我國(guó)廣播電視公共服務(wù)體系現(xiàn)狀研究

王麟 張虹 陳潔華 楊正流 孫建國(guó) 曹志

【摘要】 廣播電視公共服務(wù)是國(guó)家公共服務(wù)體系的重要組成部分，承擔(dān)著為廣大城鄉(xiāng)居民提供基本廣播電視服務(wù)的任務(wù)。廣播電視公共服務(wù)的效果取決于行業(yè)管理、播出機(jī)構(gòu)軟硬件水平、節(jié)目?jī)?nèi)容、覆蓋效果、財(cái)政資金投入以及受眾接受程度等多種因素的綜合影響。本文通過(guò)對(duì)不同影響因素的調(diào)研，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)廣播電視公共服務(wù)的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題進(jìn)行研究和探討。

【關(guān)鍵詞】廣播電視 公共服務(wù)體系 均等化 一體化

【中圖分類(lèi)號(hào)】G221 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在新的發(fā)展形勢(shì)下，構(gòu)建廣播電視現(xiàn)代公共服務(wù)體系，是保障和改善民生的重要舉措，是全面深化文化體制改革、促進(jìn)廣播電視事業(yè)繁榮發(fā)展的必然要求，更是弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的迫切需要。近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的影響和作用。李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中就提到，要打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，實(shí)現(xiàn)發(fā)展調(diào)速不減勢(shì)、量增質(zhì)更優(yōu)，經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)，為廣播電視公共服務(wù)體系進(jìn)一步完善和發(fā)展指明了方向和道路。2017年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》，對(duì)“十三五”期間的廣播電視公共服務(wù)提出了明確的要求。2017年10月，黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)要“完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序”。與此同時(shí)，國(guó)家近年來(lái)在廣播電視公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政投入快速增長(zhǎng)，為構(gòu)建和完善廣播電視公共服務(wù)體系奠定了一定的基礎(chǔ)，但總體說(shuō)來(lái)，目前我國(guó)的廣播電視公共服務(wù)還處于比較低的水平，仍處于一種不均衡、粗放式的發(fā)展階段，難以避免地存在機(jī)制不健全、措施不徹底、落實(shí)不到位和效果不明顯等諸多實(shí)際問(wèn)題和困難。

一、廣播電視公共服務(wù)的內(nèi)涵與歷史發(fā)展

（一）公共服務(wù)廣播電視的誕生和發(fā)展

廣播誕生初期，作為技術(shù)性通信媒介，與電話、郵政和公共交通一樣，成為“公用事業(yè)”，為“公眾”服務(wù)，提供信息、教育和娛樂(lè)，履行社會(huì)責(zé)任，維護(hù)公共利益和新聞專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，這一慣例也延伸到后來(lái)誕生的電視領(lǐng)域。西方國(guó)家普遍認(rèn)可的是公共服務(wù)廣播電視（public service broadcasting）的概念，也就是說(shuō)，廣播電視整體都是政府主導(dǎo)下提供的一種公共服務(wù)，包括相關(guān)法規(guī)協(xié)議、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)公共服務(wù)廣播電視的評(píng)估制度都主要是在國(guó)家和政府推動(dòng)下完成的，這與后來(lái)出現(xiàn)的商業(yè)廣播電視是有明確界限的。①

備受西方許多國(guó)家推崇和效仿的公共服務(wù)廣播電視的一個(gè)標(biāo)桿就是英國(guó)廣播公司（BBC）。為了讓廣播免于落入政府和商業(yè)公司手中，直接淪為政治或商業(yè)利益所左右的工具，成立了獨(dú)立的公共廣播服務(wù)公司，不播廣告或收取執(zhí)照費(fèi)，為公眾提供服務(wù)。公共廣播公司的節(jié)目以格調(diào)高雅和制作精良著稱(chēng)，其廣播理念是：第一，娛樂(lè)不能作為廣播的唯一目的；第二，廣播有責(zé)任將人類(lèi)努力和成就的一切最美好的事情傳達(dá)給更多的家庭；第三，廣播應(yīng)該引導(dǎo)大眾趣味而不是迎合大眾趣味；第四，廣播可以和教育機(jī)構(gòu)達(dá)成協(xié)議，共同傳播知識(shí)。早期，BBC在英國(guó)是壟斷的、唯一的廣播電視機(jī)構(gòu)，后來(lái)隨著時(shí)代的發(fā)展，為了滿(mǎn)足不同人群和特定群體的特殊收視需求，才出現(xiàn)了一些商業(yè)化的廣播電視運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，作為公共服務(wù)廣播電視的補(bǔ)充。BBC始終占據(jù)英國(guó)廣播電視的絕對(duì)主導(dǎo)地位。②

