城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查理論與方法初探

摘? 要：從目前來(lái)看，國(guó)家推行城鄉(xiāng)一體化的土地管理工作，為此要大力開(kāi)展土地調(diào)查工作，但是整體工作的規(guī)劃尚未有統(tǒng)一的管理要求。本文主要對(duì)城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查工作的基本概念、構(gòu)成要素、主要組成部分進(jìn)行分析，列舉相關(guān)技術(shù)，從而展現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查的基本理論與方法。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化;土地調(diào)查;理論與方法;探析

中圖分類(lèi)號(hào)：S159? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? 文章編號(hào)：1671-2064（2019）24-0000-00

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)迅速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)水平同樣增長(zhǎng)迅速，國(guó)家相關(guān)部門(mén)對(duì)土地調(diào)查管理工作也越發(fā)重視。但是我國(guó)的土地調(diào)查工作在進(jìn)行過(guò)程中面臨許多問(wèn)題，比如缺少統(tǒng)一管理的數(shù)據(jù)信息，缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)要求。所以，城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作的發(fā)展方向就是統(tǒng)一化管理，要做好調(diào)查方式、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)儲(chǔ)存的整體化建設(shè)，設(shè)定好統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)管理。

1 做好城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作的必要性？

1.1 強(qiáng)化土地管理部門(mén)的整合

近年來(lái)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的變動(dòng)影響，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地和鄉(xiāng)村土地的資源利用情況產(chǎn)生較大差別，我國(guó)土地管理部門(mén)的工作分為兩大類(lèi)型，一是進(jìn)行鄉(xiāng)村土地調(diào)查的工作人員，二是進(jìn)行城鎮(zhèn)土地調(diào)查的工作人員。因?yàn)閮深?lèi)工作的工作內(nèi)容和管理機(jī)構(gòu)不同，這就造成了雙方在數(shù)據(jù)管理上的沖突，例如部分土地?cái)?shù)據(jù)重復(fù)，接邊地區(qū)難以進(jìn)行區(qū)分。由此可見(jiàn)，對(duì)城鄉(xiāng)土地資源進(jìn)行統(tǒng)一化管理勢(shì)在必行，這也要對(duì)土地管理部門(mén)進(jìn)行整合。首先要進(jìn)行工作人員的統(tǒng)一管理，提高工作人員的工作意識(shí)，提升工作人員的業(yè)務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化土地管理工作的進(jìn)行。

1.2 強(qiáng)化地籍統(tǒng)一化管理和土地統(tǒng)一化管理

近年來(lái)，我國(guó)整體范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)的戶籍管理水平也逐步提高，相關(guān)制度得到合理完善，尤其是城鎮(zhèn)的戶籍管理水平提高最快，城鄉(xiāng)管理水平差異也逐步降低。不同地區(qū)的土地資源利用情況和土地歸屬權(quán)情況也隨時(shí)在發(fā)生改變，國(guó)家產(chǎn)權(quán)土地和個(gè)人產(chǎn)權(quán)土地的歸屬權(quán)也在發(fā)生變更。與此同時(shí)，農(nóng)村人口逐步減少，城市常住人口增多，這無(wú)疑加劇了城鄉(xiāng)土地資源利用情況的變化。

其次，我國(guó)對(duì)土地管理工作的重視程度越來(lái)越高，在進(jìn)行土地管理工作的過(guò)程中，可以將廢棄的工業(yè)用地進(jìn)行處理，轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢苑N植農(nóng)作物的田地，將沒(méi)有被利用的建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村居民用地。所以，要進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查活動(dòng)，建立統(tǒng)一的管理制度，建全科學(xué)管理體系，建立統(tǒng)一管理的工作秩序，提高土地管理的規(guī)劃水平，促進(jìn)地籍統(tǒng)一化管理和土地統(tǒng)一化管理的有力進(jìn)行。

1.3 強(qiáng)化土地調(diào)查工作的統(tǒng)一化和整體化

從目前階段的土地調(diào)查工作形勢(shì)來(lái)看，農(nóng)村土地管理工作和城市土地管理工作的工作重心不同。城鎮(zhèn)土地管理工作的工作重心是宗地，鄉(xiāng)村土地則是地類(lèi)。在進(jìn)行統(tǒng)一化土地調(diào)查工作的過(guò)程中，在農(nóng)村用地管理方面，可以在了解當(dāng)前土地資源利用情況的基礎(chǔ)上，提高對(duì)農(nóng)村用地歸屬權(quán)的管理力度。在城市土地管理方面，則可以在了解當(dāng)前土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，提高對(duì)地類(lèi)的管理力度。與此同時(shí)，在這樣的整體趨勢(shì)下，可以建立全國(guó)范圍的土地資源信息資料庫(kù)，進(jìn)行土地資源信息的整合和統(tǒng)一化管理儲(chǔ)備，實(shí)現(xiàn)土地資源信息共享，促進(jìn)土地調(diào)查工作的進(jìn)行。

