蘇 盼

（上海財經大學 法學院，上海 200433）

一、前 言

金融監(jiān)管作為行政權的表現方式之一，與司法權的關系問題是經典議題，而利率規(guī)范集中體現了這兩種權力的沖突與調和。我國利率規(guī)范體系具有二元化特征：民間借貸與金融貸款分別由最高人民法院和中國人民銀行規(guī)范。目前，民間借貸利率仍存在上限限制，而金融貸款利率市場化改革已經完成，中國人民銀行分別于2004年和2013年取消了金融機構貸款利率上限和下限。然而，最高人民法院在2017年頒布司法文件《關于進一步加強金融審判工作的若干意見》（法發(fā)〔2017〕22號），規(guī)定將民間借貸利率上限規(guī)則統(tǒng)一適用于金融借貸糾紛，從實質上對金融貸款利率再行設定了統(tǒng)一的上限。此外，上海市一中院也在2017年發(fā)布《自貿區(qū)司法保障白皮書》，推出一則典型案例——“萬邦飛案”（后文詳述），終審推翻了一審判決而對案涉金融貸款利率進行了調整，引發(fā)廣泛關注。由此反映出司法在利率規(guī)范問題上對金融監(jiān)管的介入：前者為最高人民法院發(fā)布司法文件進行抽象化規(guī)則創(chuàng)制，統(tǒng)一限制金融貸款利率；后者為地方法院在案件裁判中進行具象化個案干預，對金融貸款利率予以個別調整。實踐發(fā)展為理論研究提出議題：司法是否有權介入金融監(jiān)管?司法介入金融監(jiān)管的權力邊界應當如何劃定?

學理上對于司法權與行政權（金融監(jiān)管權）的關系問題，除了討論法院與監(jiān)管機構存在預算分配、人力資源、信息流入等方面競爭①陳若英：《超脫或應對——法院與市場規(guī)制部門的競爭》，《北大法律評論》2013年總第14卷第1輯。之外，行政法的研究側重于司法對行政權力行使的評價與制約，即司法尊重（judicial deference）與司法審查（judicial review）等制度研究，①楊偉東：《行政行為司法審查強度研究》，中國人民大學出版社2003年版；朱新力：《司法審查的基準：探索行政訴訟的裁判技術》，法律出版社2005年版；劉東亮：《行政訴訟程序的改革與完善：行政行為司法審查標準問題研究》，中國法制出版社2010年版；俞祺：《行政規(guī)則的司法審查強度——基于法律效力的分析》，法律出版社2018年版；等等。金融法（經濟法）的分析則側重于判斷采取何種治理方式，司法還是監(jiān)管更利于達至社會福利最大化。②Steven Shavell，Liability for Harm versus Regulation of Safety，Journal of Legal Studies，Vol.13，1984；Katharina Pistor and Chenggang Xu，Incomplete Law，New York University Journal of International Law and Politics，Vol.35，2003；劉春彥、黃運成：《不完備法律理論及對我國證券市場監(jiān)管的啟示》，《河北法學》2006年第9期；黃韜：《公共政策法院：中國金融法制變遷的司法維度》，法律出版社2013年版；等等。這些視角為本文的研究奠定了前提基礎：司法在經濟活動規(guī)范中占據重要地位，司法權與金融監(jiān)管權關系的厘清兼具理論與實踐意義。區(qū)別于既有研究，本文并非討論司法對行政權的監(jiān)督（行政訴訟中的司法審查），也不是從宏觀上比較司法控制與金融規(guī)制的優(yōu)劣，而是從微觀上以利率規(guī)范為例分析司法應當采取何種方式對金融監(jiān)管予以介入。

