中國研發(fā)經(jīng)費調(diào)研：1.7萬億去向何方

霍思伊

4月17日，教育部發(fā)布通知，要求高?？蒲腥藛T不得弄虛作假，騙取科技項目、科研經(jīng)費以及獎勵、榮譽等，并且要求在賦予科研管理更大自主權(quán)過程中，把科研人員從報表、報銷等具體事務(wù)中解脫出來。

近年來，中國的科研管理一直在不斷完善，但仍存在一些體制機制障礙亟待理清。其中，對科研經(jīng)費的不當(dāng)使用，也時見報端。

2019年的《政府工作報告》指出，要開展項目經(jīng)費使用“包干制”改革試點，不設(shè)科目比例限制，由科研團隊自主決定使用。以經(jīng)費為抓手，進一步給科研“松綁”。

事實上，在科研投入上，中國的問題主要不是缺錢，而是這些錢從哪兒來，又去向何方。

近日，以大連理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院為主的研究團隊發(fā)布了《中國研發(fā)經(jīng)費報告（2018）》，首次全面梳理、解讀和分析了中國2000-2016年的研發(fā)經(jīng)費情況。

而從2017年開始，中國已經(jīng)成為全球第二大研發(fā)國家，僅次于美國，全社會研發(fā)經(jīng)費投入達到1.7萬億。然而，無論是“十五”“十一五”還是“十二五”期間，科技發(fā)展規(guī)劃研發(fā)經(jīng)費投入強度的目標(biāo)均沒有實現(xiàn)，但和目標(biāo)的差距在逐步縮小。

報告的項目負責(zé)人、大連理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授孫玉濤對《中國新聞周刊》表示，當(dāng)前中國科技創(chuàng)新的主要挑戰(zhàn)并不是研發(fā)經(jīng)費投入規(guī)模，而是如何優(yōu)化研發(fā)經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)，提升研發(fā)經(jīng)費使用效率。

中國已經(jīng)邁入創(chuàng)新型國家的門檻

從數(shù)據(jù)上看，自2006年《國家中長期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020 年）》中提出“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略和“建設(shè)創(chuàng)新型國家”的目標(biāo)以來，中國的研發(fā)經(jīng)費逐年上漲，年平均增長率達到了19.59%。除了美國可以和中國并行，在法國、德國、日本、英國和韓國等眾多接近水平的曲線中，中國的增長曲線則一路向上。

在研發(fā)規(guī)模的絕對值上，2006年以來，中國的研發(fā)經(jīng)費支出相繼超過了韓國、英國、法國、德國和日本，成為全球第二。

更有代表性的指標(biāo)是“研發(fā)經(jīng)費投入強度”（簡稱“研發(fā)強度”），即全社會研發(fā)經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值（即GDP）的比重。該數(shù)值表示一個國家愿意把多少資源用于研發(fā)活動，反映了整個國家和社會對科技的重視程度。

報告顯示，中國的研發(fā)強度在2000年還不足1%，2016年已經(jīng)增至2.11%，已超過歐盟15國平均水平2.09%，但與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國平均水平2.34%還有一定差距。美國的研發(fā)強度在2000-2016年一直穩(wěn)定在2.5%以上。

2.5%也是中國研發(fā)強度2020年要達到的目標(biāo)。

中國科學(xué)技術(shù)信息研究所政策與戰(zhàn)略研究中心主任程如煙曾撰文指出，中國要在2020年實現(xiàn)2.5%的研發(fā)強度，有相當(dāng)大的難度，要追上美國2016年2.74%的研發(fā)強度則需要相當(dāng)長的時間。

她指出，隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，中國的研發(fā)強度將改變以往迅猛提高的走勢，轉(zhuǎn)變?yōu)榫徛仙内厔荨?/p>

增速下降，不意味著預(yù)期悲觀。

孫玉濤指出，有些國家很早就達到并穩(wěn)定在較高的投入強度，不會一直增長，以美國為例，很早就達到了2.5%～2.8%。中國的主要任務(wù)，是把研發(fā)投入強度繼續(xù)維持在2%以上?！把邪l(fā)強度2%是進入創(chuàng)新型國家門檻值?！彼f。

報告指出，自2013年以來，中國已經(jīng)連續(xù)4年研發(fā)經(jīng)費投入強度突破2%，達到中等發(fā)達國家水平，“一腳已經(jīng)跨進了創(chuàng)新型國家的門檻”。

