有效回歸控規(guī)“一張圖”的專項(xiàng)規(guī)劃方法研究
——以福州市長樂城區(qū)教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃為例

查 偉

(福州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350108)

0 引言

專項(xiàng)規(guī)劃以同一級總體規(guī)劃為主要指導(dǎo)和編制依據(jù)，是城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施與市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要保障，因此具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，其強(qiáng)制性普遍通過控制性詳細(xì)規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)來落實(shí)[1-2]。由于控規(guī)是城市建設(shè)的直接依據(jù)，大多數(shù)情況下編制時(shí)間較早、完成時(shí)間較快，從而造成控規(guī)先于專項(xiàng)規(guī)劃完成編制，使各類專項(xiàng)設(shè)施無法及時(shí)有效落位[3]。

教育設(shè)施布局，以特定服務(wù)人口和服務(wù)半徑為依據(jù)，規(guī)劃落地的可行性尤其強(qiáng)調(diào)教育設(shè)施的布局最終應(yīng)該落實(shí)到控制性詳細(xì)規(guī)劃“一張圖”上。福州市長樂區(qū)教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃在控規(guī)拼合“一張圖”基礎(chǔ)上，進(jìn)行具體教育設(shè)施落位，利用ArcGIS平臺建立了各類教育設(shè)施信息管理數(shù)據(jù)庫，為后續(xù)以一個(gè)或多個(gè)控制性詳細(xì)規(guī)劃管理單元進(jìn)行教育設(shè)施布局調(diào)整奠定了工作基礎(chǔ)。

1 長樂城區(qū)教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制背景

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，民眾對高水平的公共服務(wù)需求日益增長。教育設(shè)施布局規(guī)劃作為公共服務(wù)規(guī)劃重要的組成部分，其優(yōu)化配置要求已從數(shù)量的均衡向質(zhì)量和教育水平方面的提升逐步轉(zhuǎn)型，即在考慮人口密度分布的基礎(chǔ)上，保障民眾可以享受相對均衡的教育服務(wù)。面向時(shí)代轉(zhuǎn)型要求，住建部組織相關(guān)單位與2018年重新起草了《城市公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)GB50442(修訂)》(征求意見稿)，對包括教育設(shè)施在內(nèi)的各類公共設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提出更高要求。福建省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2017年組織修訂了《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》(試行)附錄“街道、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置指引”，在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面對相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施做出新的指引，針對教育設(shè)施重點(diǎn)提升了千人指標(biāo)等核心指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

長樂區(qū)現(xiàn)行教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃《長樂①市教育專項(xiàng)規(guī)劃(2015-2030)》對長樂區(qū)全域教育設(shè)施進(jìn)行了規(guī)劃統(tǒng)籌。伴隨2016年國家全面放開二孩政策，民眾生育意愿期望得到滿足，近年來新生兒出生率有明顯提升，學(xué)前教育供需矛盾加劇，這導(dǎo)致在全面二胎放開政策之前編制的現(xiàn)行長樂區(qū)教育專項(xiàng)規(guī)劃已不能完全適應(yīng)人口發(fā)展趨勢下的教育設(shè)施配置要求。此外，為踐行習(xí)總書記關(guān)于福州“東進(jìn)南下”的發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想、推動福州新區(qū)建設(shè)，2017年2月在長樂濱海地區(qū)啟動濱海新城建設(shè)。2018年《濱海新城教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃(2018-2035)》編制完成。本次規(guī)劃也以與濱海新城教育專項(xiàng)銜接為目標(biāo)，重點(diǎn)針對沒有就近入學(xué)要求的街道及以上級配的教學(xué)設(shè)施進(jìn)行重新布局。

全面普及十二年基礎(chǔ)教育已經(jīng)成為教育發(fā)展新趨勢。按照《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》表述，“合理確定普通高中和中等職業(yè)學(xué)校招生比例，今后一個(gè)時(shí)期總體保持普通高中和中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模大體相當(dāng)”。在我國中國制造2025的大戰(zhàn)略前提下，中等職業(yè)學(xué)校和高職院校這一系統(tǒng)的職業(yè)教育將有較大發(fā)展。因此，普遍缺乏中等職業(yè)教育供給的現(xiàn)狀將成為全面普及十二年義務(wù)教育的瓶頸。