法學界對利率規(guī)范問題的研究由來已久，但主要集中于民間借貸利率領域，③許德風：《論利息的法律管制——兼議私法中的社會化考量》，《北大法律評論》2010年總第11卷第1輯；廖振中、高晉康：《我國民間借貸利率管制法治進路的檢討與選擇》，《現代法學》2012年第2期；岳彩申：《民間借貸的激勵型法律規(guī)制》，《中國社會科學》2013年第10期；高圣平、申晨：《論民間借貸利率上限的確定》，《上海財經大學學報》2014年第2期；程金華：《四倍利率規(guī)則的司法實踐與重構——利用實證研究解決規(guī)范問題的學術嘗試》，《中外法學》2015年第3期；等等。缺乏對金融貸款利率的關注。本文首先描述行政權與司法權在利率規(guī)范上的權力配置格局——金融貸款利率受制于行政監(jiān)管，而民間借貸利率由司法調整；其次，對司法介入金融監(jiān)管的兩種形式——抽象化規(guī)則創(chuàng)制與具象化個案干預展開規(guī)范分析和實證研究，發(fā)現司法的抽象介入沖擊了原本較為平衡的權力配置格局，而目前的個案介入進路也存在諸多問題；最后，指出司法介入金融監(jiān)管的權力邊界應限定為建立在充分說理基礎上的個案調整。本文可能的貢獻在于為司法介入監(jiān)管提供具體的方法論指引，以期優(yōu)化司法裁判技術，并為其他領域的司法權與行政權關系討論尋求可借鑒的思路。

二、行政權與司法權在利率規(guī)范上的權力配置格局與所受沖擊

由于“金融抑制”等歷史原因，④在發(fā)展中國家，政府普遍采取金融抑制政策以集中資源發(fā)展經濟，但也導致正規(guī)金融的資源壟斷和效率低下，非正規(guī)金融借機生長，形成不同的市場。Ronald I. McKinnon，Money and Capital in Economic Development，Brookings Institution，1973.我國的金融貸款（個人或企業(yè)向金融機構借款）作為正規(guī)金融存在，而民間借貸（不涉及金融機構的借款）被視為非正規(guī)金融，這種對市場的分割也導致利率規(guī)范的分化：金融貸款利率受制于行政監(jiān)管，而民間借貸利率由司法調整。但隨著實踐的發(fā)展，司法權擴張至金融監(jiān)管領域，形成對原有權力分配格局的沖擊。

（一）行政機關的金融貸款利率管制及其改革

1.中國人民銀行的利率管制權源于立法空白授權

中國人民銀行作為我國的中央銀行享有金融貸款利率監(jiān)管權，其正當性來源于立法授權。由于利率是貨幣政策的重要傳導渠道，而制定和實施貨幣政策是一項國家權力，國家通過立法將此項權力授予中國人民銀行。國務院早在1986年頒布的《銀行管理暫行條例》（國發(fā)[1986]1號）中即明確由中國人民銀行管理存款、貸款利率?！吨袊嗣胥y行法》（1995年）規(guī)定，中國人民銀行負有依法制定和執(zhí)行貨幣政策的職責，可就利率作出決定并報國務院批準后執(zhí)行。這體現為法律對國務院和中國人民銀行的“空白授權”，即具體的利率政策，包括是否管制、利率數值和浮動范圍等，均由中國人民銀行在國務院監(jiān)督之下決定和執(zhí)行，其效力等同于法律直接規(guī)定了具體的利率政策。①繆因知：《論利率法定與存款合同意思自治的沖突——以超長存期為中心》，《中外法學》2014年第3期，第753頁。同時，法律也規(guī)定利率管制權是中國人民銀行的排他性權力，利率政策由其獨立執(zhí)行。②《中國人民銀行法》第7條，《人民幣利率管理規(guī)定》（銀發(fā)〔1999〕77號）第3、4條。

