劉 金 發(fā)

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023；曲阜師范大學(xué) 管理學(xué)院，山東 日照 276826)

在黨的十九大報告中，“全面”一詞先后出現(xiàn)了94次，凸顯出強烈的問題意識、鮮明的目標(biāo)導(dǎo)向和新時代的主攻方向，是深入理解習(xí)近平總書記治國理政思想的邏輯總閥門。盡管“全面性”的邏輯至關(guān)重要，在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨等重大戰(zhàn)略上得到淋漓盡致的體現(xiàn)，然而，在已有的中國國家治理研究中，多數(shù)研究往往限于回溯治理的概念，闡釋中國國家治理的內(nèi)涵與意義[1]；或者描述中國轉(zhuǎn)型，解析國家治理模式的歷史變遷[2]；又或從體系與能力的概念出發(fā)，探究國家治理體系或治理能力的構(gòu)成要素[3]，卻鮮見從微觀實踐中提煉出新時代國家治理的“全面性”邏輯，也鮮有研究闡明這一“全面性”實踐邏輯如何跨越西方治理理論的叢林。

有鑒于此，在中國特色社會主義進入新時代的歷史性時刻，有必要圍繞國家治理這樣一個重大的時代性課題，對其“全面性”的實踐邏輯進行科學(xué)的歸納與提煉，從而明確國家治理的實踐指向和理論意涵，凸顯治理研究的中國話語權(quán)。

一、“全面性”國家治理實踐：“分層、分權(quán)與合作”的立體式推進

(一)分層次統(tǒng)籌治理：綜合國內(nèi)治理和全球治理，形成內(nèi)外統(tǒng)籌的國家治理結(jié)構(gòu)

一是縱向上延伸國家治理鏈條，構(gòu)建從國內(nèi)治理到全球治理的多層級國家治理體系。已有對國家治理體系的研究，大多局限在中國范圍內(nèi)，鮮見從縱向邏輯上將全球治理視為國家治理體系的重要環(huán)節(jié)而加以討論。而中國國家治理已然包括了在全球治理中發(fā)出“中國聲音”、講好“中國故事”、貢獻“中國智慧”、謀求中國利益和全球利益最大交集的廣泛實踐。二是深度融入全球治理，橫向上形成多領(lǐng)域的全球治理參與格局。自改革開放以來，中國參與全球治理經(jīng)歷了從被動到主動、從淺層到深度、從局部到全面、從無為到貢獻、從跟隨到創(chuàng)制的發(fā)展歷程，體現(xiàn)出明顯的中國式增量改進特征[4]，在全球經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等各類問題上持續(xù)深入挖掘“中國作用”。三是凸顯中國特色的全球治理價值觀及治理模式。中國逐漸形成了“非西方”的全球治理認(rèn)識論和方法論，逐步建立起中國特色的全球治理模式。這一模式與美國的根本區(qū)別在于：中國是義利兼顧、共存共生、互利共贏式的，美國是重利輕義、遏制獨霸、贏者通吃式的；中國是去軍事性質(zhì)的，美國是強化軍事色彩的；中國是要維護各國共同建立的規(guī)則，美國是要鞏固和重新建立自己掌控的規(guī)則。

總體來看，中國正尋求擴大國內(nèi)治理和全球治理的利益交集，開拓全球治理的區(qū)域和領(lǐng)域空間，“中國因素”在全球化下對全球治理的影響日漸增強。為促進全球治理中各國的共同發(fā)展，習(xí)近平總書記提出“人類命運共同體”的全球治理觀，促成其他國家與中國攜手全球治理的“健康心態(tài)”和“良性思維”；以國際經(jīng)濟金融領(lǐng)域的創(chuàng)新建制為突破口，完善全球治理體系、治理結(jié)構(gòu)和治理機制。先后提出建設(shè)上合組織開發(fā)銀行、金磚國家新開發(fā)銀行、絲路基金、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、南南合作援助基金等；搭建全球治理務(wù)實合作平臺，提出囊括具體、長期合作規(guī)劃的“一帶一路”遠景構(gòu)想，落實中國對沿線國家的合作承諾，構(gòu)建“利益共同體”，呈現(xiàn)出從“周邊”到“葡萄串”式國家間合作發(fā)展格局；推動“伙伴外交”，秉持“義利兼顧”的哲學(xué)觀來增強中國與伙伴國家的全球治理利益鏈接，拓展全球治理“伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”；加快推進自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，落實“亞太自由貿(mào)易區(qū)(FTAAP)”倡議，借由主導(dǎo)啟動FTAAP進程來改變亞太區(qū)域貿(mào)易機制的重疊化和碎片化現(xiàn)狀，把中國形塑成亞太區(qū)域治理的核心力量。