2 做好城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作的優(yōu)勢(shì)

（1）完成一次土地調(diào)查，實(shí)現(xiàn)雙向工作整合。只要經(jīng)過(guò)一次技術(shù)指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)信息化技術(shù)整合，使用同一套工作設(shè)計(jì)方案和地形圖，得到土地資源利用調(diào)查結(jié)果，土地所有權(quán)調(diào)查結(jié)果以及土質(zhì)環(huán)境調(diào)查結(jié)果，可以根據(jù)這些數(shù)據(jù)得到鄉(xiāng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)和城鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)的雙向工作整合結(jié)果。這可以減少工作量，減少土地調(diào)查工作的成本支出。（2）避免互相影響，實(shí)現(xiàn)科學(xué)銜接。要進(jìn)行土地調(diào)查工作前，首先要做好土地類(lèi)型和宗地的版圖設(shè)計(jì)，這是進(jìn)行地籍管理工作的基礎(chǔ)條件。防止產(chǎn)生宗地和地類(lèi)的數(shù)據(jù)問(wèn)題以及數(shù)據(jù)信息和電腦系統(tǒng)無(wú)法兼容的問(wèn)題。這樣就可以實(shí)現(xiàn)大量數(shù)據(jù)在智能技術(shù)參與下的有效整合和自動(dòng)驗(yàn)算。（3）保證數(shù)據(jù)信息的一致化。要做好統(tǒng)一化的土地調(diào)查工作，還要保證城鄉(xiāng)土地的土地調(diào)查數(shù)據(jù)在空間定位上和調(diào)查結(jié)果保持一致。（4）保證數(shù)據(jù)統(tǒng)一和數(shù)據(jù)應(yīng)用。要完善城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查體系，首先要做好城鄉(xiāng)土地的精準(zhǔn)化管理，也就是說(shuō)全國(guó)范圍內(nèi)的土地資源數(shù)據(jù)要保證其數(shù)據(jù)信息的精準(zhǔn)性?？梢愿鶕?jù)土地調(diào)查結(jié)果了解到實(shí)際情況的對(duì)應(yīng)變化，相關(guān)數(shù)據(jù)內(nèi)容可以應(yīng)用在農(nóng)村用地保護(hù)、土地規(guī)劃工作、土地產(chǎn)權(quán)登記工作、地籍管理工作等方面。

3 城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查的相關(guān)理論

3.1 具體含義和工作目標(biāo)

城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作主要是以固定區(qū)域?yàn)榛締挝唬h、市、區(qū)），利用信息化技術(shù)和數(shù)據(jù)系統(tǒng)技術(shù)、現(xiàn)代地形測(cè)繪技術(shù)，根據(jù)統(tǒng)一設(shè)定的框架結(jié)構(gòu)、數(shù)學(xué)模型、地型分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、地籍編號(hào)方式、精準(zhǔn)度標(biāo)準(zhǔn)，做好規(guī)定區(qū)域內(nèi)的土地具體定位、土地?cái)?shù)量整合、土地歸屬權(quán)信息搜集等工作，在統(tǒng)一制定的系統(tǒng)中進(jìn)行數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)查詢。

主要的工作目標(biāo)是將土地所有權(quán)和具體利用情況進(jìn)行整合，促進(jìn)土地資源的統(tǒng)一化管理，建立完善的土地信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)，建立有效的資源共享數(shù)據(jù)庫(kù)，完善土地調(diào)查數(shù)據(jù)的銜接工作，提高土地?cái)?shù)據(jù)記錄、土地?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、土地?cái)?shù)據(jù)管理等工作水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)工作的有力進(jìn)行。