政府研發(fā)經(jīng)費投入占比逐年下降

雖然中國的研發(fā)強度在逐年增加，但無論是“十五”“十一五”還是“十二五”期間，都沒有實現(xiàn)既定目標(biāo)。

根據(jù)報告，2005年1.3%的研發(fā)強度離“十五”的目標(biāo)1.5%還差0.2個百分點?！笆晃濉逼陂g達到1.71%，距離2%的目標(biāo)仍低了0.29個百分點。“十二五”階段實現(xiàn)了2.06%的強度，沒有完成2.2%的目標(biāo)任務(wù)，但差距縮小到0.14個百分點。

原科技部部長萬鋼指出，研發(fā)強度是衡量經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新驅(qū)動的重要指標(biāo)，“十二五”期間沒有達到2.2%的目標(biāo)表明中國整體科技投入和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模不匹配。因此，要想到2020年實現(xiàn)“十三五”2.5%的目標(biāo)，需要增強社會各方面的投入。

孫玉濤認為，研發(fā)強度沒有實現(xiàn)既定目標(biāo)，與中央政府投入經(jīng)費的占比逐年下降有關(guān)。

報告指出，從經(jīng)費來源的角度看，1995～2016年，中國研發(fā)經(jīng)費部門來源結(jié)構(gòu)從政府和企業(yè)雙主體轉(zhuǎn)變成了企業(yè)單主體。

在絕對數(shù)上，企業(yè)來源研發(fā)經(jīng)費從300億增長到約1.2萬億，增長了40倍;而政府來源研發(fā)經(jīng)費從約250億增長到近3200億，只增長了12.8倍。企業(yè)經(jīng)費的增長速度遠超過政府經(jīng)費。與此同時，企業(yè)來源經(jīng)費比例從約30%增長到了70%，而政府來源經(jīng)費比例從25%下降到了20%左右。

早在2005年，在發(fā)布《國家中長期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020年）》之前，負責(zé)制定綱要的戰(zhàn)略研究專題組組長、時任財政部財政科學(xué)研究所所長賈康就指出，結(jié)合國外經(jīng)驗，在工業(yè)化進程，全社會經(jīng)費中政府資金所占比例一般在30%～50%之間， 企業(yè)占40%～60%之間。

數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)研發(fā)強度達到2%時，美國的政府來源經(jīng)費占比為62.8%，法國為53.9%，英國和德國分別為48.1%和41.8%，日本在1981年邁入2%的門檻，當(dāng)年的政府經(jīng)費占比也達到了27%。

孫玉濤表示，他曾經(jīng)研究過，當(dāng)歐美各國研發(fā)投入強度為2%的時候，政府投入的比例很高。“從中國的經(jīng)濟發(fā)展階段來看，政府投入比例30%左右比較合適?！?/p>

孫玉濤和《中國研發(fā)經(jīng)費報告（2018）》的另一位項目組成員寧波諾丁漢大學(xué)教授曹聰曾共同撰文建議，到2020年，努力將政府財政研發(fā)投入占全社會研發(fā)投入比例提高到30%，逐步接近中長期規(guī)劃戰(zhàn)略研究提出的目標(biāo)。

孫玉濤指出，政府投入的相對比例降低，與企業(yè)投入的過快增長有關(guān)，部分專家認為，企業(yè)的經(jīng)費投入存在“虛高”的情況，這和政府鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的政策有關(guān)。在2006年的“中長期規(guī)劃”中，明確提出在政府增加科技投入的同時，要強化企業(yè)科技投入主體的地位。

另外，政府對科研經(jīng)費投入的謹慎態(tài)度也和近年來不斷被曝光的科研經(jīng)費管理不力有關(guān)。2013年10月的國新辦新聞發(fā)布會上，時任科技部部長萬鋼通報了兩起科研經(jīng)費管理不端案，并連用兩個“憤怒”以表達他的“無法容忍”。

孫玉濤認為，科研經(jīng)費管理不端案件的背后是整個管理體制，乃至撥款機制的問題。例如，科研經(jīng)費撥款滯后現(xiàn)象嚴重，年初啟動項目，年中甚至年末經(jīng)費才到賬?！柏斦腻X撥下去如果今年沒花完，明年可能預(yù)算就不增加。于是，大家開始思考，怎么才能把這些錢花出去，就出現(xiàn)亂花錢的情況?！彼f。

十三屆全國人大代表、中國科學(xué)院上海分院院長王建宇院士表示，多年來，我國科研項目的經(jīng)費使用采取預(yù)算制，科研經(jīng)費要嚴格按照預(yù)算要求來使用。

預(yù)算制有兩大問題，一是對人員的經(jīng)費投入在項目經(jīng)費中所占比例太小，二是經(jīng)費嚴格按預(yù)算使用，不符合科研工作不斷變化、探索未知的特點，缺乏靈活性。