另外一種公共服務(wù)廣播電視的運(yùn)營(yíng)模式為美國(guó)模式。美國(guó)的電臺(tái)都是私有制，政府通過(guò)“托管”模式，委托廣播機(jī)構(gòu)以公共利益為準(zhǔn)繩代理使用無(wú)線電頻道資源，并制定了相當(dāng)多的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)管制，確保廣播機(jī)構(gòu)的行為符合公眾利益。在“托管”模式中，公共利益成為主導(dǎo)原則，而經(jīng)濟(jì)效益只是作為參考因素。但商業(yè)電臺(tái)的逐利本性經(jīng)常導(dǎo)致市場(chǎng)管理失靈，公共利益無(wú)法體現(xiàn)。在這種情況下，由國(guó)家和一些基金會(huì)共同推動(dòng)，成立了若干公共廣播電視組織，如美國(guó)公共廣播公司（CPB）、美國(guó)公共電視網(wǎng)（PBS）、美國(guó)國(guó)家公共電臺(tái)（NPR）等，作為商業(yè)電臺(tái)的補(bǔ)充，提供廣播電視方面的公共服務(wù)。在資金籌措方面，接受政府撥款、基金會(huì)捐助、社會(huì)贊助等，也包括一些商業(yè)活動(dòng)盈利。雖然公共服務(wù)廣播電視在多方力量的推動(dòng)下建立并發(fā)展起來(lái)，也制作出了諸如《芝麻街》等在全世界影響廣泛的經(jīng)典兒童節(jié)目，但總體來(lái)說(shuō)，美國(guó)的公共服務(wù)廣播電視只是商業(yè)廣播電視的補(bǔ)充，在整個(gè)市場(chǎng)占比極少。③

幾十年來(lái)，各種制度既互相競(jìng)爭(zhēng)，又互相借鑒、吸收、融合，演變的結(jié)果是各國(guó)制度都已不再“純粹”，具備了多種成分和因素?，F(xiàn)階段，大多數(shù)西方國(guó)家都釆取雙軌并行的廣播電視制度，即公共服務(wù)和商業(yè)廣播電視并存，只是在不同國(guó)家所占比例不同。

（二） 廣播電視公共服務(wù)在我國(guó)的發(fā)展和理論創(chuàng)新

我國(guó)的廣播電視事業(yè)從誕生起就為國(guó)家所有，由政府部門(mén)經(jīng)營(yíng)。我國(guó)把廣播電視作為國(guó)家的宣傳機(jī)構(gòu)，以嚴(yán)格的意識(shí)形態(tài)尺度進(jìn)行管理。我國(guó)的國(guó)家體制要求廣播電視要更多地發(fā)揮黨和國(guó)家的“喉舌”作用，首先要堅(jiān)持黨性原則，雖然其中也有很多節(jié)目?jī)?nèi)容的實(shí)際作用是服務(wù)于大眾，具有很強(qiáng)的“公共服務(wù)”特點(diǎn)，但是仍和歐美西方發(fā)達(dá)國(guó)家的廣播電視不同，我國(guó)的廣播電視服務(wù)是在正確導(dǎo)向前提下，堅(jiān)持“以人民為中心”提供廣播電視服務(wù)，社會(huì)效益要放在首位。

事實(shí)上，在我國(guó)發(fā)展公共服務(wù)廣播電視是非常不容易的。我國(guó)地域廣、人口多且各地發(fā)展極不均衡，另外還要面對(duì)歷史悠久、地域文化豐富、老百姓需求多樣性的實(shí)際情況，這種狀況和歐美等西方國(guó)家的情況均有很大差異。這樣的實(shí)際情況，不可能采取“一刀切”的管理政策，必須針對(duì)具體情況采取切合實(shí)際的政策，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采取不同的管理辦法。像西方國(guó)家的公共服務(wù)廣播電視大多數(shù)都不是免費(fèi)的，其高昂的電視機(jī)執(zhí)照費(fèi)或收視許可費(fèi)在我國(guó)缺乏群眾基礎(chǔ)，也不可能被十幾億人所廣泛接受。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著整個(gè)文化市場(chǎng)的逐步繁榮，我國(guó)廣播電視行業(yè)也迎來(lái)了大發(fā)展的機(jī)遇。為了將廣播電視產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，解決發(fā)展中的資金短板，各地頻率、頻道和節(jié)目開(kāi)始日趨多元化，允許播出機(jī)構(gòu)播出廣告增加創(chuàng)收，鼓勵(lì)制作優(yōu)秀的影視、綜藝作品，通過(guò)市場(chǎng)化獲取收益?？梢哉f(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段的廣播電視在發(fā)揮了黨的“喉舌”作用的基礎(chǔ)上，已經(jīng)兼具了西方公共服務(wù)廣播電視和商業(yè)廣播電視的不少優(yōu)點(diǎn)，符合我國(guó)具體國(guó)情。

（三）廣播電視公共服務(wù)的內(nèi)涵及分類(lèi)