2.行政權的自我限縮：利率市場化改革

由于利率管制不利于發(fā)揮市場機制作用，中國人民銀行從1987年開始嘗試人民幣貸款利率市場化，并在多次調整貸款利率圍繞基準利率浮動范圍（20%、10%、30%、70%等）之后，于2004年取消浮動上限，2013年取消浮動下限，從而完成了貸款利率市場化改革。③《中國人民銀行關于進一步推進利率市場化改革的通知》（銀發(fā)〔2013〕180號）將貸款利率管制下限放開，標志著我國人民幣貸款利率市場化的完成（個人住房貸款利率因政策原因并未市場化）。這項改革歷時多年，過程艱難，在借鑒各國經驗以及自我不斷摸索調整中逐漸積累了經驗。④中國人民銀行貨幣政策分析小組：《〈中國貨幣政策執(zhí)行報告〉 增刊——〈穩(wěn)步推進利率市場化報告〉》，2005年1月，第9-15頁。貸款利率市場化具有重要的優(yōu)勢：第一，能更好地覆蓋信用較差的借款人的風險溢價，促進金融機構向民營企業(yè)提供金融服務；第二，金融機構可利用利息收入彌補貸款損失，從而對沖不良貸款風險；第三，培育國內金融機構的產品自主定價能力和資產負債管理能力，有效參與國際競爭；第四，根據借款人風險狀況進行差別定價，優(yōu)化資源配置。利率市場化改革使得中國人民銀行不再對金融貸款利率進行直接的事前干預，構成行政權的自我限縮。

然而，利率市場化并不意味著“金融監(jiān)管權力真空”，也絕非放任金融機構牟取高利，行政權并未完全退出利率規(guī)范領域，而是轉向事后監(jiān)管，具體措施包括：（1）監(jiān)測利率，中國人民銀行發(fā)布《關于按月填報利率監(jiān)測報表有關事宜的通知》（銀發(fā)〔2018〕26號），要求金融機構對存貸款利率水平統(tǒng)計分析后向監(jiān)管部門報備。（2）專項檢查，銀監(jiān)會發(fā)布《關于開展銀行業(yè)“監(jiān)管套利、空轉套利、關聯套利”專項治理工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2017〕46號），重點檢查商業(yè)銀行是否變相提高利率。（3）行政處罰，中國人民銀行和銀（保）監(jiān)會可以根據《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等處罰違規(guī)行為。例如上海銀監(jiān)局公布《行政處罰信息公開表》（滬銀監(jiān)罰決字〔2017〕27號），針對花旗銀行（中國）發(fā)放部分房地產貸款違反利率規(guī)定的行為罰沒1 064萬元。

（二）司法機關的民間借貸利率規(guī)范與自我權力約束

金融貸款利率管制及其市場化改革均是行政權行使的體現，而司法歷來僅對民間借貸利率進行統(tǒng)一規(guī)范。司法權與行政權在二元利率規(guī)范體系之下曾形成合理分工和權力平衡。

1.最高人民法院的民間借貸利率管轄權

由最高人民法院對民間借貸利率進行規(guī)范具有歷史的延續(xù)性。在1952年，最高人民法院發(fā)布《關于城市借貸超過幾分為高利貸的解答》（法辦字第4095號），明確“私人借貸利率一般不應超過三分”。改革開放之后，商品經濟快速發(fā)展，借貸糾紛數量激增，最高人民法院在《關于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》（〔1984〕法辦字第112號）中規(guī)定，有息借貸的利率可以適當高于國家銀行貸款利率，并于1991年正式發(fā)布《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》（法（民）〔1991〕21號）將民間借貸利率與銀行同類貸款利率掛鉤，規(guī)定前者最高不得超過后者的四倍（“四倍利率規(guī)則”）。后來，鑒于金融貸款利率市場化改革，最高人民法院在2015年出臺新的司法解釋——《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》（法釋〔2015〕18號），將“四倍利率規(guī)則”改為“24%—36%兩線三區(qū)利率上限標準”⑤具體規(guī)定是：借貸雙方約定的利率未超過年利率24%，出借人請求借款人按照約定的利率支付利息的，人民法院應予支持。借貸雙方約定的利率超過年利率36%，超過部分的利息約定無效。借款人請求出借人返還已支付的超過年利率36%部分的利息的，人民法院應予支持。，為各級法院審理民間借貸利率糾紛提供統(tǒng)一的裁判規(guī)則。

