南非為何對(duì)以色列那么“嚴(yán)厲”

沈陳

4月6日，南非宣布將駐以色列大使館降為聯(lián)絡(luò)處，以“抗議以軍隊(duì)在加沙地區(qū)的暴行”，南非與以色列外交關(guān)系由此進(jìn)一步降級(jí)。南非與以色列相隔萬(wàn)里之遙，為何會(huì)成為批評(píng)以色列“最嚴(yán)厲”的非伊斯蘭國(guó)家？

有計(jì)劃的抗議行動(dòng)

南非對(duì)以色列的“降級(jí)行動(dòng)”實(shí)際上已經(jīng)持續(xù)了一段時(shí)間。2017年12月，南非執(zhí)政黨非國(guó)大全國(guó)大會(huì)通過一項(xiàng)決議，提出“立即無(wú)條件將南非駐以色列大使館降級(jí)為聯(lián)絡(luò)處”，稱此舉是“向巴勒斯坦被壓迫人民的切實(shí)支持”。2018年5月，以色列軍隊(duì)與加沙的抗議者發(fā)生沖突，造成幾十名巴勒斯坦人死亡。南非駐以色列大使恩貢班尼隨即奉命從特拉維夫撤回。在召回恩貢班尼的同時(shí)，南非政府還照會(huì)以色列駐南非大使，重申對(duì)巴以邊界問題和耶路撒冷地位問題的嚴(yán)重關(guān)切。

此后，除了2018年9月恩貢班尼因“處理私人事務(wù)”短暫停留特拉維夫以外，南非駐以色列大使之職處于名存實(shí)亡狀態(tài)。今年4月，在恩貢班尼任期結(jié)束以后，南非政府正式宣布不再向以色列派遣新大使，并將駐以大使館降級(jí)為聯(lián)絡(luò)處。按照南非國(guó)際關(guān)系與合作部長(zhǎng)西蘇魯?shù)恼f法，南非在特拉維夫的聯(lián)絡(luò)處將沒有政治授權(quán)，沒有貿(mào)易授權(quán)，也沒有發(fā)展合作授權(quán)，只負(fù)責(zé)領(lǐng)事服務(wù)和提供人員往來(lái)的便利。至此，南非政府針對(duì)以色列的第一階段抗議行動(dòng)畫上句號(hào)。

作為“全球抵制、撤資和制裁以色列”（BDS）運(yùn)動(dòng)的一部分，南非的外交降級(jí)行動(dòng)被認(rèn)為“朝著正確方向邁出的一大步”，“也是南非BDS運(yùn)動(dòng)的巨大成就”。南非BDS運(yùn)動(dòng)不僅限于官方，在民間社會(huì)也得到很多支持。2018年8月，一個(gè)南非二人歌唱團(tuán)退出以色列的音樂節(jié)。同年11月，南非斯坦陵布什大學(xué)根據(jù)南非BDS運(yùn)動(dòng)的建議，撤回了邀請(qǐng)以色列學(xué)者參加一個(gè)國(guó)際會(huì)議的計(jì)劃。此外，部分南非教堂也明確宣布暫停與以色列的文化和人員交流。

不同于美國(guó)的外交模式

在巴以問題上，南非政府意圖塑造一個(gè)不同于美國(guó)的外交模式。今年3月，南非總統(tǒng)拉馬福薩在關(guān)于降低駐以色列大使館級(jí)別的講話中，提出認(rèn)真研究這一舉措的“模式”。拉馬福薩認(rèn)為外交降級(jí)有利于向以色列施壓，保障巴勒斯坦人民的自決權(quán)利不受侵犯;但與此同時(shí)，南非仍有責(zé)任繼續(xù)與沖突各方保持接觸，尋求公正與和平解決巴以沖突的辦法。近段時(shí)間以來(lái)，美國(guó)將駐以色列大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷，并承認(rèn)以色列對(duì)戈蘭高地的“主權(quán)”。南非在此時(shí)采取外交降級(jí)行動(dòng)，事實(shí)上構(gòu)建了一個(gè)幾乎與美國(guó)針鋒相對(duì)的對(duì)以政策。