(二)調(diào)適性分權(quán)治理：限定國家公權(quán)力，增進社會微權(quán)利，形成權(quán)責(zé)相稱、多元主體的國家治理分工格局

國家與社會的關(guān)系是治理理論研究的核心問題。中國在改革開放前，社會被納入國家機器的制約下，形成了“國家覆蓋社會”的強國家和弱社會格局；改革開放后，國家與社會關(guān)系表現(xiàn)出“國家嵌入社會”和“社會疏離國家”的控制與疏離膠著狀態(tài)。而進入新時代以來，在推進中國國家治理實踐的發(fā)展上：一是在指導(dǎo)思想上從國家“管控權(quán)力”轉(zhuǎn)向“放權(quán)讓利”，加快國家治理從權(quán)力邏輯、國家邏輯向權(quán)利邏輯、社會邏輯和市場邏輯的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)國家、市場和社會力量的調(diào)適性均衡；二是以更加理性、縝密、周延的頂層制度設(shè)計來持續(xù)優(yōu)化治理權(quán)力的配置，破除國家治理中的行政權(quán)力管控慣性和單中心思維，制度化賦予社會成員、社會組織等社會力量以合法地位、合法渠道、合法規(guī)則實質(zhì)性地參與國家治理，構(gòu)建包括國家、社會組織和公民自治在內(nèi)的多元化的國家治理主體系統(tǒng)。制度設(shè)計過程中，重點突破社會組織參與國家治理的制度性障礙，以及實現(xiàn)國家“公權(quán)力”和個人“微權(quán)利”這兩種上下力量的法治化互動。尤其是意識到，治理權(quán)力的優(yōu)化配置是國家治理的“轉(zhuǎn)型升級”而非“衰敗蛻變”，當(dāng)國家和社會在治理過程中被“融合”在一起的時候，借由與社會的互動，國家實際上完成了對社會利益的吸納，掌握了治理的主動權(quán)。

具體來看，隨著中國將簡政放權(quán)作為深化行政體制改革的“先手棋”，國家、市場和社會的邊界日漸明晰。為解決政府對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多、管得過死的問題，國務(wù)院自2013年以來大力推進行政審批制度改革，砍掉一批審批事項、審批中介事項、審批過程中的繁文縟節(jié)、企業(yè)登記注冊和辦事的關(guān)卡、不合法不合規(guī)不合理的收費，約有800多項行政審批事項和211項職業(yè)資格被取消[5]；為杜絕變相審批、非行政審批等“灰色地帶”大搞“模糊邊界”或“模糊權(quán)力”的現(xiàn)象，國務(wù)院在減權(quán)、放權(quán)的同時，先后出臺《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》《關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，采取剛性制度來管權(quán)、限權(quán)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子；為防止政府在公眾參與、專家論證方面出現(xiàn)形式主義，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制；為提升社會組織參與國家治理的質(zhì)量，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》(國辦發(fā)[2013]22號)對成立行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織采取直接向民政部門依法申請登記的辦法，無須業(yè)務(wù)主管單位審查同意，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。

(三)共在式合作治理：實現(xiàn)碎片化治理資源的聚合，強化多元治理主體間功能的無縫隙對接

國家治理不僅是黨和國家的事情，也是每一位中國老百姓的事情，是一個關(guān)系到黨、國家和人民命運的重大問題。因此，需要發(fā)揮各類治理主體的功能、整合各類治理資源，構(gòu)建共在式合作的多元治理主體格局，形成推進國家治理實踐發(fā)展的合力。