綜合來看，在城鎮(zhèn)化提質(zhì)轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)及教育設(shè)施供需矛盾凸顯的背景下，教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制語境發(fā)生巨大變化。為解決教育設(shè)施供需數(shù)量與服務(wù)水平的突出矛盾，2018年10月開展了福州市長樂城區(qū)教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃工作。

2 長樂城區(qū)教育設(shè)施現(xiàn)狀認(rèn)知

2.1 規(guī)劃范圍與規(guī)劃對象

長樂城區(qū)本次規(guī)劃涉及吳航街道、航城街道、營前街道、首占鎮(zhèn)與鶴上鎮(zhèn)等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)公安部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2017年底，規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)狀總?cè)丝诩s為21.7萬人。本次規(guī)劃以學(xué)齡前教育、九年義務(wù)教育階段(小學(xué)和初中)、高中階段教育(普通高中和中等職業(yè)學(xué)校)以及特殊教育的配置標(biāo)準(zhǔn)與空間布局為規(guī)劃對象。

2.2 現(xiàn)狀教育設(shè)施問題總結(jié)

本次規(guī)劃結(jié)合現(xiàn)行最新規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對統(tǒng)計(jì)到的30所幼兒園、26所小學(xué)、11所中學(xué)(初中和普通高中)、1所中等職業(yè)學(xué)校以及1所特殊教育學(xué)校進(jìn)行了較為詳實(shí)的調(diào)查與分析，總結(jié)了現(xiàn)狀各類教育設(shè)施配置與布局的主要問題。以幼兒園和小學(xué)為例：

(1)滿足標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)要求的現(xiàn)狀教育設(shè)施數(shù)量少。通過對長樂城區(qū)各類教育設(shè)施從班額(班均人數(shù))、班型(班級數(shù)規(guī)模)、用地規(guī)模、服務(wù)半徑等幾個(gè)方面進(jìn)行分析，滿足標(biāo)準(zhǔn)化辦學(xué)要求的幼兒園僅1所、小學(xué)僅2所。幼兒園與小學(xué)存在不同程度小班型居多、缺少中等辦學(xué)規(guī)模要求教育設(shè)施，班額超過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定上限，生均用地不滿足規(guī)范要求等問題。

(2)優(yōu)質(zhì)教育資源過度集中在中心城區(qū)。30所現(xiàn)狀幼兒園中，20所幼兒園集中分布在吳航、航城老城。班型均在36班以上的長樂區(qū)吳航中心小學(xué)、實(shí)驗(yàn)小學(xué)和師范學(xué)校附屬小學(xué)集聚分布在吳航街道同一主干路相連的3個(gè)路口，空間直線距離不超過300m。這3所優(yōu)質(zhì)小學(xué)高峰時(shí)段帶來的人流與車流已對附近街道日常通勤造成了較大的交通負(fù)荷。根據(jù)現(xiàn)狀千人指標(biāo)判斷，仍然存在新城居住人口在老城就學(xué)情況，導(dǎo)致新老城教育資源供需的不平衡。

(3)老城外圍區(qū)域教育資源布局滯后于城鎮(zhèn)居住用地建設(shè)。2017年長樂區(qū)城鎮(zhèn)化率已接近70%，伴隨城市拓展需求，首占-營前新城片區(qū)成為長樂區(qū)現(xiàn)階段重點(diǎn)拓展區(qū)域，以居住和商貿(mào)等城市功能為主，近年來布局了大量居住用地。與一般新城開發(fā)初期一樣，長樂新城也存在公共服務(wù)設(shè)施滯后于城鎮(zhèn)居住用地建設(shè)情況，調(diào)查到的新城幼兒園不足10所。

