董延濤，吳 欣，那春光，張玉韓，曾甲晰

(1.中國地質(zhì)大學(xué)(北京)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100083；2.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；3.江西省自然資源廳，江西 南昌 330025)

習(xí)近平總書記在中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時明確提出，要加快構(gòu)建“四大體系”和“三大紅線”，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，這是中央政治局首次以“綠色發(fā)展”為主題的集體學(xué)習(xí)。2017年，十九大報告指出我國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[1]。黨的十九大報告，一方面給出了一個全新的戰(zhàn)略判斷：“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，進而提出“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系”的戰(zhàn)略任務(wù)；另一方面全面闡述了綠色發(fā)展的時代背景、現(xiàn)狀、理念、建設(shè)重點和目標等，成為我國未來一段時期綠色發(fā)展的行動指南[2]。報告中生態(tài)、環(huán)境、資源、綠色發(fā)展等詞語分別出現(xiàn)43次、29次、13次、4次，全文十三個部分里，有三個部分重點論述了“綠色發(fā)展”有關(guān)內(nèi)容和戰(zhàn)略部署。國務(wù)院在關(guān)于《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016～2020年)》的批復(fù)中明確指出，通過《規(guī)劃》的實施，到2020年基本形成節(jié)約高效、環(huán)境友好、礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展模式[3]，這都為礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展提出了明確要求。

1 江西省礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀

1.1 江西省礦產(chǎn)資源概況

江西省成礦地質(zhì)條件優(yōu)越，礦產(chǎn)資源豐富，是我國重要的有色、稀有、稀土資源基地，礦產(chǎn)資源綜合配套程度較高，具有發(fā)展礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)集群的有利條件。

發(fā)展優(yōu)勢：一是礦產(chǎn)種類較齊全，空間分布各具特色；二是優(yōu)勢礦產(chǎn)資源在全國地位突出，素有“七朵金花”(銅礦、鎢礦、稀土礦、鈾礦、鉭鈮礦、金礦、銀礦)之稱，享有“世界鎢都”和“稀土王國”之美譽[4]；三是礦產(chǎn)資源集中分布，有利于建設(shè)大型能源資源基地，以及綜合勘查和規(guī)模開發(fā)；四是非金屬礦產(chǎn)資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿^大；五是地?zé)帷⒌V泉水等特色資源豐富，開發(fā)利用前景廣。

資源劣勢：一是大宗礦產(chǎn)資源賦存條件不佳，省內(nèi)供應(yīng)不足或短缺，如石油、天然氣、錳礦、鋁土礦、鉀鹽礦等大宗礦產(chǎn)嚴重短缺，銅、煤炭、富鐵和優(yōu)質(zhì)高嶺土等緊缺礦產(chǎn)資源不足，需要依靠省外或國外市場解決；二是多數(shù)有色金屬礦共伴生組分多，綜合利用難度大；三是部分礦種小礦多、分布散、貧礦多、富礦少。

1.2 江西省礦產(chǎn)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

截至2017年底，江西省共有礦山3 892個，其中，大型礦山67個，中型礦山289個，小型礦山2 488個，小礦1 048個。大中型礦山比例為9.15%，低于全國15.99%的水平。全省礦山企業(yè)從業(yè)人數(shù)12萬人，年礦石產(chǎn)量2.8億t，礦業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值3 543 450.53萬元，礦產(chǎn)品銷售收入2 679 606.64萬元，利潤總額356 155.36萬元。

表1 江西省礦產(chǎn)資源開發(fā)利用基本情況Table 1 Basic situation of mineral resources development and utilization in Jiangxi province

資料來源：《2017年全國非油氣礦產(chǎn)資源開發(fā)利用統(tǒng)計年報》

2 江西省在推進礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展中的主要做法

2.1 政府和部門高度重視礦業(yè)綠色轉(zhuǎn)型

全面落實《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實施意見》(國土資規(guī)〔2017〕4號)，制定出臺《江西省全面推進綠色礦山建設(shè)實施意見》(贛國土資規(guī)〔2017〕4號)，由省自然資源廳、財政廳、環(huán)境保護廳、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等部門聯(lián)合印發(fā)實施。將“開展綠色礦山建設(shè)，在贛州、德興開展綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)”等納入到《國家生態(tài)文明試驗區(qū)(江西)實施方案》中。相關(guān)市政府、縣政府也積極主動作為，謀劃推動本地綠色礦山建設(shè)工作，如九江市自然資源局主要領(lǐng)導(dǎo)，近兩年來親自謀劃部署、親自確定思路、親自調(diào)度推進，召開相關(guān)會議30次以上，發(fā)布文件100余份，推動本地綠色礦山建設(shè)工作。