一是明確國家作為合作發(fā)起者的關(guān)鍵角色。由于過多的國家干預(yù)是國家治理失敗的首要原因，于是一些國家傾向于自由主義倡導(dǎo)的“國家極小化”論點，從個體主義立論，視民間社會為主體，將國家機關(guān)視為功能性的“殘余項”，力圖打造“小而美”的政府，將國家與治理對立起來。然而現(xiàn)實中，人們不可能被動地等待通過自發(fā)演化和無限期重復(fù)博弈來生成多元治理主體的功能聚合，而是希望國家作為合作機制的頂層制度設(shè)計者，有效整合各治理要素于同一個治理流程中。在這一流程中，國家一改傳統(tǒng)的行政控制者、過程支配者、最終決定者的角色，成為整合過程的規(guī)則制定者、方向領(lǐng)航者、沖突協(xié)調(diào)者，是復(fù)雜的互動、協(xié)商、協(xié)同與合作關(guān)系中的一個樞紐性要素，同時在法律上落實中國共產(chǎn)黨作為核心力量在國家治理資源及治理主體功能聚合中的領(lǐng)導(dǎo)者角色，從根本上確保國家治理的社會主義方向。

二是針對政府“條塊分割”的問題，構(gòu)建縱向與橫向間的政府職能協(xié)同機制。一方面，國家治理要經(jīng)歷從中央到地方的復(fù)雜治理細化過程，具有鮮明的層級性即“條條”特性。要建立共同合作的制度安排，確保不同層級政府間、上下級職能部門或機構(gòu)間相互調(diào)適、共同行動，確保國家治理目標(biāo)落實的整體性、協(xié)調(diào)性和一致性。另一方面，國家治理任務(wù)的實現(xiàn)依賴那些按照專業(yè)分工原則設(shè)置的不同功能的政府職能部門或機構(gòu)，是一個涉及多職能部門的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，具有典型的“塊塊”分割特征。為打破同級政府間、政府內(nèi)部職能機構(gòu)間的“治理孤島現(xiàn)象”，消除因地方各自為政而出現(xiàn)的治理空隙及裂縫，有必要針對“塊塊”的性質(zhì)，構(gòu)建政府職能協(xié)同機制。Perri 6注意到，“塊塊”碎片化的形成有無心的(Benign)和有意的(Malign)兩類差別。無心的碎片化是政府組織管理著眼于單一事項、單一流程或個別部門，而非著眼于整個政府組織，導(dǎo)致各自執(zhí)行政策時步調(diào)不一致，造成資源的重復(fù)使用和浪費、計劃的彼此掣肘或相互沖突。有意的碎片化源于政府組織領(lǐng)導(dǎo)人或成員的私心或自利行動，刻意將權(quán)力極大化，確立各自地盤，彼此之間井水不犯河水，遇事推諉塞責(zé)，從而在面對棘手問題時出現(xiàn)管理空隙及裂縫[6]。針對無心的碎片化，中國國家治理突破行政轄區(qū)的限制，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)同治理機制，在區(qū)域性問題上形成議題聯(lián)盟；創(chuàng)新政府內(nèi)部職能整合機制、“一站式”服務(wù)機制、多部門協(xié)作分工和牽頭負(fù)責(zé)機制等，讓地域間、部門間的配合無縫隙對接[7]。針對有意的碎片化，中國國家治理綜合施治，在價值理念上摒棄官本位、權(quán)本位、利本位等本位主義，秉持“以人民為中心”的理念；在制度規(guī)范上增強權(quán)力運作的公正、嚴(yán)密、細化、剛性和透明度，杜絕人為設(shè)置門檻，頂著、拖著不辦的“中梗阻”現(xiàn)象；在監(jiān)督約束上加大紀(jì)檢、監(jiān)察、輿論和民眾等的監(jiān)督力度，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

