山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題分析和優(yōu)化思考

李曉夢

摘要：近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地作為基本的生產(chǎn)資料，流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，流轉(zhuǎn)模式不斷創(chuàng)新。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展形勢來看，土地流轉(zhuǎn)已成為大勢所趨，但是在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)了許多矛盾和問題，若不正視并解決，必將成為制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響因素。文章以農(nóng)業(yè)大省——山東省為研究對象，通過對山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，流轉(zhuǎn)規(guī)模小、時間短，流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全和監(jiān)督管理不到位等問題進(jìn)行分析，借鑒日本土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化建議，包括：建立健全相關(guān)法律制度，加強(qiáng)對違法違規(guī)行為的監(jiān)督和處罰；加快土地流轉(zhuǎn)交易平臺搭建，積極培育規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)市場；深入推進(jìn)體制機(jī)制改革，完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)社會保障體系。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村振興；日本；山東省

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系我國國計民生的根本性問題，其中土地問題一直是“三農(nóng)”問題的核心。新中國成立以來，我國不斷探索和完善農(nóng)村土地制度，致力于切實(shí)保障農(nóng)民利益，調(diào)動其生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。從廢除封建土地所有制，建立農(nóng)民私有土地制度，到推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，再到建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)行集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，我國已逐漸形成具有中國特色的農(nóng)村土地制度，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐探索也隨之發(fā)展。

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地作為基本的生產(chǎn)資料，流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，流轉(zhuǎn)模式不斷創(chuàng)新，經(jīng)營主體逐漸從過去單一的承包農(nóng)戶向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多元化、多形式轉(zhuǎn)變。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展形勢來看，土地流轉(zhuǎn)已成為大勢所趨，但是在具體實(shí)施過程中出現(xiàn)了諸如強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)、擅自更改土地用途等問題，若不正視并解決這些問題，必將成為制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響因素。

山東省位于我國東部沿海地區(qū)，地理位置優(yōu)越，自然資源豐富，是我國的農(nóng)業(yè)大省。從泰山之巔到黃渤海之濱，從田間勞作到耕海牧漁，山東省涵蓋農(nóng)、林、牧、漁等多種產(chǎn)業(yè)形式，具有一定的典型性和代表性。本文通過總結(jié)山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)存問題，借鑒日本土地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗(yàn)，提出山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化建議，旨在以小窺大，為深化農(nóng)村土地制度改革提供助力。

一、當(dāng)前山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

（一）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，農(nóng)民利益缺乏保障

近年來，山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作一直走在全國前列，隨著土地制度改革，催生了農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和農(nóng)村金融市場的發(fā)育。但是，由于部分農(nóng)民法律意識淡薄或熟人之間礙于情面等原因，在土地流轉(zhuǎn)過程中，仍存在流轉(zhuǎn)雙方不遵循規(guī)定的程序進(jìn)行交易，簽署手續(xù)不規(guī)范、條款不完備的書面協(xié)議等不規(guī)范的行為，從而導(dǎo)致農(nóng)民流轉(zhuǎn)權(quán)益難以保障，流出戶流轉(zhuǎn)積極性降低，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢。例如流轉(zhuǎn)雙方忽略了簽訂合同的重要性，只進(jìn)行口頭協(xié)定，雙方利益均缺乏法律保障；或者即使簽訂了合同卻未對雙方的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任進(jìn)行明確規(guī)定，一旦出現(xiàn)糾紛無法追責(zé)。

（二）流轉(zhuǎn)規(guī)模小、時間短，流轉(zhuǎn)效益提升受阻

當(dāng)前，山東省土地流轉(zhuǎn)方式已由早期的親戚鄰居間代耕代種向出租、轉(zhuǎn)包、股份合作等多元化方式演進(jìn)。但是，由于農(nóng)村地區(qū)尚未建立完善的社會保障制度，相較于一般性財產(chǎn)來說，土地對農(nóng)民具有重要意義，很多農(nóng)民仍把承包地看成是“活命田”和“保險田”。加之在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，土地價格因地質(zhì)地貌不同而有較大出入，通常是由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商決定，有的地區(qū)因流轉(zhuǎn)收益過低，造成部分農(nóng)民產(chǎn)生即使是讓土地荒蕪，也不愿意將其流轉(zhuǎn)的思想，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比較零散，規(guī)模小、有效周期短，多在小戶之間進(jìn)行，既阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效益，又對農(nóng)業(yè)集中化、規(guī)?；l(fā)展造成影響。