2.2 強化礦產(chǎn)資源規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用

嚴格編制實施礦產(chǎn)資源規(guī)劃，統(tǒng)籌謀劃礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護的各項工作，優(yōu)化開發(fā)布局結(jié)構(gòu)，促進礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級和綠色發(fā)展。根據(jù)江西省礦產(chǎn)資源稟賦特征、勘查成果和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合江西省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃和江西省主體功能區(qū)劃，將全省分為鄱陽湖地區(qū)、贛東北地區(qū)、贛西地區(qū)和贛中南地區(qū)四個礦業(yè)發(fā)展板塊。通過規(guī)劃實施，引領(lǐng)全省到2020年建成綠色礦山200個以上，部、省發(fā)證的大中型礦山基本達到綠色礦山標準，小型礦山企業(yè)按照綠色礦山要求規(guī)范管理。

表2 江西省礦產(chǎn)資源開發(fā)和礦業(yè)發(fā)展總體布局Table 2 General layout of mineral resources development and mining development in Jiangxi province

資料來源：據(jù)《江西省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃(2016～2020年)》整理

2.3 堅持“一礦一策”，差別化、精細化推進工作

江西省彭澤縣在推進綠色礦業(yè)發(fā)展中更積極探索，形成“彭澤模式”。彭澤模式的重點是堅持“一礦一策”原則，一個礦山編制一本綠色礦山建設(shè)規(guī)劃，按照“開采科學(xué)化、礦山園林化、生產(chǎn)環(huán)?；?、產(chǎn)能高效化、管理標準化”的“五化管理”總體思路，引領(lǐng)指導(dǎo)綠色礦山建設(shè)[5]。同時，為更直觀更具體地指導(dǎo)礦山做好綠色礦山建設(shè)工作，彭澤縣積極探索，提出“七個一”標準，切實打造“一礦一景”的園林化綠色礦山。該縣對綠色礦山實行精準分區(qū)，并細化區(qū)域功能。如每個綠色礦山都要規(guī)劃成7個功能區(qū)，包括可耕種的試驗田區(qū)、可栽種的果園區(qū)、環(huán)境優(yōu)美的公園區(qū)、生態(tài)停車區(qū)域、生態(tài)公共衛(wèi)生間、環(huán)保加油站以及規(guī)范的修理廠區(qū)。各礦山根據(jù)分區(qū)要求，結(jié)合自身礦區(qū)特點，打造規(guī)范統(tǒng)一又呈現(xiàn)“一礦一景”的園林化現(xiàn)代化礦山。

表3 綠色礦山建設(shè)“彭澤模式”的主要內(nèi)容Table 3 Main contents of Pengze model for green mine construction

資料來源：據(jù)調(diào)研期間九江市和彭澤縣自然資源主管部門提供的資料整理

2.4 創(chuàng)新礦產(chǎn)資源開發(fā)方式和模式

江西亞東水泥有限公司主要開采水泥用灰?guī)r，其礦山采場背靠青山、面朝長江，位于長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護的重點區(qū)域。根據(jù)國家關(guān)于長江經(jīng)濟帶的發(fā)展定位和有關(guān)要求，亞東水泥采用“內(nèi)凹式開采模式”：自山頂階梯向下，露天開采，最大程度減少對景觀的整體破壞和沖擊，非開采區(qū)域保持綠色原生態(tài)，已經(jīng)完成開采的最終邊坡進行同步生態(tài)修復(fù)和復(fù)綠。

為保護區(qū)域升生態(tài)環(huán)境，降低運輸成本，提高安全水平，改善經(jīng)濟效益，江西長豐實業(yè)有限公司，建設(shè)了一條長約25 km的全封閉式環(huán)保管狀運輸機，采用全智能化物料輸送，并雙線運營。

在以上長豐實業(yè)自用運輸廊道建設(shè)的同時，彭澤縣規(guī)劃建設(shè)了公用運輸廊道，設(shè)計規(guī)模為2 000萬t/a，線路全長46 km，配套規(guī)劃建設(shè)2個5 000噸級泊位碼頭，資金投入超過20億元。兩條廊道于2018年開工建設(shè)，計劃2019年底竣工。

2.5 建立三維模型，強化在線動態(tài)監(jiān)管

江西省瑞昌市近年來投資資金700多萬元建立了“礦山視頻監(jiān)控系統(tǒng)”，安裝探頭120余個，對礦山開采、生產(chǎn)、運輸?shù)戎饕h(huán)節(jié)進行全程在線動態(tài)監(jiān)控，初步實現(xiàn)巡查和監(jiān)測由“人工”向“智能”轉(zhuǎn)變。這種做法受到省委省政府的充分肯定和社會廣泛認可。

