīng)該以修憲為前提，但我們應(yīng)選擇如何修改？全面修改還是部分修改？我國憲法具有長久的歷史，一國的憲法更應(yīng)該是扎實(shí)穩(wěn)定，不應(yīng)隨意進(jìn)行大幅度修改。憲法乃國之重典，牽一發(fā)而動(dòng)全身，尤其是全面修憲程序的啟動(dòng)，務(wù)必謹(jǐn)慎穩(wěn)妥;即使需要修憲，也宜采用修正案的方式進(jìn)行。在涉及憲法基本原則、主要內(nèi)容等根本性、全局性的問題需要進(jìn)行大幅度的憲法改動(dòng)時(shí)，可能需要進(jìn)行全面修改，一般情況下的憲法的修改以部分修改為主，因此，此次設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，屬于全國人大之下的一個(gè)獨(dú)立的國家機(jī)構(gòu)，在《憲法》第三章的國家機(jī)構(gòu)篇進(jìn)行部分修改足矣，新增一個(gè)同“一府兩院”地位相同的國家機(jī)構(gòu)，采用部分修改更合適。憲法修改的程序應(yīng)嚴(yán)格遵守我國憲法的明文規(guī)定，向社會(huì)公布，聽取民眾意見，科學(xué)修憲，不宜操之過急，慢工出細(xì)活，通過長時(shí)間的深思熟慮，對監(jiān)察體制有更加深刻的認(rèn)識(shí)再來進(jìn)行憲法修改，其后的穩(wěn)定性、適用性更強(qiáng)。

（三）修憲的內(nèi)容

憲法中所規(guī)定的我國各個(gè)國家機(jī)構(gòu)的內(nèi)容大致包括該機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、組織體系、上下級(jí)關(guān)系、組成人員、內(nèi)部體制、任期、職權(quán)職責(zé)等內(nèi)容，若將監(jiān)察委員會(huì)入憲，可參考我國已有的國家機(jī)構(gòu)的憲法條款設(shè)計(jì)。監(jiān)察委員會(huì)屬于一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)，等同于我國“一府兩院”的地位。監(jiān)察委員會(huì)具有一定的獨(dú)立性，更像我國檢察系統(tǒng)，檢察一體對外獨(dú)立，而不是像法院系統(tǒng)那樣每個(gè)法院甚至每個(gè)法官也有獨(dú)立性，因此在監(jiān)察系統(tǒng)設(shè)立過程中，為使得監(jiān)察工作更加高效，應(yīng)確保上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。還應(yīng)明確我國監(jiān)察分級(jí)制度，現(xiàn)目前我國監(jiān)察體制改革試點(diǎn)在省、市、縣三處設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是監(jiān)督公權(quán)力的特殊機(jī)關(guān)，在總結(jié)現(xiàn)行監(jiān)察體制試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)后，結(jié)合我國國情，設(shè)立三級(jí)監(jiān)察體制更為合適還是僅在省或者省、市設(shè)立比較合適，監(jiān)察權(quán)這一大權(quán)不宜直接生搬硬套我國其他國家機(jī)構(gòu)的布置，否則權(quán)力濫用的后果難以想象。

五、結(jié)語

我國政體是人民代表大會(huì)制度，一切權(quán)力屬于人民，一切國家機(jī)構(gòu)為人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)同樣應(yīng)遵循人民主權(quán)原則，以人民為中心。監(jiān)察體制改革應(yīng)具有合法性和合憲性，在我國設(shè)立一個(gè)新的國家機(jī)構(gòu)，涉及政體的變化，應(yīng)以修憲為前提。現(xiàn)試點(diǎn)工作正在開展之中，有關(guān)條件還不太成熟，試點(diǎn)地區(qū)要加強(qiáng)調(diào)查研究，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，整合資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)，進(jìn)行長時(shí)間的試點(diǎn)觀察，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并吸收以往相似的改革經(jīng)驗(yàn)，對修憲內(nèi)容慎重考慮。改革需要實(shí)踐的考察，我國的現(xiàn)目前已經(jīng)開始監(jiān)察體制的試點(diǎn)工作，相信在實(shí)踐的檢驗(yàn)下，制定出有我國特色的監(jiān)察體制指日可待，建立一個(gè)行之有效的監(jiān)察體系，更好的監(jiān)督公權(quán)力，保障人民權(quán)利，為國家效力，為社會(huì)服務(wù)，使改革取得人民群眾滿意的實(shí)效。

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