（三）流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)信息渠道不暢

齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心完成了在濰坊市的“市、縣、鎮(zhèn)（街）”三級交易服務(wù)體系建設(shè)，標(biāo)志著山東省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化交易平臺搭建工作取得階段性成果。但是縱觀全省，迄今為止仍未形成一個成熟、健全的土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，各級政府缺少對流轉(zhuǎn)雙方需求的深入了解和相關(guān)配套體系的完善。從目前實(shí)際情況來看，山東省土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的平臺剛剛起步，土地流轉(zhuǎn)信息不對稱、不通暢，未能實(shí)現(xiàn)全域網(wǎng)絡(luò)化管理；缺少中介組織和調(diào)節(jié)服務(wù)機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)、調(diào)節(jié)能力有限；并且價格形成機(jī)制不完善，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)價格存有質(zhì)疑，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面臨著自然和市場的雙重風(fēng)險。

（四）監(jiān)督管理不到位，土地收益缺乏保障

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深入發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶來的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益十分明顯，然而土地流轉(zhuǎn)過程中隨意改變流轉(zhuǎn)土地用途的問題也不容忽視。雖然我國土地用途管制制度中明確規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則進(jìn)行，但是由于土地管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會對土地用途的監(jiān)督管理不到位，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的租種方隨意改變土地用途。例如，有一些地方借著土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的名義，打著發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)、觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)的幌子，規(guī)避我國土地管理法規(guī)要求，實(shí)際上是私自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，大搞房地產(chǎn)開發(fā)。此外，土地流轉(zhuǎn)周期短也會助長租種農(nóng)戶的掠奪性生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致土地肥力難以得到保持，土地長久收益缺乏保障。

二、國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒——以日本為例

（一）日本土地流轉(zhuǎn)基本情況

日本位于亞洲東部、太平洋北部，國土面積37.8萬平方公里，人口約1.27億人，是一個高度發(fā)達(dá)但土地資源極度缺乏的國家，全日本只有12%的土地可以耕種，人均耕地面積為0.05公頃。在自然資源如此匱乏的狀況下，日本憑借著大力推動土地流轉(zhuǎn)，提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)增長率，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

日本土地流轉(zhuǎn)主要經(jīng)歷了三個階段：

1945～1959年，建立自耕農(nóng)體制，土地開始真正流轉(zhuǎn)。第二次世界大戰(zhàn)后，日本開始對土地制度進(jìn)行改革。1946～1950年，日本政府采取強(qiáng)硬措施購買地主的土地轉(zhuǎn)賣給無地、少地的農(nóng)戶，并規(guī)定國家可以進(jìn)行土地買賣。通過土地改革，日本基本確立了自耕農(nóng)體制，并且每個農(nóng)戶的土地規(guī)模均在3公頃以內(nèi)。1952年，通過制定《農(nóng)地法》對農(nóng)業(yè)用地的通途進(jìn)行限制，鞏固土地改革成果，從此以后日本形成了以小規(guī)模家庭經(jīng)營為特征的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，土地所有權(quán)和使用權(quán)相結(jié)合。