在非國(guó)大內(nèi)部，長(zhǎng)期存在著對(duì)巴勒斯坦解放運(yùn)動(dòng)的“歷史同情”，對(duì)其持積極支持態(tài)度。冷戰(zhàn)時(shí)期，南非是一個(gè)由少數(shù)白人統(tǒng)治的實(shí)行種族隔離政策的國(guó)家?！胺N族隔離”一詞來(lái)自于南非白人土語(yǔ)，過去特指在南非實(shí)行的白人與黑人“分別建國(guó)”、相互區(qū)隔的治理方式。直到曼德拉領(lǐng)導(dǎo)的非國(guó)大贏得1994年大選，南非種族隔離統(tǒng)治才宣告終結(jié)。由于以色列在非法占領(lǐng)地區(qū)實(shí)行隔離和鎮(zhèn)壓巴勒斯坦人的政策，南非政府越來(lái)越多地將“種族隔離”一詞用來(lái)形容以色列對(duì)巴勒斯坦占領(lǐng)區(qū)的統(tǒng)治，甚至在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際場(chǎng)合批評(píng)以色列是“世界上唯一一個(gè)可以被稱為種族隔離的國(guó)家”。

值得注意的是，以色列曾是南非的重要盟友。1948年以色列建國(guó)，南非是世界上第七個(gè)承認(rèn)以色列的國(guó)家。20世紀(jì)70年代以后，南非因種族隔離統(tǒng)治受到國(guó)際社會(huì)的廣泛孤立，并于1974年被逐出聯(lián)合國(guó)大會(huì)。盡管如此，以色列仍是少數(shù)幾個(gè)繼續(xù)與南非種族隔離政權(quán)保持緊密合作的國(guó)家。新南非成立以后，兩國(guó)關(guān)系迅速變得冷淡。2004年以色列時(shí)任副總理奧爾默特訪問南非，成為首位訪問新南非的以色列領(lǐng)導(dǎo)人。2013年12月曼德拉逝世，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡以“出行花銷太高”為由未出席曼德拉的葬禮。

由于執(zhí)政黨非國(guó)大與巴以雙方不同的歷史聯(lián)系，南非采取了反對(duì)以色列占領(lǐng)巴勒斯坦領(lǐng)土的外交立場(chǎng)。曼德拉認(rèn)為南非不應(yīng)在巴以問題上充耳不聞，他明確指出“沒有巴勒斯坦人的自由，我們的自由是不完整的”。南非支持聯(lián)合國(guó)安理會(huì)基于“土地?fù)Q和平”原則的第242和338號(hào)決議，要求以色列撤出1967年后占領(lǐng)的領(lǐng)土，以換取全面和平以及阿拉伯鄰國(guó)的承認(rèn)。在曼德拉政府時(shí)期，南非試圖在巴以之間斡旋。但這些努力隨著以色列在巴勒斯坦領(lǐng)土上增加猶太定居點(diǎn)和非法使用武力而宣告失敗。

隨著巴以局勢(shì)持續(xù)惡化，南非對(duì)以政策轉(zhuǎn)為施壓，并成為BDS運(yùn)動(dòng)的積極參與者。在南非國(guó)內(nèi)層面，非國(guó)大致力于構(gòu)建從中央到地方一致的對(duì)以政策。當(dāng)前的外交降級(jí)只是第一階段行動(dòng)，非國(guó)大政府在下一階段可能將采取包括經(jīng)濟(jì)制裁在內(nèi)的其他措施，宣稱“保留利用經(jīng)濟(jì)壓力作為將頑固不化的主導(dǎo)力量帶到談判桌上來(lái)的選擇”。在國(guó)際層面，非國(guó)大政府支持聯(lián)合國(guó)安理會(huì)和聯(lián)合國(guó)大會(huì)“關(guān)于譴責(zé)承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都”的決議，盡管這一決議因美國(guó)阻撓未能通過，但有利于喚起國(guó)際社會(huì)對(duì)巴勒斯坦境遇的關(guān)注。去年6月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)選舉德國(guó)、多米尼加共和國(guó)、南非、比利時(shí)和印尼為2019年和2020年安理會(huì)非常任理事國(guó)。在巴以問題上，南非很可能在安理會(huì)中繼續(xù)對(duì)以色列政策進(jìn)行抨擊和抵制。