對于此次兩會期間提出的“包干制”改革，王建宇希望可以解決這兩大問題?！耙郧拔覀兌啻翁岢鲞^這方面建議，這次寫進政府工作報告，說明真正給科研人員松綁了?！?h3>應(yīng)用研究缺乏關(guān)注

“每年的兩會，我們都在說基礎(chǔ)研究，但少有人關(guān)注應(yīng)用研究?！睂O玉濤說。

報告發(fā)現(xiàn)，1995～2016年，中國基礎(chǔ)研究經(jīng)費占全社會研發(fā)經(jīng)費比例基本上維持在5%，應(yīng)用研究經(jīng)費從26%下降到了10%，試驗發(fā)展經(jīng)費支出從69%增長到了85%。

基礎(chǔ)研究加應(yīng)用研究，合起來可以被稱為“科學(xué)研究”。報告指出，中國研發(fā)經(jīng)費中科學(xué)研究經(jīng)費比例僅占15%。

報道指出，中國科學(xué)研究的主要問題不僅是基礎(chǔ)研究投入不足，更重要的是應(yīng)用研究差距比較大，不到美國和日本的一半，與英國和法國的差距更大。2015年，英國的應(yīng)用研究經(jīng)費投入占比已經(jīng)達到了43%，法國為38%。

從經(jīng)費的執(zhí)行部門看，1995～2016年，無論是企業(yè)、研發(fā)機構(gòu)還是大學(xué)，研發(fā)經(jīng)費中應(yīng)用研究的投入比例都在下降。企業(yè)應(yīng)用研究投入比例由14.51%下降到3.04%;研發(fā)機構(gòu)研發(fā)從31.08%下降到了28.41%;大學(xué)從55.08%下降到 49.28%。與之相對，研發(fā)機構(gòu)和大學(xué)的基礎(chǔ)研究投入比例都有很大的增長。

報告認為，中國科學(xué)研究經(jīng)費占研發(fā)經(jīng)費比例偏低已經(jīng)成為一個重要挑戰(zhàn)，特別是應(yīng)用研究比例偏低沒有引起應(yīng)有的關(guān)注。

孫玉濤告訴《中國新聞周刊》，應(yīng)用研究占投入比偏低，和中國整體的創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)有關(guān)。在美國，大部分應(yīng)用研究，由企業(yè)和研發(fā)機構(gòu)進行，高等院校主要從事基礎(chǔ)研究。而在中國，研發(fā)機構(gòu)也開始從事試驗發(fā)展，與市場接軌，不再主攻應(yīng)用。

轉(zhuǎn)變從科研院所的企業(yè)化改制開始。1987年，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步推進科技體制改革的若干規(guī)定》和《關(guān)于推進科研設(shè)計單位進入大中型工業(yè)企業(yè)的規(guī)定》，推動技術(shù)開發(fā)型科研機構(gòu)企業(yè)化轉(zhuǎn)制。1998年，原隸屬于中央政府機構(gòu)的242個科研院所，以及所有隸屬地方政府的科研院所全部轉(zhuǎn)制，直至2001年全面完成。

孫玉濤表示，改制之后，由于面向市場，且無法獲得財政撥款，很多科研院所出于自負盈虧的考慮，轉(zhuǎn)做試驗發(fā)展，應(yīng)用研究的項目大幅減少。

報告指出，1995年研發(fā)經(jīng)費中應(yīng)用研究的經(jīng)費占比還有26%，到了2006年，這個數(shù)字迅速下降到17%，2016年降至10%。

他認為，改制以后，雖然科研院所更加市場化，但目前的主要問題是，大學(xué)和科研院所的定位存在重疊，二者都既做基礎(chǔ)，又做應(yīng)用。尤其是科研院所，其功能定位需要重新思考。

孫玉濤建議，大學(xué)還要回歸到基礎(chǔ)研究，以中科院為核心的科研院所可以加大對應(yīng)用研究的投入。未來，可能會有一部分企業(yè)嘗試進行應(yīng)用研究。在美國，應(yīng)用研究經(jīng)費中的1/3～1/2來自企業(yè)的貢獻。

如此一來，將來基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究加起來，經(jīng)費投入占比應(yīng)該從現(xiàn)在的15%增加到30%。

“這不是一個短期的過程，具體達成的時間很難預(yù)測，但從中國目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求來看，應(yīng)該會在近這幾年出現(xiàn)轉(zhuǎn)變的苗頭。”孫玉濤說。