1960～1980年，放寬對土地流轉(zhuǎn)管制，提倡集中連片經(jīng)營。20世紀(jì)60年代以來，日本通過修改《農(nóng)地法》和制定《農(nóng)地利用增進(jìn)事業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化法》等法律，放開土地所有權(quán)限制，取消農(nóng)戶占地最高限額規(guī)定，并增設(shè)“農(nóng)業(yè)經(jīng)營代理制度”、“農(nóng)用土地信托事業(yè)”等新的制度，鼓勵農(nóng)民將土地委托給從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)事組合法人、有限公司或合作社代耕。1980年，日本政府通過頒布《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》提倡以土地租佃為中心，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流動；組成農(nóng)用地利用改善團(tuán)體，促進(jìn)農(nóng)地的集中連片經(jīng)營和共同基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。截至1980年，租賃農(nóng)地達(dá)3萬公頃，比1970年增加了30多倍。

1990年至今，土地流轉(zhuǎn)向“認(rèn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者”集中。20世紀(jì)90年代，日本政府相繼制定實(shí)施《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》和《新農(nóng)業(yè)基本法》，進(jìn)一步推動規(guī)模化經(jīng)營。2005年在《農(nóng)促法》的框架下，開設(shè)了“特定法人出租事業(yè)”允許非農(nóng)生產(chǎn)法人參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，逐步放寬對農(nóng)地權(quán)的限制。2009年，通過對《農(nóng)地法》進(jìn)行法律修訂，解決土地撂荒問題，促進(jìn)土地集約利用，鼓勵企業(yè)通過土地租賃參與農(nóng)業(yè)。

（二）日本土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)

1. 完善土地流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營

日本人多地少，人地矛盾比較突出。日本政府通過對土地制度進(jìn)行多次改革嘗試，促進(jìn)了以土地租賃為主要形式的土地流動，改善了農(nóng)村土地的規(guī)模結(jié)構(gòu)和經(jīng)營模式，使土地向種田大戶以及有限公司、合作社等機(jī)構(gòu)集中，為土地規(guī)模經(jīng)營提供了前提和條件。

2. 建立完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

各級基層政府和農(nóng)業(yè)組織共同合作成立“農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織”，承擔(dān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介功能，出租土地的農(nóng)民從農(nóng)業(yè)合作組織中獲得土地資金，既保障了農(nóng)民出讓土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益，又加強(qiáng)各級政府對土地整體情況的把握，對促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，進(jìn)一步提高農(nóng)村土地的使用效率起到積極作用。

3. 實(shí)施認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度，確保土地流轉(zhuǎn)方向

通過實(shí)施“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度”，對那些在改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和擴(kuò)大規(guī)模上有積極性的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行選擇和認(rèn)定，從專業(yè)能力、綜合素質(zhì)、信用狀況、生產(chǎn)業(yè)績等多方面綜合考評，為其提供專業(yè)培訓(xùn)和優(yōu)惠政策，并對其目標(biāo)計劃進(jìn)行考評，以此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)穩(wěn)定持續(xù)，并且避免了流動方向的隨意性。

4. 實(shí)行土地用途管制，切實(shí)保護(hù)耕地

由于日本人多地狹，耕地資源極其緊缺，所以政府將保護(hù)耕地作為土地用途管制的首要目標(biāo)。通過頒布《農(nóng)地法》將農(nóng)業(yè)用地依照質(zhì)量、規(guī)模等綜合評價指標(biāo)進(jìn)行分類，并對其用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)用地，確保實(shí)現(xiàn)土地價值的有效利用。

（三）日本土地流轉(zhuǎn)對山東省的啟示

基于上文對日本土地流轉(zhuǎn)基本情況和成功經(jīng)驗(yàn)的分析可知，在日本進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的過程中，政府一直發(fā)揮積極主導(dǎo)作用，無論是宏觀層面上的政策制定，還是具體實(shí)施過程中對中介組織和農(nóng)民的扶持和保障，以及土地流轉(zhuǎn)后對農(nóng)業(yè)用地用途的監(jiān)督管理，政府的角色都不容忽視。同樣，健全的法律制度和完善的土地流轉(zhuǎn)平臺搭建也非常重要，它們是土地流轉(zhuǎn)能夠有序進(jìn)行的靠山和橋梁，使土地流轉(zhuǎn)無論是速度上還是效率上都得到了質(zhì)的提高。