三是針對國家與社會的疏離問題，構(gòu)建基于權(quán)責(zé)相稱原則的國家對全社會治理資源的整合機制。美國學(xué)者Hall認(rèn)為，治理問題中的行為者不僅要具有完成目標(biāo)的資源，還要有能力整合與動員所有部門的治理資源與步調(diào)，使其更能符合各種新興議題和社會需求[8]。與西方國家相比，中國國家治理的資源整合更為復(fù)雜。這是因為，西方國家、市場和社會力量相對均衡，國家治理中作為權(quán)力承載體的組織(或利益集團)并存并立、相互競爭，權(quán)力資源高度分散，從而可以在地位平等原則下通過合作或網(wǎng)絡(luò)化的治理資源整合機制，來化解日漸嚴(yán)重的國家與社會疏離問題。而由于中國國家向社會分權(quán)的自我革命尚未完成，國家、市場和社會力量非均衡，因此，國家對全社會治理資源進行整合，就有可能陷入依賴行政權(quán)力吸納社會資源的陷阱。為防患于未然，國家對治理資源的整合，既不意味著讓其停留在原生態(tài)或視其為政府的對立面，也不是將其全部納入國家權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)，而是綜合運用政治、法律、行政和市場的手段等，將政府以外的社會組織、志愿團體、普通公民等整合納入國家治理，形成合作關(guān)系。尤其重要的是，中國現(xiàn)階段的國家與社會之間的合作關(guān)系是基于權(quán)責(zé)相稱原則進行分工，而非彼此居于對等地位或平均分配責(zé)任。

總體上來看，國家正拓展和創(chuàng)新多元治理主體的功能及其合作機制，避免治理資源的碎片化或“一盤散沙”現(xiàn)象，形成推進國家治理現(xiàn)代化的合力。習(xí)近平總書記提出實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”，激發(fā)和凝聚了全國人民對國家治理改革的意識與共識；在黨的十八屆三中全會重大決策具體落實和實施過程中，建立高層次的跨部門職能整合的“領(lǐng)導(dǎo)小組”機制，如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院推進職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組等，其中僅中央領(lǐng)導(dǎo)小組就有20多個，既實現(xiàn)了“黨政協(xié)調(diào)、決策與執(zhí)行協(xié)調(diào)”，又有效整合了職能部門資源、清除了職能部門間的“隔離帶”；為了減少部門職責(zé)交叉和分散，國務(wù)院通過行政區(qū)劃調(diào)整、“大部制”、新設(shè)職能機構(gòu)等方式，最大限度地整合分散在不同地域、不同部門的相同或相近職責(zé)；提出“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，利用現(xiàn)代信息技術(shù)實現(xiàn)諸如網(wǎng)上“一站式”服務(wù)等跨部門職能的電子化鏈接；提出“一帶一路”倡議，實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)從國內(nèi)到國外、從中央到地方、從省域到省際等層面的治理資源與治理功能的網(wǎng)狀整合。

上述國家治理的實踐邏輯如圖1所示。

圖1 國家治理實踐的立體式全面推進

二、“全面性”國家治理理論：對西方治理理論的反思與超越

理論來源于實踐。然而長期以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界大多熱衷于用西方治理理論指導(dǎo)或改造中國治理實踐，并且呈現(xiàn)出“兩個極端、一個折中”的研究狀態(tài)。所謂兩個極端：一是以西方治理理論的思路脈絡(luò)為根據(jù)，對原典文句、篇章和思想進行理解和詮釋，目的在于盡可能呈現(xiàn)原作者的本意。這種方式強調(diào)中國的治理要不斷滿足原有理論預(yù)設(shè)[9]，導(dǎo)致西方治理理論以獨霸天下的姿態(tài)支配了中國治理研究的格局和思維方式；二是中國充當(dāng)了與眾不同的“隱喻”。這種方式以建立、表達、論述自己的觀點為目標(biāo)，認(rèn)為中國總體上并不存在成熟的多元治理主體，現(xiàn)存的黨政一元化政治結(jié)構(gòu)將長期制約著多元主體的獨立成長[10]，因此，西方治理理論并不適用于中國。上述研究代表了兩種傾向：面向文本與歷史的理論詮釋，以及面向當(dāng)下和現(xiàn)實的理論排斥。前者導(dǎo)致中國的治理研究無法進行獨立批判式思考，后者則很難與西方研究展開有效的對話，壓縮了治理理論創(chuàng)新的動能和空間。而所謂折中，是指在意識到上述問題后，強調(diào)對西方治理理論進行“本土化”改造并凸顯中國特色，從而為治理的去國家化與中國國家建構(gòu)之間的張力提供一種消解途徑[11]。然而，上述皆未能明確指出所謂的中國特色國家治理理論，除了中國特色之外，理論上究竟與西方治理理論有何異同，從而切實建構(gòu)治理研究的“中國話語權(quán)”。