2.司法權獲得立法與行政認可并進行自我約束

最高人民法院事實性獲得民間借貸利率管轄權之后得到了立法權與行政權的認可。在立法層面，1999年實施的《合同法》第211條采用委任條款方式規(guī)定自然人借貸不得違反國家有關規(guī)定，《合同法釋義》①中國人大網：《合同法釋義》，http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/minshang/2000-11/25/content_8374.htm，2019年4月10日訪問。指出“國家有關規(guī)定”即為1991年最高人民法院頒布的“四倍利率規(guī)則”。在行政層面，中國人民銀行在《關于取締私人錢莊的通知》（銀發(fā)〔1996〕230號）以及《關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》（銀發(fā)〔2002〕30號）中，均以最高人民法院確立的“四倍利率規(guī)則”認定高利貸行為。

最高人民法院也恪守民間借貸利率規(guī)范權力范圍，在2015年新民間借貸司法解釋《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》中對自我權力進行了約束，明確“經金融監(jiān)管部門批準設立的從事貸款業(yè)務的金融機構及其分支機構，因發(fā)放貸款等相關金融業(yè)務引發(fā)的糾紛，不適用本規(guī)定”（第1條），體現出對金融貸款行政監(jiān)管權的尊重。

（三）司法權邊界新擴張：介入金融貸款利率干預

隨著司法實踐的發(fā)展，司法權從民間借貸利率控制擴張至金融貸款利率干預。本文將此種邊界擴張歸納為兩種形式：抽象化規(guī)則創(chuàng)制與具象化個案干預。

在抽象化規(guī)則層面，在第五次全國金融工作會議（2017年）明確了金融服務實體經濟任務之后，最高人民法院發(fā)布司法文件《關于進一步加強金融審判工作的若干意見》（法發(fā)〔2017〕22號）規(guī)定，“金融借款合同的借款人以貸款人同時主張的利息、復利、罰息、違約金和其他費用過高，顯著背離實際損失為由，請求對總計超過年利率24%的部分予以調減的，應予支持”，從而以“一刀切”方式將民間借貸利率標準統(tǒng)一適用于金融貸款，并未考量影響利率定價的各類因素。2018年《關于充分發(fā)揮審判職能作用為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好法治環(huán)境的通知》（法〔2018〕1號）也作出了類似規(guī)定。盡管最高人民法院的司法文件不是正式法源，不能作為裁判依據直接適用，但對各級地方法院具有事實上的約束力。最高法院創(chuàng)制統(tǒng)一的抽象化規(guī)則，要求地方法院將民間借貸利率規(guī)范適用于金融貸款，突破了2015年司法解釋的權力限制，在結果上可能消解行政機關的利率市場化改革政策。

在個案干預層面，部分地方法院在具體案件審理中對金融貸款利率予以限制，并將典型案例作為裁判指引公布，以期發(fā)揮類案影響力。例如，2017年5月上海市一中院的《自貿區(qū)司法保障白皮書》，即包括了金融利率司法干預案件（“萬邦飛案”）。在該案中，個人向商業(yè)銀行借款逾期年利率超過24%，一審法院認為于法不悖予以確認，二審法院則認為金融貸款利率不應高于民間借貸規(guī)定，最終進行了利率限制。司法權以具象化的個案干預方式介入金融貸款利率限制，與抽象化規(guī)則層面的介入存在差異，是否合理需結合個案進行分析，然而司法的抽象介入無疑沖擊了原本較為平衡的權力配置格局。