廣播電視公共服務(wù)是公共文化服務(wù)的重要組成部分，對(duì)整個(gè)文化建設(shè)具有重要意義。我國(guó)的廣播電視公共服務(wù)可以定義為：為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共信息、文化利益需求，由政府及其廣播電視主管部門(mén)主導(dǎo)，面向社會(huì)公眾有計(jì)劃地提供廣播電視產(chǎn)品和服務(wù)活動(dòng)的統(tǒng)稱(chēng)。其中，公眾需要決定了廣播電視公共服務(wù)必須服務(wù)于重大的共同價(jià)值，主要體現(xiàn)在以下四方面。

第一，普適性?xún)r(jià)值。公共服務(wù)應(yīng)滿(mǎn)足不同民族、種族、城鄉(xiāng)、性別、年齡、地域的公眾需求，特別是殘疾人、老人、兒童、農(nóng)民等群體和特殊人群的需求。

第二，公共性?xún)r(jià)值。保證新聞、教育和娛樂(lè)等節(jié)目的比重，使公民能夠獲取足夠的信息并能發(fā)表意見(jiàn)。

第三，社會(huì)性?xún)r(jià)值。保持重要話題、輿論信息和觀點(diǎn)的多元化，構(gòu)建民主討論的平臺(tái)，加強(qiáng)民族特征和社區(qū)的認(rèn)同感，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。

第四，優(yōu)質(zhì)性?xún)r(jià)值。注重提供高質(zhì)量的文化、戲劇和音樂(lè)等藝術(shù)類(lèi)作品，促進(jìn)文化繁榮，提高公民的文化素質(zhì)。

廣播電視公共服務(wù)包括基本廣播電視公共服務(wù)和專(zhuān)業(yè)廣播電視公共服務(wù)?；緩V播電視公共服務(wù)的目的是為了滿(mǎn)足社會(huì)公民的基本視聽(tīng)權(quán)益需求。如媒體提供以知情權(quán)為核心的、與公眾利益密切相關(guān)的新聞資訊等服務(wù)。其服務(wù)的對(duì)象是全體公民，不會(huì)因?yàn)槭鼙姷男詣e、種族而有差別。專(zhuān)業(yè)廣播電視公共服務(wù)以基本廣播電視公共服務(wù)為基礎(chǔ)，其目的是為了滿(mǎn)足社會(huì)公民精神文化生活的各種需求，提供相關(guān)的、可供社會(huì)公民選擇的各種公共傳媒信息服務(wù)。專(zhuān)業(yè)廣播電視公共服務(wù)是個(gè)體化、特色化的公共服務(wù)，具有窄眾化特點(diǎn)。如付費(fèi)電視頻道所提供的公共服務(wù)，就屬于專(zhuān)業(yè)廣播電視公共服務(wù)范疇。④

（四）我國(guó)現(xiàn)階段廣播電視公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r及現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

我國(guó)廣播電視公共服務(wù)的真正起步可以追溯到20世紀(jì)90年代，以1998年廣播電視“村村通”工程的啟動(dòng)為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)始推動(dòng)廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)。通過(guò)一系列的國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)，我國(guó)廣播電視的基礎(chǔ)設(shè)施水平和服務(wù)覆蓋能力有了較大的提升，服務(wù)范圍愈加廣泛。但是，總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)起步晚、基礎(chǔ)差，同時(shí)建設(shè)也伴隨著科技的高速發(fā)展，相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，始終充當(dāng)著一個(gè)追趕者的角色，總體發(fā)展水平還比較落后。

一套成熟的廣播電視公共服務(wù)體系涵蓋多個(gè)方面，如傳輸覆蓋體系、體制機(jī)制體系、內(nèi)容服務(wù)體系、管理和評(píng)估體系等。我國(guó)的廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)階段還主要集中在傳輸覆蓋體系的建設(shè)上，雖然取得了一定的成效，但伴隨的矛盾及問(wèn)題同樣十分突出。近年來(lái)，不少學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和一些地方的總結(jié)報(bào)告僅僅根據(jù)一兩項(xiàng)工程的落實(shí)或個(gè)別領(lǐng)域取得的成績(jī)就得出本地廣播電視公共服務(wù)體系已經(jīng)完善的結(jié)論，顯然是片面的、不切實(shí)際的，是一種極不負(fù)責(zé)任的行為。事實(shí)上，我國(guó)目前的廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)主要目的還是扶貧補(bǔ)漏，整體還處于比較低的層次，這種現(xiàn)狀決定著我國(guó)廣播電視公共服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)還是實(shí)現(xiàn)“均等化”和“一體化”。⑤黨的十八大提出了“2020年前基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)，十九大報(bào)告則將“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”調(diào)整為從2020年到2035年的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)際上就是明確了更具前瞻性的發(fā)展思路和更加務(wù)實(shí)的發(fā)展目標(biāo)。

二、我國(guó)廣播電視產(chǎn)業(yè)組成及其在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用