從“天然調(diào)解人”到抗議者

對(duì)以外交降級(jí)涉及南非政府在國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)層面的政策方針，并且該政策的時(shí)間安排是經(jīng)過審慎考慮的。外交降級(jí)是南非對(duì)以抗議行動(dòng)的第一階段，過程持續(xù)近一年半時(shí)間。關(guān)于第二階段的抗議行動(dòng)，南非官方尚未制定明確的時(shí)間表和具體實(shí)施辦法，但預(yù)計(jì)會(huì)延續(xù)審慎而漫長(zhǎng)的決策過程。在時(shí)間選擇上，南非宣布外交降級(jí)的時(shí)間距離以色列大選不到三天，距離南非大選不到一個(gè)月。顯然，此舉既是為了影響以色列選民的投票，也意圖提升南非民眾特別是穆斯林群體對(duì)非國(guó)大的支持。

不過，南非對(duì)以政策的國(guó)際影響值得懷疑。首先，南非宣布外交降級(jí)沒有影響到以色列民眾的選擇，奉行強(qiáng)硬政策的內(nèi)塔尼亞胡成功連任以色列總理。其次，由于經(jīng)濟(jì)體量有限和近期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)低迷，南非如果將經(jīng)濟(jì)制裁納入第二階段抗議行動(dòng)，必將引起以色列方面從南非撤資等反制措施，從而使南非自身受到的經(jīng)濟(jì)損失甚至大于以方所遭受的負(fù)面影響。最后，南非的外交降級(jí)行動(dòng)并未引起國(guó)際社會(huì)對(duì)以色列的共同孤立和施壓，反倒使美國(guó)決定下調(diào)駐南非大使館的級(jí)別。隨著恩貢班尼返回南非，南非實(shí)質(zhì)上放棄了在巴以沖突中發(fā)揮斡旋調(diào)解作用的可能。

2017年3月8日，南非大學(xué)生抗議以色列對(duì)巴勒斯坦政策。

在對(duì)以政策上，南非國(guó)內(nèi)并非鐵板一塊。非國(guó)大的兩個(gè)執(zhí)政盟友——南非共產(chǎn)黨和南非工會(huì)大會(huì)是外交降級(jí)政策的堅(jiān)定支持者。這兩個(gè)黨派認(rèn)為南非不能因?yàn)槟承┵Q(mào)易和投資利益，而與一個(gè)“種族隔離國(guó)家”建立正常關(guān)系。經(jīng)濟(jì)自由斗士黨、國(guó)家自由黨甚至表示僅僅進(jìn)行外交降級(jí)是不夠的，應(yīng)加快推進(jìn)第二階段的抗議行動(dòng)。相反，民主同盟、因卡塔自由黨、非洲基督教民主黨則對(duì)此持反對(duì)立場(chǎng)。非國(guó)大內(nèi)部也存在不同聲音，例如恩貢班尼就被認(rèn)為是以色列的同情者。類似的立場(chǎng)分裂在南非教會(huì)、高校和其他社會(huì)團(tuán)體中廣泛存在，并會(huì)對(duì)南非政府的下一步?jīng)Q策產(chǎn)生一定影響。

基于種族隔離斗爭(zhēng)的歷史、政權(quán)和平轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)和以人權(quán)為中心的外交政策，南非曾被認(rèn)為是巴以問題的“天然調(diào)解人”。但隨著巴以局勢(shì)和南非國(guó)內(nèi)政治的深刻變化，南非的角色已經(jīng)從調(diào)解人轉(zhuǎn)變?yōu)榭棺h者。鑒于非國(guó)大很可能贏得即將舉行的大選，在巴以沖突持續(xù)的情況下，南非與以色列的關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)根本性改善。換言之，南非短期內(nèi)或許不會(huì)采取第二階段抗議行動(dòng)，但仍會(huì)站在批評(píng)以色列政策的國(guó)際最前沿。

（作者為中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員）