三、司法的抽象介入：統(tǒng)一裁判規(guī)則之反思

金融市場的相對規(guī)范化運作為行政機關放開利率管制準備了條件。鑒于司法權與行政權的關系，應當按照“尊重專長”的原則解決權力配置問題，司法權應尊重行政權在金融監(jiān)管方面的行使，不宜再由最高人民法院創(chuàng)制抽象化規(guī)則，從結果上統(tǒng)一限制金融貸款利率上限。

（一）金融貸款市場規(guī)范化運作無須統(tǒng)一利率管制

民間借貸與金融貸款的二元化利率規(guī)范體系在我國具有現實意義，在比較法上也并非孤例。①域外借貸利率管制進路分析，可參見廖振中、高晉康：《我國民間借貸利率管制法治進路的檢討與選擇》，《現代法學》2012年第2期。行政主管機關決定放開金融貸款利率管制，潛在的基本假設是金融貸款市場具有相對的規(guī)范性，即鑒于基礎制度建設較為完善，即便沒有統(tǒng)一的利率管制，金融貸款市場相對于民間借貸市場也更為規(guī)范，具體表現為：第一，在貸款定價方面，金融機構（特別是商業(yè)銀行）需要按照中國人民銀行的要求制定內部利率管理辦法，編制模型和測算軟件對不同借款人進行差別化利率定價。第二，在風險控制方面，金融貸款建立了相對完善的貸前審查制度，貸款人可以參考《貸款風險分類指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2007〕54號）全面評估借款人信用風險。第三，在債權實現及壞賬處置方面，金融機構享有便利對貸款用途進行審查，對失信行為采取懲戒措施，還可以按照《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法》（財政部財金〔2013〕146號）進行壞賬處置。

相對于規(guī)范化的金融貸款市場，民間借貸則需要額外規(guī)制。民間資本存在自發(fā)性、無序性特點，不易受制于國家宏觀調控和監(jiān)管。例如在2004年基于環(huán)境保護政策，金融貸款不再資助污染嚴重的土焦爐建設，而山西省呂梁市高達1.2億元的民間資本仍支持土焦爐產業(yè)，有違宏觀調控目標。②中國人民銀行貨幣政策分析小組：《〈中國貨幣政策執(zhí)行報告〉增刊——2004年中國區(qū)域金融運行報告》，2005年5月。民間借貸還易引發(fā)虛假訴訟、洗錢、非法集資、暴力催收等問題。③杜萬華等：《建立和完善我國民間借貸法律規(guī)制的報告》，《人民司法（應用）》2012年第9期。除發(fā)生于熟人之間的自然人借貸之外，民間借貸利率一般較高，因其將風險控制、債權實現等成本均納入利率考量因素，而不限于資金使用成本。在我國尚未完善基礎配套制度之前，由國家對民間借貸利率進行統(tǒng)一干預具備一定的合理性，司法裁判規(guī)則對此發(fā)揮了重要作用。

基于金融貸款市場的規(guī)范化發(fā)展，利率自由化有助于反映真實資金成本、優(yōu)化資源配置、提高金融機構自主定價能力。如果實踐中某一筆金融貸款利率相對較高，可能是因為借款人信用風險較高，金融機構須以高利率補償高風險，并非必然不合理。

（二）司法創(chuàng)制抽象規(guī)則干預金融貸款利率存在障礙

司法權與行政權本身存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，由司法對行政權力的行使進行制約（司法審查）并非不可取，然而最高人民法院發(fā)布司法文件統(tǒng)一指導下級審判工作，對金融貸款利率按照民間借貸規(guī)定進行統(tǒng)一限制，已經具有“規(guī)則治理”意義，④侯猛：《最高人民法院的功能定位——以其規(guī)制經濟的司法過程切入》，《清華法學》2006年總第7輯。構成對行政機關抽象規(guī)則創(chuàng)制權的競爭，其合理性與正當性均存在疑問。