三、新形勢下對山東省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化的建議

隨著我國進(jìn)入全面建成小康社會的決勝階段，農(nóng)村作為可大有作為的廣闊天地，迎來了重要的發(fā)展機(jī)遇。黨的十九大報告明確指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，深化農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益?！薄巴晟妻r(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。”可見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為完善山東省土地流轉(zhuǎn)制度，優(yōu)化土地資源配置，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化指明了目標(biāo)方向，也為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了根本遵循。在此新形勢下，針對山東省土地流轉(zhuǎn)問題，借鑒日本成功經(jīng)驗(yàn)，提出優(yōu)化建議如下。

（一）建立健全相關(guān)法律制度，加強(qiáng)對違法違規(guī)行為的監(jiān)督和處罰

為了加快土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)土地集約化、規(guī)模化經(jīng)營，必須根據(jù)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中碰到的各類問題和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要及時對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善，加緊修訂土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，并建立威懾機(jī)制、懲戒機(jī)制、援助機(jī)制、糾紛解決機(jī)制和對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。首先要落實(shí)“三權(quán)分置”要求，對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、期限、方式以及中介資質(zhì)、條件、權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出細(xì)致要求，提高經(jīng)營權(quán)的靈活性和穩(wěn)定性；其次探索土地集體所有權(quán)、個人承包權(quán)的退出機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制和保障機(jī)制，讓農(nóng)民享有自主選擇權(quán)；加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)全過程的監(jiān)管力度，強(qiáng)化事前審查力度和事中監(jiān)督檢查，建立多元監(jiān)督體系，減少土地流轉(zhuǎn)中違法違規(guī)行為；最后加大對侵害農(nóng)民土地承包權(quán)、破壞耕地用途等違法違規(guī)行為的處罰力度，保證土地流轉(zhuǎn)市場健康有序發(fā)展。

（二）加快土地流轉(zhuǎn)交易平臺搭建，積極培育規(guī)范化土地流轉(zhuǎn)市場

要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，提高土地流轉(zhuǎn)效率，必須搭建公開、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易平臺，為租賃雙方提供政策咨詢、供求信息、價格評估、資質(zhì)鑒別、合同簽訂等一系列服務(wù)，有效促進(jìn)土地要素合理流動和優(yōu)化配置。首先要建立多層次土地流轉(zhuǎn)交易平臺體系，自上而下促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)專業(yè)化、規(guī)范化；其次加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)交易平臺軟、硬件建設(shè)，為租賃雙方提供高質(zhì)量、高效率的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)；最后充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)平臺，打通線上線下互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)土地資源“零距離”流轉(zhuǎn)。

（三）深入推進(jìn)體制機(jī)制改革，完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)社會保障體系

要促進(jìn)土地長期穩(wěn)定的向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，必須完善相關(guān)配套制度和保障體系，既要提高農(nóng)村社會保障機(jī)制建設(shè)，解決農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，又要健全土地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)體制和激勵機(jī)制，為經(jīng)營主體提供基礎(chǔ)性服務(wù)和保障。首先要加強(qiáng)對農(nóng)民職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力的培訓(xùn)，培育潛在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；其次健全農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)保險等社會保障體系，減少農(nóng)民對土地“保障”功能的依賴；加快融資專業(yè)中介機(jī)構(gòu)建設(shè)，為新型經(jīng)營主體發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境；最后提高對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)專業(yè)項(xiàng)目的財政支持，要兼顧各類經(jīng)營主體利益，形式多樣、競爭充分的經(jīng)營主體與農(nóng)戶個體并存發(fā)展的局面。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。在土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐過程中，只有充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，因地制宜、循序漸進(jìn)，不斷完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)和社會保障體系，搭建規(guī)范、高效的交易平臺，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化、規(guī)?；?jīng)營和土地、資金、信息、管理、勞動力等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，從而真正激發(fā)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益和比較收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：山東建筑大學(xué)）