改革開(kāi)放初期，我國(guó)采取了“四級(jí)辦”廣播電視的機(jī)制。在管理層面上，由中央、省、市、縣四級(jí)廣播電視局進(jìn)行行業(yè)垂直管理；在運(yùn)營(yíng)層面上，同樣由中央、省、市、縣四級(jí)廣播電視臺(tái)及有線網(wǎng)絡(luò)具體實(shí)施。隨著“三網(wǎng)融合”的深入，越來(lái)越多的傳統(tǒng)通信運(yùn)營(yíng)商和新興互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)加入到廣播電視市場(chǎng)中，對(duì)傳統(tǒng)廣播電視的發(fā)展既是一個(gè)沖擊也是一種促進(jìn)。

（一） 廣播電視行業(yè)管理部門(mén)

各級(jí)廣播電視局作為行業(yè)管理部門(mén)，承擔(dān)著規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督行業(yè)發(fā)展和指導(dǎo)業(yè)務(wù)發(fā)展的職能。隨著機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)行，各級(jí)廣播電視臺(tái)的行政級(jí)別及獨(dú)立性得以提升，廣播電視局可以更加專(zhuān)注于行業(yè)管理，把具體的運(yùn)營(yíng)發(fā)展交給廣播電視臺(tái)。但是，有兩個(gè)問(wèn)題需要解決：第一個(gè)是行政管理和行業(yè)管理的矛盾，如何對(duì)各級(jí)廣播電視臺(tái)實(shí)現(xiàn)有效的管理；第二個(gè)是如何統(tǒng)籌好本級(jí)廣播電視發(fā)展的問(wèn)題，目前廣播電視合并以后出現(xiàn)廣播被弱化的現(xiàn)象。

（二）各級(jí)廣播電視臺(tái)

各級(jí)廣播電視臺(tái)是廣播電視產(chǎn)業(yè)的實(shí)施主體，基本上涵蓋了節(jié)目制作、傳輸覆蓋、商業(yè)運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)。廣播電視臺(tái)是上一輪機(jī)構(gòu)改革的產(chǎn)物，基本是在當(dāng)?shù)鼐峙_(tái)職能確立后，由電視臺(tái)、電臺(tái)、無(wú)線傳輸網(wǎng)絡(luò)合并組建而成，是將離散、同質(zhì)運(yùn)營(yíng)的廣播電視播出機(jī)構(gòu)整體化、規(guī)模化的產(chǎn)物。資源的整合有利于不同媒體之間互補(bǔ)長(zhǎng)短、彼此借鑒、相互促進(jìn)，增強(qiáng)整體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，將產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

（三）有線電視網(wǎng)絡(luò)

有線電視網(wǎng)絡(luò)原先在很多地方都是隸屬于電視臺(tái)的資產(chǎn)，大多經(jīng)行政劃撥成為有線網(wǎng)絡(luò)（或廣電網(wǎng)絡(luò)公司）資產(chǎn)，廣電網(wǎng)絡(luò)公司專(zhuān)職負(fù)責(zé)傳輸電視信號(hào)。在各省區(qū)的實(shí)際組建中，一般會(huì)成立廣電傳媒集團(tuán)、控股廣電網(wǎng)絡(luò)公司（有線電視公司）等，地方有線網(wǎng)絡(luò)以分公司的名義存在，歸省公司統(tǒng)管。廣播電視在縣級(jí)網(wǎng)絡(luò)中，往往還會(huì)組建針對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的有線網(wǎng)，收費(fèi)較縣網(wǎng)絡(luò)公司優(yōu)惠很多，俗稱(chēng)“農(nóng)網(wǎng)”。“農(nóng)網(wǎng)”一般歸口地方廣電局管理，有的省份也在逐步將各地“農(nóng)網(wǎng)”劃歸省網(wǎng)絡(luò)公司統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。

（四）IPTV與OTT TV

IPTV與OTT TV并非傳統(tǒng)廣播電視架構(gòu)中的播出機(jī)構(gòu)，它們都是傳統(tǒng)通信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)軍廣播電視市場(chǎng)的產(chǎn)物。IPTV是利用寬帶有線電視網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施，以家用電視機(jī)作為主要終端電器，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)協(xié)議來(lái)提供包括電視節(jié)目在內(nèi)的多種數(shù)字媒體服務(wù)。OTT TV （Over-The-Top TV）就是常說(shuō)的互聯(lián)網(wǎng)電視，是指基于開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)的視頻服務(wù)，終端可以是電視機(jī)、電腦、機(jī)頂盒、平板電腦、智能手機(jī)等。

IPTV雖然是利用互聯(lián)網(wǎng)，但通信運(yùn)營(yíng)商在寬帶公網(wǎng)上建立了IP專(zhuān)網(wǎng)（不同于傳統(tǒng)的同軸電纜有線電視網(wǎng)絡(luò)），用于承載數(shù)字化的IP視頻內(nèi)容，并通過(guò)QoS（Quality of Service，服務(wù)質(zhì)量）控制，保持視頻流暢觀看，用戶(hù)只要通過(guò)IP機(jī)頂盒就能很好接收和解碼，收看數(shù)字電視節(jié)目。OTT TV雖然目前收視體驗(yàn)不如有線網(wǎng)和IPTV，但其靈活性和附加服務(wù)卻十分突出，近幾年獲得了爆發(fā)式的發(fā)展。在“寬帶中國(guó)”的戰(zhàn)略下，未來(lái)的技術(shù)發(fā)展和下一代的寬帶網(wǎng)絡(luò)將解決制約其發(fā)展的帶寬瓶頸問(wèn)題，僅從技術(shù)實(shí)現(xiàn)層面來(lái)看，其發(fā)展前景不容小覷。