從上述問題可以看出，教育設(shè)施數(shù)量與人口分布的不協(xié)調(diào)造成基礎(chǔ)教育空間失衡。由于優(yōu)質(zhì)教育集中分布在中心城區(qū)，擇校風(fēng)盛行，不利于老城已經(jīng)過度集聚的人口疏散和新城的健康發(fā)展。關(guān)注教育設(shè)施數(shù)量的空間均衡和引導(dǎo)教育水平的空間均質(zhì)是長樂城區(qū)教育發(fā)展的主要目標(biāo)。

3 規(guī)劃編制的主要內(nèi)容

3.1 確立核心指標(biāo)體系

教育設(shè)施規(guī)劃指標(biāo)體系，主要包括班額、班型、用地規(guī)模、服務(wù)半徑與千人學(xué)生數(shù)等。由國家、省份和城市出臺的各類技術(shù)規(guī)范對班額、班型和服務(wù)半徑有較為統(tǒng)一的共識；鑒于不同設(shè)施建設(shè)場地與條件、不同城市人口構(gòu)成等差異，用地規(guī)模與千人學(xué)生數(shù)在行業(yè)內(nèi)存在較大爭議[4]。本次規(guī)劃以《福建省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制導(dǎo)則》(試行)附錄“街道、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置指引”為主要依據(jù)，采納相關(guān)用地規(guī)模指標(biāo)。根據(jù)長樂區(qū)近幾年出生率變化情況(表1)，綜合判斷生育政策刺激下的出生率激增趨勢已逐步放緩，預(yù)測未來長樂主城區(qū)人口出生率將穩(wěn)定在14‰左右。結(jié)合不同教育階段學(xué)年要求，最終確定各類教育設(shè)施千人學(xué)生數(shù)為幼兒園42生/千人，小學(xué)84生/千人，初中42生/千人，普通高中25生/千人以及中等職業(yè)中學(xué)17生/千人②。在普及高中教育的前提下，普通高中與中等職業(yè)中學(xué)的學(xué)生數(shù)之和等于本地區(qū)就學(xué)總?cè)藬?shù)。

表1 長樂區(qū)2013年-2017年出生率變化情況

3.2 人口規(guī)模預(yù)測

教育專項(xiàng)強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，重點(diǎn)在于根據(jù)區(qū)域人口總體規(guī)模與結(jié)構(gòu)特征確定各類教育設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模。一方面，專項(xiàng)規(guī)劃作為落實(shí)總體規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，需要在總體規(guī)劃人口規(guī)模等指標(biāo)指導(dǎo)下進(jìn)行編制。另一方面，教育設(shè)施規(guī)劃與城市人口分布和城市居住用地布局密切相關(guān)，這就要求教育設(shè)施規(guī)劃勢必以具有實(shí)施性的控規(guī)用地布局為依據(jù)進(jìn)行空間布局。

《長樂市總體城市規(guī)劃(2014-2030)》確定本次規(guī)劃范圍2030年總?cè)丝跒?5萬，通過控規(guī)圖則確定的容量人口規(guī)模合計(jì)約為60萬。人口規(guī)?；鶖?shù)不同，必然導(dǎo)致公共設(shè)施數(shù)量和規(guī)模的巨大差異。

長樂已于2017年完成面向2035年的生態(tài)保護(hù)紅線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“兩線”劃定工作?？紤]到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定是即將開展的國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，本次規(guī)劃將規(guī)劃范圍內(nèi)各片區(qū)控規(guī)拼合圖作為人口空間分布基礎(chǔ)，以“兩線”劃定成果確定的人口規(guī)模作為本次規(guī)劃2035年人口規(guī)模，將控規(guī)圖則確定的容量人口作為面向遠(yuǎn)景的預(yù)測規(guī)模，并分別對2035年人口規(guī)模和容量人口規(guī)模進(jìn)行遠(yuǎn)期和遠(yuǎn)景兩版教育設(shè)施空間布局方案。

3.3 教育設(shè)施空間布局

根據(jù)控規(guī)居住用地分布劃定基于基礎(chǔ)單元的人口規(guī)模分區(qū)(圖1)，結(jié)合各類教育設(shè)施千人學(xué)生數(shù)，測算出各片居住人口對應(yīng)的各類教育設(shè)施學(xué)齡人口。結(jié)合班額與班型測算各類教育設(shè)施所需規(guī)模，即所需總班級數(shù)與學(xué)校數(shù)量。