基于上述背景，本文首先在西方治理理論叢林中梳理出三個面向(見表1)，然后跳出單一理論的研究視野局限，從“全面性”的邏輯出發(fā)，對已有西方理論進行整合性分析。

(一)西方治理理論叢林的三個面向

一是強調(diào)治理的空間層次延展。根據(jù)治理作用的空間和場域，治理具有空間延展性，即涉及地方、國家、區(qū)域和國際等不同層次。治理既強調(diào)社區(qū)治理、地方治理等國內(nèi)治理問題，又關(guān)注區(qū)域治理、全球治理等跨國界問題。西方國家基于殖民擴張、區(qū)域共同利益、共同危機意識、分散彼此風(fēng)險及霸權(quán)意志主導(dǎo)等多方面因素，其治理活動早在新航路開辟后就不再被限制于國家疆界中，而是活躍于區(qū)域及全球范疇中，并通過在貿(mào)易、金融、環(huán)境或安全等議題上的全球建制和文化意識形態(tài)輸出等手段，構(gòu)建起西方發(fā)達國家主導(dǎo)的全球治理體系。二是強調(diào)治理權(quán)力的分散。根據(jù)治理權(quán)力由國家到社會的分權(quán)，治理具有權(quán)力再分配特性，即形成不同治理主體提供公共服務(wù)的多中心權(quán)力格局。為實現(xiàn)政府從統(tǒng)治到管理、再到治理的轉(zhuǎn)變，西方國家借助元治理、公共治理、參與治理、互動治理、社會治理和多中心治理等理論，以分權(quán)方式來重新界定國家、市場和社會的關(guān)系。一方面向下轉(zhuǎn)移治理權(quán)力，即對特定區(qū)域、地方政府、基層社區(qū)分權(quán)；另一方面向外轉(zhuǎn)移治理權(quán)力，將傳統(tǒng)的國家權(quán)力從政治精英手中轉(zhuǎn)至社會組織或私人機構(gòu)等。三是應(yīng)對治理資源碎片化問題。治理資源或功能隨著分工、分權(quán)的日益細化而呈現(xiàn)出孤島化、碎片化現(xiàn)象，治理愈發(fā)強調(diào)互補性和合作性，即應(yīng)對治理資源碎片化，實現(xiàn)多元治理主體功能的無縫隙對接，全面聚合多元治理力量。合作方式不僅跨越公私部門的界線，而且涉及錯綜復(fù)雜的科層體制、平行的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，或其他跨越不同層級政府職能領(lǐng)域的機構(gòu)之間所形成的復(fù)雜相互依存關(guān)系，背后的理論支撐主要有整體性治理、協(xié)同治理、聯(lián)合治理、跨域治理、合作治理和網(wǎng)絡(luò)治理等(詳見表1)。

表1 西方治理理論的三個面向

表1(續(xù))

資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理而成。

(二)“全面性”國家治理理論的三個維度

通過上述分析，我們就可以對西方各種治理理論進行整合，從而跳出單一西方治理理論的思維局限性，并從中國國家治理立體式全面推進實踐邏輯出發(fā)，初步構(gòu)建“三維一體”的國家治理理論框架。

具體來看，中國國家治理理論在治理層次的演進性維度上，已然呈現(xiàn)出分層次治理的特征，表現(xiàn)為在綜合國內(nèi)治理和全球治理的過程中，構(gòu)建立足國內(nèi)和全球視野相統(tǒng)籌的、由內(nèi)而外的社區(qū)治理、地方治理、國家治理、區(qū)域治理和全球治理體系，形成內(nèi)外兼顧的國家治理縱向體系；在治理權(quán)力優(yōu)化配置和不斷調(diào)適的維度上，呈現(xiàn)出分權(quán)化治理的特征，表現(xiàn)為在實現(xiàn)國家與社會力量漸趨均衡的過程中，有效融合和體現(xiàn)政府治理、公共治理、參與治理、互動治理、社會治理、自主治理和多中心治理的精神實質(zhì)，形成因地、因時、因事而異，多樣化的國家治理權(quán)力優(yōu)化配置方案；在治理資源或功能整合的維度上，呈現(xiàn)出合作式治理的特征，表現(xiàn)為在有機整合碎片化治理資源、多元治理主體功能的過程中，綜合運用整體性治理、協(xié)同治理、聯(lián)合治理、跨域治理、合作治理和網(wǎng)絡(luò)治理的思維與策略，創(chuàng)設(shè)全面聚合多元治理資源和力量的、高度協(xié)同一體的國家治理體制機制。