（五）我國(guó)廣播電視行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

從當(dāng)前行業(yè)發(fā)展形勢(shì)看，我國(guó)廣播電視行業(yè)的發(fā)展已經(jīng)形成在國(guó)家統(tǒng)一管理和引導(dǎo)下多方競(jìng)爭(zhēng)的格局，這其中既包括傳統(tǒng)的廣播電視運(yùn)營(yíng)商，也包含后來(lái)加入的電信巨頭和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)走高、政策支持力度加大、用戶(hù)需求增強(qiáng)和新技術(shù)不斷涌現(xiàn)多重利好的共同推動(dòng)下，廣播電視產(chǎn)業(yè)不斷做大做強(qiáng)。根據(jù)《2017年全國(guó)廣播電視行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)，2017年末，全國(guó)廣播綜合人口覆蓋率為98.71%，電視綜合人口覆蓋率為 99.07%，比2016年（廣播98.37%，電視98.88%）分別提高了0.34和0.19個(gè)百分點(diǎn)。2017年全國(guó)廣播節(jié)目制作時(shí)間為788.83萬(wàn)小時(shí)，電視節(jié)目制作時(shí)間為365.18萬(wàn)小時(shí)，比2016年分別增長(zhǎng)0.87%和4.12%。2017年全國(guó)公共廣播節(jié)目實(shí)際套數(shù)2825套，公共廣播節(jié)目播出時(shí)間為1491.89萬(wàn)小時(shí)，比2016年增長(zhǎng)2.43%；全國(guó)公共電視節(jié)目實(shí)際套數(shù)3493套，播出時(shí)間為1881.02萬(wàn)小時(shí)，比2016年增長(zhǎng)4.94%。廣播、電視更多地回歸了媒體本色，傳播方式也從無(wú)線、有線、衛(wèi)星的傳統(tǒng)“三駕馬車(chē)”為主體向更多的平臺(tái)延伸。⑥

每個(gè)運(yùn)營(yíng)主體都有自身的優(yōu)勢(shì)和短板，彼此并不是孤立的，互相之間既有業(yè)務(wù)交融也有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，如何揚(yáng)長(zhǎng)避短，是解決自身發(fā)展的根本之道。但在多方的角逐下，近年來(lái)不同的運(yùn)營(yíng)主體的發(fā)展?fàn)顩r還是有比較大的差異的，其發(fā)展前景可以用喜憂(yōu)參半來(lái)概括。

各級(jí)廣播電視臺(tái)（含獨(dú)立的電臺(tái)、電視臺(tái)）作為行業(yè)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，擁有了更多的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利，職能也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)容制作單位。其播出職能則主要以付費(fèi)的形式通過(guò)有線網(wǎng)、傳輸覆蓋部門(mén)等來(lái)完成，也就是通常所說(shuō)的“制播分離”。但隨著改革的深入，特別是在廣播電視職能整合的進(jìn)程中，出于國(guó)家公益播出和事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，微波、地面?zhèn)鬏敻采w業(yè)務(wù)逐步重歸臺(tái)管，衛(wèi)星覆蓋使上星頻道的覆蓋范圍能進(jìn)一步擴(kuò)大到全國(guó)，故廣播電視臺(tái)特別是省級(jí)衛(wèi)視本身也擁有了開(kāi)拓終端用戶(hù)市場(chǎng)的資源。在這種背景下，激發(fā)了廣播電視臺(tái)的活力，湖南、浙江、江蘇等省的衛(wèi)視頻道通過(guò)節(jié)目創(chuàng)新及靈活的用人機(jī)制迅速在全國(guó)崛起，與央視頻道各有千秋，進(jìn)一步帶動(dòng)了廣播電視臺(tái)其他頻道及衍生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但從近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字看，各級(jí)廣播電視臺(tái)的整體發(fā)展存在以下幾點(diǎn)不利因素：第一，市場(chǎng)飽和。受眾數(shù)量已很難增加，傳統(tǒng)廣播電視的市場(chǎng)空間開(kāi)拓殆盡，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)加劇，兩極分化嚴(yán)重。第二，用戶(hù)流失。年輕一代更傾向于新媒體，廣播電視的影響力下降。第三，泛商業(yè)化。過(guò)分追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽略公益職能及節(jié)目質(zhì)量，導(dǎo)致廣播電視媒體公信力下降。第四，外部競(jìng)爭(zhēng)激烈?；ヂ?lián)網(wǎng)及金融業(yè)的快速發(fā)展，誕生了大批成規(guī)模的新興媒體企業(yè)，對(duì)原本專(zhuān)屬于廣播電視臺(tái)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域造成沖擊，優(yōu)秀的電視劇、綜藝節(jié)目、紀(jì)錄片往往并不是由廣播電視臺(tái)制作，甚至廣播電視臺(tái)還要反過(guò)來(lái)向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手購(gòu)買(mǎi)節(jié)目版權(quán)。第五，人才匱乏。內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制不當(dāng)導(dǎo)致了人才培養(yǎng)觀念落伍、措施不力，用人環(huán)境不佳致使人才價(jià)值無(wú)法充分體現(xiàn)；外部的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了人才的快速流失，特別是近年來(lái)高級(jí)人才更多是流向了互聯(lián)網(wǎng)和新媒體企業(yè)。人才缺失將導(dǎo)致廣播電視臺(tái)自身造血能力不足，長(zhǎng)此以往將失去發(fā)展的基礎(chǔ)。