彭澤縣在全省率先實現(xiàn)了采石礦山“三維立體空間建?！比采w，對每個在產(chǎn)礦山及規(guī)劃出讓的礦區(qū)均通過無人機全息影像測繪，為礦山科學(xué)開采、合法開采以及政府監(jiān)管提供方科學(xué)精準依據(jù)。對礦山運輸車輛進行在線監(jiān)管，實施GPS軌跡、行車記錄、駕駛員在線、4G對講“四大監(jiān)控”。與此同時，礦管、環(huán)保、治超、交警等部門合作，建成了礦產(chǎn)及地質(zhì)監(jiān)控中心，接入了在線視頻、源頭控超、環(huán)境監(jiān)測、車輛監(jiān)管、三維建模、在線執(zhí)法、監(jiān)控盜采、項目監(jiān)控以及地質(zhì)災(zāi)害點監(jiān)控等十項重點監(jiān)管內(nèi)容，對礦山實施排網(wǎng)式的全天候立體技術(shù)服務(wù)和監(jiān)督管理。

3 存在的主要問題

3.1 部門協(xié)調(diào)有待進一步加強

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用以及礦業(yè)的發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，鏈條長、環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域廣。推動礦業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、安監(jiān)、林業(yè)、財政、稅務(wù)等多個職能部門，以及礦山所在地的村鎮(zhèn)集體、村民居民等利益相關(guān)者。由于不同部門對綠色礦山建設(shè)的管理目標不相同、標準要求不統(tǒng)一、建設(shè)訴求不一致，缺少利益相關(guān)方協(xié)調(diào)推進機制。

3.2 支持政策有待進一步細化

當前，國家和省級層面分別從用地、用礦、財稅、金融等方面出臺了支持政策。調(diào)研中，地方管理人員反映，相關(guān)政策較為保守，可操作性不夠，沒有真正落到實處，礦山難以通過綠色礦山的創(chuàng)建，獲得直接或短期的經(jīng)濟效益，而創(chuàng)建過程直接增加成本，完成建設(shè)任務(wù)完全靠企業(yè)自覺承擔，降低了與非綠色礦山的經(jīng)濟比較優(yōu)勢。同時，綠色礦山建設(shè)支撐政策的精準性不夠。

3.3 資源配置有待進一步優(yōu)化

一是部分礦山，采礦權(quán)范圍多數(shù)以山脊山頂為界，逐級開采形成巨大臺階，既造成礦產(chǎn)資源的浪費破壞，又形成安全隱患，還增加開采成本；二是部分礦山采礦證內(nèi)剩余資源量不足，創(chuàng)建綠色礦產(chǎn)意味著資源開發(fā)規(guī)模更大、效率更高，資源量不足以滿足礦山生產(chǎn)需求，形成產(chǎn)能浪費，成本難以收回，企業(yè)投資意愿不足；三是部分采礦權(quán)的采礦證許可年限較短，礦山企業(yè)為了盡快收回礦山建設(shè)投資，會盡快開發(fā)資源，建設(shè)綠色礦山的動力不足。

3.4 監(jiān)管職責(zé)有待進一步明確

近年來，為加強生態(tài)文明建設(shè)，黨中央逐步加強了對環(huán)境問題的督察。地方自然資源主管部門有關(guān)人員反映，對于中央環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)的與礦山有關(guān)的問題，在問責(zé)方面存在邊界不清、問責(zé)不合理等現(xiàn)象。同時，全國及各地關(guān)于綠色礦山建設(shè)和綠色礦業(yè)發(fā)展的標準體系、工作體系、制度體系逐步完善，但是監(jiān)督管理體系亟待完善和加強。

4 啟 示

4.1 推動礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當強化地方政府的推動和部門之間的聯(lián)動

一是地方政府，特別是礦產(chǎn)資源富集區(qū)的地方人民政府，應(yīng)當切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，充分認識到推動礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)，事關(guān)國家能源資源安全，事關(guān)礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；二是應(yīng)當在人民政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，由當?shù)刈匀毁Y源部門牽頭，加強與生態(tài)環(huán)境、林業(yè)、財政、安監(jiān)等部門的溝通協(xié)調(diào)，建立多部門聯(lián)動機制，共同研究解決礦業(yè)發(fā)展中存在的問題，為企業(yè)發(fā)展和礦業(yè)轉(zhuǎn)型提供良好的政策環(huán)境和監(jiān)管服務(wù)，其中，自然資源主管部門處于核心地位，與其他相關(guān)主體之間存在“三外一內(nèi)、八個方面”的博弈關(guān)系[6]，應(yīng)當全過程、全方位強化溝通協(xié)調(diào)，形成合力。

4.2 推動礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當強化礦產(chǎn)資源規(guī)劃的統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用