如此，中國國家治理既吸納了對西方治理理論整合性分析后所提煉出的核心觀點，又在理論形式上避免陷入“只見樹木、不見森林”的理論叢林陷阱，呈現(xiàn)出“三維一體”的全面性特征(見圖2)，極大地彰顯出理論的包容性和綜合性，從而在理論內(nèi)涵上形成對已有西方治理理論的超越。

三、“全面性”國家治理的內(nèi)核：中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九大報告將“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義“十四條”基本方略的第一條，強調(diào)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的……提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。由此出發(fā)，無論是立體式全面國家治理實踐的推進，還是“三維一體”的國家治理理論生成，國家治理“全面性”邏輯的內(nèi)核必須是堅持中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

圖2 國家治理理論的“三維一體”

(一)“全面性”國家治理實踐的推進需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)不是抽象的而是具體的，必須把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具體貫徹到國家治理實踐的全部活動中，體現(xiàn)到分層次統(tǒng)籌治理、調(diào)適性分權(quán)治理和共在式合作治理的各個維度上。

首先，分層次統(tǒng)籌治理需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種發(fā)展上的不平衡不充分體現(xiàn)在國家治理實踐上，一方面表現(xiàn)為國內(nèi)城鄉(xiāng)治理、省際治理、區(qū)域治理等方面的不平衡不充分，另一方面表現(xiàn)為中國對全球治理體系和改革中的參與和貢獻有余，但中國話語、中國方案的引領(lǐng)力不足。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是為中國人民謀幸福的政黨；中國共產(chǎn)黨也是專注人類命運的黨，是為全人類謀進步的政黨。因此，分層次統(tǒng)籌國內(nèi)治理和全球治理離不開中國共產(chǎn)黨的智慧、責(zé)任和力量。

其次，調(diào)適性分權(quán)治理需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨肩負(fù)著分權(quán)化治理的重大歷史性責(zé)任。在公眾的心目中，政府必須承擔(dān)大部分的治理行動和責(zé)任。雖然公眾反對政府對社會、經(jīng)濟的過度控制，并希望政府在決策過程中能夠開放民主參與，在政策執(zhí)行時更重視分權(quán)化的作用，然而一旦政府變得軟弱或缺乏決斷力時，公眾也將立刻提出嚴(yán)厲的斥責(zé)[12]。而在分權(quán)化治理過程中，如果按照新公共管理提供的政府業(yè)務(wù)外包、民營化等改革途徑，公共利益與利潤之間的價值沖突便容易產(chǎn)生。而作為“永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”的中國共產(chǎn)黨，在分權(quán)化治理中理應(yīng)不斷創(chuàng)新民主機制，擴大公眾政治和政策參與，強化公平、正義、公正、責(zé)任等國家治理原則，不斷增強分權(quán)化治理的正當(dāng)性、合法性和社會認(rèn)同。

再次，共在式合作治理需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前國家和社會、市場之間的力量對比并不均衡，從而也就無法滿足西方理論提出的國家與社會共治的前提條件。社會共治更多的是理想狀態(tài)，缺少共治的體制、機制和法治化渠道。在此背景下，作為“全面性”國家治理實踐中重要維度的共在式合作治理的達成，必須經(jīng)由中國共產(chǎn)黨通過相應(yīng)的政策引導(dǎo)、制度安排等，在對市場和社會的不斷增權(quán)賦能中，充分挖掘和動員市場和社會的資源，構(gòu)建將社會多元主體的知識、資源相聯(lián)結(jié)，功能相整合的長效機制，依靠黨的全面領(lǐng)導(dǎo)形成國家、社會和市場功能協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定共在的“鐵三角”關(guān)系。