我國(guó)的有線電視興起于20世紀(jì)80年代，90年代發(fā)展壯大，到21世紀(jì)前10年逐步達(dá)到頂峰，有線用戶(hù)在2014年達(dá)到5.14億戶(hù)。然而，隨著智能手機(jī)和網(wǎng)絡(luò)終端設(shè)備的快速普及和發(fā)展，有線電視用戶(hù)數(shù)量急劇下降。根據(jù)《2017年全國(guó)廣播電視行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，有線電視實(shí)際用戶(hù) 2.14億戶(hù)，其中有線數(shù)字電視實(shí)際用戶(hù)1.94億戶(hù)，環(huán)比分別減少了1400萬(wàn)戶(hù)和800萬(wàn)戶(hù)，數(shù)字電視繳費(fèi)率進(jìn)一步降低，傳統(tǒng)電視業(yè)務(wù)虧損加大，盈利主要是來(lái)自附加服務(wù)。

IPTV作為一種新興媒體，在2015年前始終處于穩(wěn)步發(fā)展階段，用戶(hù)從260萬(wàn)到4100萬(wàn)用了7年時(shí)間。2016年進(jìn)入發(fā)展快速時(shí)期，用戶(hù)規(guī)模達(dá)到9000萬(wàn)，2017年10月，用戶(hù)規(guī)模沖破1.2億。根據(jù)工信部2018年3月統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，IPTV用戶(hù)數(shù)已達(dá)到1.3億戶(hù)，其中中國(guó)電信IPTV用戶(hù)數(shù)已超過(guò)1億，中國(guó)聯(lián)通的IPTV用戶(hù)數(shù)接近3000萬(wàn)。在政策面的影響下，中國(guó)移動(dòng)電視用戶(hù)的IPTV化轉(zhuǎn)向趨勢(shì)明顯，如果加上中國(guó)移動(dòng)的5100萬(wàn)用戶(hù)，那么三大運(yùn)營(yíng)商的IPTV電視用戶(hù)總量為1.81億左右。隨著我國(guó)固定寬帶用戶(hù)數(shù)量的增多，三大電信運(yùn)營(yíng)商發(fā)力提高IPTV滲透率，根據(jù)各運(yùn)營(yíng)商電視業(yè)務(wù)寬帶滲透率指標(biāo)，IPTV市場(chǎng)還將有很大的提升空間，預(yù)計(jì)2023年我國(guó)IPTV用戶(hù)將達(dá)到4.1億戶(hù)，成為第一大電視渠道已經(jīng)沒(méi)有懸念。

根據(jù)奧維云網(wǎng)《2018年中國(guó)OTT發(fā)展預(yù)測(cè)報(bào)告》，經(jīng)過(guò)幾年的市場(chǎng)穩(wěn)步增長(zhǎng)，目前OTT硬件終端增速開(kāi)始下滑。盡管如此，2017年，中國(guó)OTT終端累計(jì)保有量已超過(guò)2.4億臺(tái)，終端激活總規(guī)模為1.68億臺(tái)，其中智能電視為1.29億臺(tái)，OTT終端平均每日活躍數(shù)量為6430萬(wàn)臺(tái)，日均開(kāi)機(jī)率達(dá)到38%。2018年，雖然國(guó)家審核管控進(jìn)一步加強(qiáng)，但內(nèi)容制作方投入大量資金自制精品劇集，以搶奪市場(chǎng)，OTT廣告市場(chǎng)潛力巨大，OTT TV市場(chǎng)圍繞內(nèi)容、營(yíng)銷(xiāo)、用戶(hù)運(yùn)營(yíng)等方面仍大有可為。百度、阿里巴巴、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司早已完成了牌照、內(nèi)容和硬件等一系列產(chǎn)業(yè)鏈布局，優(yōu)勢(shì)明顯。在國(guó)家政策收緊的大環(huán)境下，用戶(hù)數(shù)量大量遞增的局面將不會(huì)再出現(xiàn)，如何利用好手中的用戶(hù)資源、獲得更大的市場(chǎng)回報(bào)是OTT行業(yè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。在這種背景下，自制劇、自制綜藝成為未來(lái)投資的主要方向，盈利渠道將更加多元化，應(yīng)用、游戲、電商等將成為投資方向，家庭用戶(hù)深度運(yùn)營(yíng)成為重點(diǎn)。