圖1 規(guī)劃人口密度分區(qū)

需求總量由存量和增量兩部分構(gòu)成(圖2)。首先，針對現(xiàn)狀教育設(shè)施和控規(guī)已落位確定的教育設(shè)施進(jìn)行單體學(xué)校規(guī)模核算，計(jì)算出存量教育設(shè)施可提供的班級數(shù)總和。其次，在存量基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際用地條件對所需增量教育設(shè)施進(jìn)行空間布局安排。

圖2 技術(shù)路線

教育設(shè)施處置方式，分為保留調(diào)整、原址擴(kuò)建、異地遷建、取消和新增等5種。對于符合最小用地面積要求的現(xiàn)狀設(shè)施予以保留，按照標(biāo)準(zhǔn)班額進(jìn)行班型調(diào)整；用地面積過小但具有擴(kuò)建條件的現(xiàn)狀設(shè)施進(jìn)行原址擴(kuò)建；無擴(kuò)建條件的學(xué)校優(yōu)先轉(zhuǎn)化為對用地面積要求更低的低一級設(shè)施，如小學(xué)改幼兒園。對控規(guī)已確定教育設(shè)施采取類似措施，部分分區(qū)教育設(shè)施供給過分超前，結(jié)合服務(wù)半徑對超過需求的控規(guī)已確定教育設(shè)施提出暫不增加的建議。對于因具體原因需要搬遷的學(xué)校設(shè)施(如長樂高級中學(xué)高峰時(shí)段產(chǎn)生的大量人流與平街歷史文化保護(hù)需要產(chǎn)生沖突)，確定保留原教學(xué)主體進(jìn)行異地遷建；未確定保留原教學(xué)主體的采取取消措施?！靶略觥睂ο鬄槌F(xiàn)狀教育設(shè)施外需要增加的教育設(shè)施。

4 面向?qū)嵤┑囊?guī)劃實(shí)踐探索

如前文所述，如果專項(xiàng)規(guī)劃布局方案難以與控規(guī)形成上下對接的反饋機(jī)制，則往往阻礙了專項(xiàng)規(guī)劃的可實(shí)施性。因此，為使本次規(guī)劃切實(shí)可實(shí)施，從編制方法、分區(qū)指引和平臺建設(shè)等方面進(jìn)行了實(shí)踐探索，以提高教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)施性。

4.1 以解決問題為導(dǎo)向，切實(shí)保障落地可行性

以實(shí)際問題為導(dǎo)向，采用“發(fā)現(xiàn)問題-分析問題-解決問題”的思路，建立科學(xué)合理的規(guī)劃框架。通過對比各類教育設(shè)施規(guī)劃需求數(shù)與現(xiàn)狀可供給教學(xué)服務(wù)容量發(fā)現(xiàn)，幼兒園與中等職業(yè)學(xué)校是未來教育設(shè)施布局的最大缺口，因此確立為本次規(guī)劃需要解決的工作重點(diǎn)。

面向?qū)嵤┮蟾黝惤逃O(shè)施空間選址具有可行性，即排除與限制性要素，如“是否為基本農(nóng)田”“是否在文保單位保護(hù)范圍”，同時(shí)結(jié)合建設(shè)條件、土地權(quán)屬、拆遷難度等要素綜合確定選址條件。

4.2 設(shè)置差異化分區(qū)指引， 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化布局

布局均等化并不是在城鄉(xiāng)空間上的簡單平均，而是考慮城鄉(xiāng)人口密度與地區(qū)功能差異，與城市化動態(tài)發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，解決城鄉(xiāng)公平與效率問題。因此，按照長樂城區(qū)現(xiàn)狀城鎮(zhèn)化發(fā)展情況，將規(guī)劃范圍內(nèi)的區(qū)域劃分為3個(gè)特征片區(qū)，分別是吳航-航城中心城區(qū)，營前-首占新城區(qū)以及外圍城鎮(zhèn)化欠發(fā)達(dá)片區(qū)。因?yàn)槔铣鞘侨珔^(qū)商業(yè)、文化和綜合服務(wù)中心，城鎮(zhèn)化程度最高；新城是近期重點(diǎn)拓展區(qū)域，以居住和商貿(mào)功能為主；外圍片區(qū)現(xiàn)狀以村莊和工業(yè)用地為主，城鎮(zhèn)化水平較低。