(二)“全面性”國家治理理論的生成需要黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨歷來是引領(lǐng)重大理念創(chuàng)新、思想創(chuàng)新和理論創(chuàng)新的政黨。自黨的十八屆三中全會以來，中國共產(chǎn)黨就深刻意識到：當(dāng)前所要構(gòu)建的中國特色國家治理理論，其本質(zhì)表現(xiàn)在它最高層次上的根本性、長期性、前瞻性、全面性、統(tǒng)合性和復(fù)雜性，而不是對任何單一西方治理理論的簡單借鑒，它更是一種戰(zhàn)略思想和對中國特色社會主義理論的重大創(chuàng)新。因此，中國共產(chǎn)黨堅持辯證思維，從工具理性和價值理性兩方面全面、辯證地看待西方治理理論：既不簡單照搬西方治理概念來套解中國全面深化改革的總目標(biāo)，無視中國特色社會主義制度的前提，以及中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位；又避免將治理概念視為西方政治理論和管理理論的專利，無視馬克思主義國家理論的內(nèi)在邏輯及中國共產(chǎn)黨治國理政的豐富經(jīng)驗[13]。

具體來看，只有在“全面性”國家治理理論生成過程中以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為內(nèi)核，才能構(gòu)建凸顯中國基本政治、經(jīng)濟和社會制度立場，與中國特色社會主義制度相匹配的中國特色國家治理理論。概言之，國家治理理論的生成是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政所進行的重大理論探索和創(chuàng)新[14]，是對西方治理理論的全面整合、凝練和超越。

為了更形象地表明“全面性”國家治理的實踐推進和理論生成如何經(jīng)由黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，本文對分層次統(tǒng)籌治理、調(diào)適性分權(quán)治理和共在式合作治理進行水平刻畫，并分別用數(shù)字1、2、3(代表低、中、高)對每個維度進行三級刻畫(見圖3)。

圖3 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“全面性”國家治理

從動態(tài)的角度來看，中國共產(chǎn)黨正領(lǐng)導(dǎo)并推進國家治理實踐從(1，1，1)向(1，2，2)、(2，2，2)、(3，2，2)、(3，3，2)或(3，3，3)階段轉(zhuǎn)型升級。即從偏重國內(nèi)治理、治理權(quán)力相對集中于國家、治理資源和主體功能較為分散的階段向更積極地貢獻全球治理的中國智慧和方案、更均衡的國家與社會間治理權(quán)力調(diào)適性配置、更前瞻性地打造治理資源和功能協(xié)同機制的階段加速演進，從而在國家治理實踐水平上追趕并超越西方國家，并在實踐中生成中國特色的“全面性”國家治理理論。

四、結(jié)語

中國國家治理實踐紛繁復(fù)雜，如果沒有一個有效的理論分析框架，則很難透過現(xiàn)象抓住本質(zhì)，清晰地闡明國家治理實踐的發(fā)展路徑和主要方向。有鑒于此，本文嘗試從中國國家治理實踐出發(fā)，結(jié)合對西方治理理論的整合分析，構(gòu)建中國本土的“全面性”國家治理理論，從而跨越西方治理理論叢林，明晰中國國家治理現(xiàn)代化的實踐指向。

“全面性”國家治理與以往學(xué)界提出的“全能主義”治理、“總體支配”治理等概念有著本質(zhì)區(qū)別，它不僅要在實踐中解決國家治理中國家的全方位、剛性化控制問題[15]，實現(xiàn)調(diào)適性分權(quán)治理，還要實現(xiàn)分層次統(tǒng)籌治理、共在式合作治理。“全面性”國家治理概念的提出，有助于學(xué)界拓展對于中國國家治理總體特征的認(rèn)識，深刻理解國家治理實踐的“全面性”推進邏輯、國家治理理論的“全面性”整合邏輯和中國共產(chǎn)黨對國家治理的“全面性”領(lǐng)導(dǎo)邏輯，充分正視上述三重邏輯在國家治理現(xiàn)代化推進中所面臨的機遇和挑戰(zhàn)。