3.2 基本構(gòu)成要素

（1）數(shù)據(jù)主體框架。由于城鄉(xiāng)一體化土地管理的首要要求就是要進(jìn)行統(tǒng)一化管理，因此要對(duì)鄉(xiāng)村土地調(diào)查框架和城市土地調(diào)查框架進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化的土地調(diào)查框架，主要針對(duì)地籍區(qū)域、土地歸屬權(quán)單元、土地類(lèi)型單元等內(nèi)容進(jìn)行整合，有利于實(shí)現(xiàn)土地利用信息和土地地籍信息的統(tǒng)一化管理。（2）數(shù)學(xué)模型。由于我國(guó)土地?cái)?shù)據(jù)的影響因素較大，可能會(huì)有不同程度的變動(dòng)，因此在進(jìn)行土地調(diào)查工作時(shí)，可以采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的坐標(biāo)體系以及高程體系來(lái)進(jìn)行土地調(diào)查，同時(shí)還要能夠?qū)崿F(xiàn)和其他坐標(biāo)體系的轉(zhuǎn)換工作。（3）土地類(lèi)型分類(lèi)。還要進(jìn)行土地類(lèi)型數(shù)據(jù)的整合，采用統(tǒng)一化的土地分類(lèi)管理系統(tǒng)，對(duì)城鄉(xiāng)土地資源利用情況進(jìn)行調(diào)查。對(duì)以前沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)查的城鄉(xiāng)土地進(jìn)行嚴(yán)密調(diào)查，做好城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查工作中的土地類(lèi)型統(tǒng)計(jì)工作。（4）精度標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查的劃分工作，主要根據(jù)調(diào)查對(duì)象的實(shí)際情況和具體規(guī)定進(jìn)行，選擇合適的方式開(kāi)展地籍測(cè)繪工作，制定出統(tǒng)一的地籍測(cè)繪要求和精度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。（5）信息管理系統(tǒng)。要做好城鄉(xiāng)一體化的土地調(diào)查工作和管理工作，還要建立滿足信息存儲(chǔ)需求的信息管理系統(tǒng)，也就是土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)。要能夠完成土地登記工作、土地統(tǒng)計(jì)工作、信息查詢工作等。

4 城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查的工作流程

（1）準(zhǔn)備工作：要做好技術(shù)安排工作、人員安排工作、資料整合工作、設(shè)備安排工作、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一工作等等。（2）土地歸屬調(diào)查工作：要對(duì)地籍區(qū)域進(jìn)行劃分，了解宗地產(chǎn)權(quán)的歸屬情況，了解宗地版圖情況、進(jìn)行地籍和宗地的調(diào)查表記錄工作。（3）土地類(lèi)型調(diào)查工作：要做好土地類(lèi)型的版圖調(diào)查、線狀地物調(diào)查，做好土地類(lèi)型的調(diào)查表記錄工作。（4）地籍測(cè)繪工作：根據(jù)地籍版圖的精度標(biāo)準(zhǔn)不同，要進(jìn)行測(cè)繪的對(duì)象也有所改變。在較高精度標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)，要做好地籍控制工作，檢測(cè)界址點(diǎn)，編制好地籍設(shè)計(jì)版圖和宗地版圖，了解好面積數(shù)據(jù)信息。在低精度標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)，利用儀器和建議補(bǔ)測(cè)方式來(lái)進(jìn)行補(bǔ)測(cè)工作，以此來(lái)獲得界址點(diǎn)的坐標(biāo)和具體信息。（5）具體整合工作。要做好外部信息的歸納整合以及土地調(diào)查結(jié)果的數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。在進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)工作時(shí)，要根據(jù)不同精度標(biāo)準(zhǔn)，做好數(shù)據(jù)記錄、數(shù)據(jù)核查、數(shù)據(jù)分類(lèi)、結(jié)果輸出等工作。

5 城鄉(xiāng)一體化土地調(diào)查工作的關(guān)鍵技術(shù)

5.1 地籍?dāng)?shù)據(jù)的測(cè)繪設(shè)計(jì)工作

在進(jìn)行土地調(diào)查工作中，主要采用的地籍測(cè)繪方法是：根據(jù)精度標(biāo)準(zhǔn)不同劃分出不同區(qū)域，選擇合適的測(cè)繪方式，分別對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行地籍測(cè)繪工作。對(duì)不同區(qū)域的測(cè)繪結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)一管理，做好不同區(qū)域測(cè)繪工作的銜接，選擇穩(wěn)定性較高的線狀地物作為區(qū)域邊界，采用解析法確定界址點(diǎn)的坐標(biāo)位置。

5.2 土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)的設(shè)計(jì)工作

（1）土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)的主體框架。城鄉(xiāng)一體化的土地管理工作面臨各種各樣的工作環(huán)節(jié)，要對(duì)土地資源信息進(jìn)行整合管理，還要做好數(shù)據(jù)的錄入、存儲(chǔ)、查詢，做好數(shù)據(jù)信息的加工處理工作，整理好信息數(shù)據(jù)庫(kù)的整體框架設(shè)定。