針對3個(gè)特征片區(qū)面臨的不同問題，采取分區(qū)指引，制定差異化的規(guī)劃策略。中心城區(qū)重點(diǎn)解決現(xiàn)狀教育設(shè)施的不達(dá)標(biāo)問題，以疏解為主，降低班型，進(jìn)行均質(zhì)化的調(diào)整布局；新城亟待按照人口需求預(yù)測補(bǔ)足相關(guān)教育設(shè)施需求缺口。均等化布局在強(qiáng)調(diào)地域內(nèi)教育設(shè)施數(shù)量均衡化的同時(shí)更應(yīng)注重優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)水平的均質(zhì)化[5]。區(qū)別于中心城區(qū)以疏散人口為目標(biāo)控制教育設(shè)施規(guī)模的策略，適當(dāng)集聚新區(qū)教育設(shè)施規(guī)模，通過配置優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源的方式打造新城優(yōu)質(zhì)教學(xué)品牌，促進(jìn)新城城鎮(zhèn)化人口集聚。外圍非鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)合控規(guī)進(jìn)行遠(yuǎn)景預(yù)留，優(yōu)先采用九年一貫與完全中學(xué)模式應(yīng)對教育設(shè)施公平與效率問題。

4.3 搭建面向?qū)嵤┖烷L效管理的數(shù)據(jù)信息平臺

本次規(guī)劃按照“一張圖”理念，在編制過程中利用GIS平臺，搭建了各類教育設(shè)施現(xiàn)狀與規(guī)劃數(shù)據(jù)庫框架，使專項(xiàng)設(shè)施“一張圖”最終落實(shí)到控規(guī)“一張圖”上(圖3)。通過ArcGIS空間疊加工具，可快速實(shí)現(xiàn)教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃對各片控規(guī)內(nèi)教育設(shè)施的用地調(diào)整，從而使教育專項(xiàng)內(nèi)容有效落位。

圖3 GIS平臺示例圖

專項(xiàng)規(guī)劃作為過程性規(guī)劃，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。本次規(guī)劃提出，希望進(jìn)一步建立規(guī)劃實(shí)施與管理監(jiān)測平臺，結(jié)合近期行動計(jì)劃，后續(xù)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制部門與教育設(shè)施建設(shè)部門的信息共享、持續(xù)跟蹤和定期評估，保障規(guī)劃實(shí)施的持續(xù)性，切實(shí)發(fā)揮教育專項(xiàng)規(guī)劃的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用。

5 結(jié)語

長期以來，教育設(shè)施布局方案一般通過控規(guī)進(jìn)行落實(shí)。由于各片控規(guī)編制年份不同，同一行政管轄范圍內(nèi)的多片控規(guī)通常由多家編制單位負(fù)責(zé)，導(dǎo)致各類專項(xiàng)設(shè)施規(guī)劃成果無法及時(shí)有效回落在控規(guī)“一張圖”上。本文結(jié)合福州市長樂城區(qū)教育設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃，介紹了該規(guī)劃的編制理念與重點(diǎn)內(nèi)容，從規(guī)劃編制角度保障了該規(guī)劃的科學(xué)性和可實(shí)施性；同時(shí)，該規(guī)劃利用GIS平臺，建立了控規(guī)“一張圖”與教育設(shè)施“一張圖”的有效聯(lián)系，從技術(shù)實(shí)現(xiàn)方面保障專項(xiàng)成果落實(shí)到控規(guī)。

注釋：

①長樂已于2017年11月撤市改區(qū)。

②根據(jù)現(xiàn)狀普通高匯總與中等職業(yè)教育錄取比例，確定高中教育與中等職業(yè)教育比例為6∶4。