（六） 廣播電視機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)領(lǐng)域的作用

各級(jí)廣播電視局、廣播電視臺(tái)（含獨(dú)立的電臺(tái)、電視臺(tái)）、有線電視、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)電視共同構(gòu)成了廣播電視公共服務(wù)的執(zhí)行力量。各級(jí)廣播電視局代表政府，是廣播電視公共服務(wù)的責(zé)任主體，是公共資源的使用籌劃和管理者，負(fù)責(zé)公共財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行，對(duì)公共政策進(jìn)行制定和實(shí)施，對(duì)公共文化、傳播秩序進(jìn)行管理；廣播電視臺(tái)不僅進(jìn)行公共服務(wù)節(jié)目的制作，其下屬的地面網(wǎng)絡(luò)還與衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)一起向用戶(hù)提供基本廣播電視覆蓋公共服務(wù)；有線電視（包括農(nóng)網(wǎng)）的基礎(chǔ)服務(wù)，雖然收取一定的收視費(fèi)，但其提供的還是基本公共服務(wù)，是國(guó)家“無(wú)線、衛(wèi)星、有線”實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)覆蓋統(tǒng)籌考慮的重要一環(huán)。

毫無(wú)疑問(wèn)，各級(jí)廣播電視部門(mén)及廣播電視臺(tái)在各地廣播電視公共服務(wù)領(lǐng)域居主導(dǎo)地位，特別是在體現(xiàn)公共服務(wù)“均等化、一體化”的精髓方面，作為國(guó)家政府主導(dǎo)的力量，其作用功不可沒(méi)。各級(jí)廣播電視部門(mén)及廣播電視臺(tái)在廣播電視公共服務(wù)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位還需進(jìn)一步加強(qiáng)，這是其必須肩負(fù)的社會(huì)職能，需要得到國(guó)家政策和資金的大力支持。中共中央2018年3月印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)國(guó)家廣播電視總局及中央廣播電視總臺(tái)的任務(wù)及職責(zé)定位，就表明了黨和國(guó)家對(duì)廣播電視機(jī)構(gòu)的重新定位，其傳達(dá)的信號(hào)主要有兩點(diǎn)：第一，廣播電視作為國(guó)家一項(xiàng)重要職能機(jī)構(gòu)被單獨(dú)列出，在機(jī)構(gòu)合并的大潮中實(shí)屬罕見(jiàn)，彰顯了國(guó)家對(duì)廣播電視的高度重視；第二，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不能作為廣播電視運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)，事業(yè)發(fā)展和做好對(duì)社會(huì)的公共服務(wù)是其職責(zé)主體。中央機(jī)構(gòu)改革為各省及地方廣播電視機(jī)構(gòu)的深入改革提供了風(fēng)向標(biāo)，也為其進(jìn)一步做好廣播電視公共服務(wù)工作注入了一針強(qiáng)心劑。相信經(jīng)過(guò)本輪機(jī)構(gòu)改革，現(xiàn)在廣播電視系統(tǒng)內(nèi)存在的不少問(wèn)題都能得到有效的解決。

三、廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)

我國(guó)廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)源于1998年啟動(dòng)實(shí)施的廣播電視“村村通”工程，至“十一五”結(jié)束，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、廣播電視總局累計(jì)投入了76.79億元建設(shè)資金和22.62億元運(yùn)行維護(hù)資金。在“十二五”期間，國(guó)家又確定了采用地面、衛(wèi)星和有線等方式，升級(jí)完善“村村通”工程，推動(dòng)數(shù)字廣播電視基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋、戶(hù)戶(hù)通的戰(zhàn)略?！笆濉逼陂g，國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)廣播電視傳輸覆蓋的投入，通過(guò)中央廣播電視節(jié)目無(wú)線數(shù)字化覆蓋工程、西新工程、直播星戶(hù)戶(hù)通、廣播電視無(wú)線發(fā)射臺(tái)站基礎(chǔ)設(shè)施二期建設(shè)等工程的實(shí)施完善體系建設(shè)，其中僅中央廣播電視節(jié)目無(wú)線數(shù)字化覆蓋工程一項(xiàng)建設(shè)的投入就高達(dá)70億元。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投入是巨大的，為廣播電視公共服務(wù)普及奠定了硬件基礎(chǔ)。