應(yīng)將礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制實施作為提高礦產(chǎn)資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，引領(lǐng)礦業(yè)綠色發(fā)展的重要手段和工具，超前謀劃新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制。一是統(tǒng)籌謀劃礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展的空間格局。嚴格落實分區(qū)管理制度，與國民經(jīng)濟社會發(fā)展、國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃做好銜接協(xié)調(diào);二是研究制定礦產(chǎn)資源開發(fā)利用上線和開發(fā)強度;三是在充分考慮生態(tài)功能保障基線和環(huán)境質(zhì)量安全底線前提下，合理確定礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的準入條件和門檻，選擇資源節(jié)約型、環(huán)境友好型開發(fā)利用模式，最大限度減少對生態(tài)環(huán)境的擾動和破壞[7];四是建議鼓勵具備條件的市縣或者大中型礦山企業(yè)，編制綠色礦山建設(shè)規(guī)劃，堅持“一礦一策”，通過規(guī)劃編制實施，從微觀層面，指導(dǎo)礦山開展綠色轉(zhuǎn)型。

4.3 推動礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當強化建立完善政策支撐體系

一是完善礦業(yè)權(quán)出讓制度和政策。建議適當延長礦業(yè)權(quán)出讓年限，讓礦山企業(yè)擁有足夠的資源量，穩(wěn)定其生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期，提高資金、技術(shù)等生產(chǎn)資料的投入，為礦業(yè)的綠色發(fā)展提供持久的原動力。對于達到綠色礦山標準的企業(yè)，允許將礦區(qū)周邊資源協(xié)議出讓給相關(guān)企業(yè)，滿足企業(yè)規(guī)?；?、“長期化”開采需求。二是完善礦業(yè)用地政策。建議允許將礦山道路硬化、廠房建設(shè)等作為臨時用地，滿足企業(yè)長久發(fā)展的用地需求。嘗試將綠色礦山建設(shè)與工礦廢棄地復(fù)墾利用等工作統(tǒng)籌推進，促進礦地融合，探索研究出臺用地獎勵機制，激勵企業(yè)主動開展綠色礦山建設(shè)和綠色礦業(yè)發(fā)展。三是完善礦產(chǎn)資源綜合利用政策。進一步明確采礦權(quán)人雜采礦許可證有效期內(nèi)，回收利用尾礦和采礦廢石，免于辦理采礦登記，并規(guī)范相關(guān)管理要求和程序，最大限度支持“全資源”綜合開發(fā)利用。四是進一步細化完善財政、稅收政策，提高對礦業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的精準支持能力和水平。

4.4 推動礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當加強宣傳引導(dǎo)和典型經(jīng)驗推廣

充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、微信等媒體資源，加強宣傳引導(dǎo)和典型經(jīng)驗推廣。一是宣傳貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，尤其是習(xí)近平生態(tài)文明思想，宣傳我國礦業(yè)發(fā)展的宏觀形勢、礦業(yè)發(fā)展的階段特征、國家的總體戰(zhàn)略導(dǎo)向，讓企業(yè)在制定發(fā)展規(guī)劃、開發(fā)礦產(chǎn)資源、推動礦業(yè)發(fā)展時充分了解國家的戰(zhàn)略需求，使國家宏觀導(dǎo)向和企業(yè)微觀管理充分對接。二是宣傳交流各地在礦業(yè)發(fā)展中落實新發(fā)展理念的典型做法，以及綠色礦山創(chuàng)建中的典型案例。三是創(chuàng)新宣傳方式方法和具體內(nèi)容，將礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展具體化，比如“彭澤模式”中的“七個一”標準，便于礦山企業(yè)直觀理解綠色高質(zhì)量的礦山建設(shè)和礦業(yè)發(fā)展。

4.5 推動礦業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當強化礦山開發(fā)利用的監(jiān)督管理

一是建立完善社會監(jiān)督、政府抽查，守信獎勵、失信懲戒的監(jiān)督管理機制。對于未履行采礦權(quán)出讓合同中約定的建設(shè)任務(wù)的，追究相關(guān)違約責(zé)任。二是創(chuàng)新監(jiān)管手段。建議具備條件的地區(qū)，尤其是綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)，積極發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，提高監(jiān)管的信息化、數(shù)字化水平，逐步實現(xiàn)巡查和監(jiān)測由“人工”向“智能”轉(zhuǎn)變。三是進一步明確部門監(jiān)管的職責(zé)，提高協(xié)同工作水平。重點是完善礦山開發(fā)利用方案、礦區(qū)環(huán)境影響評價報告書、水土保持方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與恢復(fù)治理方案、土地復(fù)墾方案之間的相互支撐的鑲嵌關(guān)系，努力實現(xiàn)部門全程協(xié)同、專家聯(lián)手攻關(guān)、技術(shù)有效對接[8]。