（2）土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)的主要內(nèi)容。其一，要整合土地利用數(shù)據(jù)信息，主要是對(duì)鄉(xiāng)村土地利用信息和城市土地利用信息進(jìn)行統(tǒng)一整合，其中包含內(nèi)容豐富，比如基本的田畝情況、基礎(chǔ)設(shè)施情況、線狀地物等。其二，要對(duì)土地歸屬權(quán)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行整合，主要是對(duì)鄉(xiāng)村土地歸屬權(quán)數(shù)據(jù)和城市土地歸屬權(quán)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，主要內(nèi)容有國(guó)有土地使用權(quán)證、集體土地所有權(quán)證、宗證等。

為了促進(jìn)國(guó)家土地管理工作的進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地信息資源共享，以往的土地利用數(shù)據(jù)和執(zhí)法記錄等相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容也可以整合到土地資源信息數(shù)據(jù)庫(kù)中，發(fā)揮信息技術(shù)的最大作用，充分利用好計(jì)算機(jī)的技術(shù)資源，提高信息統(tǒng)計(jì)工作的工作質(zhì)量，建立可靠的數(shù)據(jù)儲(chǔ)存系統(tǒng)。

5.3 城鄉(xiāng)一體化土地管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)工作

要進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化土地管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)工作，首先要做好土地資源信息的整合工作，做好城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的土地利用信息的搜集和整理。建立土地?cái)?shù)據(jù)資源庫(kù)的基本要求有以下幾點(diǎn)：

其一，保證統(tǒng)一。在對(duì)各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合的過(guò)程中，要確保專(zhuān)業(yè)化名詞以及學(xué)術(shù)用語(yǔ)的統(tǒng)一性，不能出現(xiàn)一詞多義的現(xiàn)象，必須是一個(gè)詞語(yǔ)專(zhuān)指一個(gè)事物。其二，保證集中管理。經(jīng)過(guò)整合的土地?cái)?shù)據(jù)資源庫(kù)，要求具有統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)層次，可以進(jìn)行資源信息共享。其三，保證相互獨(dú)立。土地資源數(shù)據(jù)庫(kù)具有專(zhuān)業(yè)職能，不能被不同的業(yè)務(wù)工作所公用。經(jīng)過(guò)整合的數(shù)據(jù)內(nèi)容可能會(huì)有一些變化，但是數(shù)據(jù)庫(kù)本身不依賴(lài)任何其他業(yè)務(wù)信息內(nèi)容。其四，保證相互適應(yīng)。經(jīng)過(guò)整合的土地上資源數(shù)據(jù)要符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定，滿足不同類(lèi)別系統(tǒng)的調(diào)控，可以進(jìn)行信息查詢，滿足資源共享的需求。其五，保證信息完整。經(jīng)過(guò)整合的土地資源數(shù)據(jù)要全面且具有包容性，有相對(duì)應(yīng)的格式要求，要能夠概括完整信息，保證信息的完整性，保證沒(méi)有遺漏的信息內(nèi)容，滿足精準(zhǔn)度的要求。

6 結(jié)語(yǔ)

從我國(guó)目前的土地管理規(guī)劃方案中有明確提醒：土地調(diào)查活動(dòng)的具體目標(biāo)就是將土地情況進(jìn)行統(tǒng)一化分類(lèi)、調(diào)查了解、登記記錄以及進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地管理一體化，促進(jìn)土地管理工作的效率提升。土地調(diào)查活動(dòng)最重要的就是統(tǒng)一化管理。

但是，由于多方面因素影響，例如社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因、歷史政治原因，導(dǎo)致目前階段的土地管理調(diào)查工作一直處于分離狀態(tài)。城市土地管理和鄉(xiāng)村土地管理作為兩個(gè)不同的工作類(lèi)別，工作人員難以進(jìn)行統(tǒng)一化管理工作，也難以處理邊緣地區(qū)的土地管理工作。還有部分地區(qū)出現(xiàn)因?yàn)橥恋財(cái)?shù)據(jù)難以進(jìn)行分析，造成土地權(quán)限紛爭(zhēng)。

由此可見(jiàn)，未來(lái)的土地管理工作依舊需要進(jìn)一步改進(jìn)，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的土地管理工作的進(jìn)行，還要制定統(tǒng)一管理的要求和注意問(wèn)題，健全土地?cái)?shù)據(jù)資源庫(kù)。同時(shí)還要采用高效率的地籍管理形式，加強(qiáng)對(duì)證件的監(jiān)督力度，促進(jìn)提升城鄉(xiāng)土地管理工作的科學(xué)性和規(guī)范性，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化土地管理的進(jìn)程加快，促進(jìn)土地調(diào)查工作更好地發(fā)揮其實(shí)際意義。

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收稿日期：2019-11-22

作者簡(jiǎn)介：汪敏（1968—），女，安徽樅陽(yáng)人，大專(zhuān)，研究方向：土地調(diào)查。