光有硬件平臺(tái)，沒(méi)有合適的內(nèi)容，顯然也不能達(dá)到公共服務(wù)的效果。引入市場(chǎng)機(jī)制后， 我國(guó)不少地方廣播電視機(jī)構(gòu)一定程度已可以自收自支，但是那些社會(huì)效益好的公益性?xún)?nèi)容，經(jīng)濟(jì)效益往往不高，或者短期內(nèi)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益。媒體機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步提高自己的站位，不要被眼前的短期經(jīng)濟(jì)利益所迷惑，增加這部分內(nèi)容制作、播出，加強(qiáng)媒體的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。另外，盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了一系列政策，也拿出了一定的財(cái)政資金，支持公益節(jié)目、公益廣告的制作、播出，但總體來(lái)說(shuō)對(duì)公共服務(wù)節(jié)目?jī)?nèi)容的投入還是遠(yuǎn)低于基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。所以，公共服務(wù)節(jié)目應(yīng)該成為今后各級(jí)財(cái)政投入的重點(diǎn)，廣播電視機(jī)構(gòu)要摒棄只重效益、不顧公益的經(jīng)營(yíng)思路，從思想上高度重視起來(lái)。

在我國(guó)現(xiàn)有體制下，財(cái)政資金是制約我國(guó)廣播電視公共服務(wù)發(fā)展的一個(gè)根本問(wèn)題。近年來(lái)，國(guó)家和地方廣播電視公共服務(wù)的財(cái)政投入都在不斷加大，但是，僅僅是投入數(shù)量的增加，并不足以將投入資金的效益完全發(fā)揮出來(lái)，財(cái)政資金各地支撐力度不平衡、使用機(jī)制不合理、資金設(shè)計(jì)規(guī)劃不合理等因素仍然制約著資金的有效使用，不同地區(qū)的受益程度是不一樣的，面臨的問(wèn)題還很多。

廣播電視公共服務(wù)體系建設(shè)下一步可以有幾個(gè)方向：一是應(yīng)由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主向公共服務(wù)內(nèi)容生產(chǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合的方式過(guò)渡；二是加強(qiáng)軟件的建設(shè)，注重對(duì)人才建設(shè)方面的投入及公共服務(wù)理念的培養(yǎng)；三是體系建設(shè)應(yīng)建立完善以公共服務(wù)效果為標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估體系和監(jiān)督機(jī)制，使作用落到實(shí)處。

四、結(jié)語(yǔ)

在文化公共服務(wù)的體系中，廣播電視作為歷史長(zhǎng)、覆蓋廣、影響大的媒體形式，有著“低成本、高速率、廣覆蓋”這一得天獨(dú)厚的傳播優(yōu)勢(shì)，是承擔(dān)公共服務(wù)的優(yōu)良載體。以“均等化”和“一體化”為現(xiàn)階段目標(biāo)，滿(mǎn)足公眾需求和公民知情權(quán)為核心的廣播電視公共服務(wù)體系的構(gòu)建是廣播電視行業(yè)的時(shí)代命題。廣播電視公共服務(wù)體系構(gòu)建絕不是一蹴而就、一朝一夕之事，達(dá)到這一目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走，現(xiàn)階段取得的成果僅僅是萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步。在實(shí)現(xiàn)“均等化”和“一體化”目標(biāo)的進(jìn)程中，廣播電視行業(yè)各環(huán)節(jié)都存在著大量的頑疾，同時(shí)外部環(huán)境還面臨著大量的競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展形勢(shì)不容樂(lè)觀。我們應(yīng)當(dāng)充分反思自身的不足，積極應(yīng)對(duì)各種新媒體的挑戰(zhàn)，不斷調(diào)整發(fā)展的戰(zhàn)略和措施，針對(duì)廣播電視公共服務(wù)的欠缺之處進(jìn)行提質(zhì)增效，引導(dǎo)體系建設(shè)從粗放式發(fā)展向精準(zhǔn)化、實(shí)效化路線的轉(zhuǎn)變和提升，為2035年前實(shí)現(xiàn)階段性發(fā)展目標(biāo)而努力。

注釋

①王業(yè)明、肖葉飛：《廣播電視公共服務(wù)溯源與重構(gòu)》，《 淮海工學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第21期。

②劉敏佳：《 英國(guó)廣播公司（BBC）公共廣播電視服務(wù)研究》，南昌大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文。

③ 陳沈玲：《美國(guó)公共電視的歷史使命與現(xiàn)實(shí)困境》，浙江工業(yè)大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。

④陳凈卉：《當(dāng)代中國(guó)廣播電視公共服務(wù)的理論闡釋和體系建構(gòu)》，華中科技大學(xué)2013年博士學(xué)位論文。

⑤楊六華、劉玉東、陳建文、楊成東、馮景鋒、曹志：《廣播電視公共服務(wù)均等化、一體化建設(shè)現(xiàn)狀分析》，《廣播與電視技術(shù)》，2016年第43 期。

⑥國(guó)家廣播電視總局：《2017年全國(guó)廣播電視行業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2018年6月4日，http：//www.gapp.gov.cn/sapprft/contents/6588/379318.shtml.

【本文為國(guó)家廣電總局廣播影視社科研究基金項(xiàng)目（GB1704）的部分研究成果】

（作者單位：安徽廣播電視臺(tái)、安徽省廣播電視局、國(guó)家廣播電視總局廣播電視規(guī)劃院）

（本文編輯：呂曉虹）