首先，形式理性不具備。最高人民法院已經在2015年新民間借貸司法解釋《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》中明確，金融貸款不適用民間借貸利率標準，而后又在2017年發(fā)布司法文件（《關于進一步加強金融審判工作的若干意見》等），從結果上對金融貸款按照24%年利率上限標準予以限制，有違法治形式理性。即使基于形勢變化需要更新規(guī)則，也應慎重考慮法的形成機制的嚴肅性，盡量避免以效力更低、內容更為隨意的司法文件取代司法解釋。

其次，實質理性不充分。由于專業(yè)性和效率要求，行政機關的監(jiān)管在一定條件下比司法機關更具優(yōu)勢。⑤參見“不完備法律理論”，Katharina Pistor and Chenggang Xu，Incomplete Law，New York University Journal of International Law and Politics，Vol.35，2003.金融貸款利率屬于貨幣政策、宏觀調控事項，對其統(tǒng)一規(guī)范——是否以及如何設定限制、采取事前管制還是事后監(jiān)測，需要專業(yè)性判斷，也需要尊重市場規(guī)律。例如，在利率市場化改革過程中，出于減輕企業(yè)利息負擔的初衷，中國人民銀行曾在1996年將商業(yè)銀行貸款利率上浮幅度由20%降低為10%，但這一政策導致銀行普遍對中小企業(yè)惜貸，反而不利于企業(yè)發(fā)展，最終中國人民銀行不得不在1998年將利率上浮幅度恢復至20%。①中國人民銀行貨幣政策分析小組：《〈中國貨幣政策執(zhí)行報告〉增刊——〈穩(wěn)步推進利率市場化報告〉》，2005年1月，第9-10頁。這些改革過程中吸取的教訓也促使行政機關更傾向于由市場來決定利率水平，而非予以“一刀切”式的限制。司法機關對金融貸款利率這類專業(yè)事務的處理能力不足，也缺乏相關經驗。因此，按照“尊重專長”原則，最高人民法院應當遵循金融監(jiān)管規(guī)律，不宜再創(chuàng)設金融貸款利率上限的統(tǒng)一規(guī)范。

最后，權力來源不正當。有學者研究了最高人民法院發(fā)布的眾多司法解釋、司法文件，發(fā)現司法權的職能擴張至規(guī)則創(chuàng)制，而不再局限于立法授權的法律解釋與適用。②黃韜：《公共政策法院：中國金融法制變遷的司法維度》，法律出版社2013年版，第153-163頁。其他系統(tǒng)研究可參見侯猛：《中國最高人民法院研究：以司法的影響力》，法律出版社2007年版；張友連：《最高人民法院公共政策創(chuàng)制功能研究》，法律出版社2010年版；等等。由前述分析可知，最高人民法院對民間借貸利率的規(guī)范權來源于實踐需求（解決大量利率糾紛）和歷史慣性，③最高人民法院民間借貸司法解釋起草人表示，之所以由最高人民法院制定民間借貸利率規(guī)則，是由于我國行政機關無暇顧及民間借貸的利率管制，轉由法院不得已進行規(guī)范，參見王林清：《民間借貸糾紛裁判思路與規(guī)范指引》（下），法律出版社2015年版，第1093頁。其創(chuàng)設的統(tǒng)一規(guī)則在事后獲得立法與行政的認可。但是在金融貸款利率規(guī)范上，行政機關享有立法的排他性授權，其利率管制主導權已由制度設計確定。在中國人民銀行全面放開貸款利率管制的背景之下，最高人民法院發(fā)布司法文件，按照民間借貸規(guī)定對金融借貸利率進行“一刀切”式的干預，實際上架空了行政監(jiān)管權，也從結果上消解了利率市場化政策。由于我國的體制設計，司法權、行政權都來源于并從屬于國家最高權力機關（全國人民代表大會及其常務委員會），這兩種權力不存在位階高低之分，僅在職能范圍上有所分工，司法應尊重事先獲得立法授權的行政管制權。④彭濤：《司法權與行政權的沖突處理規(guī)則》，《法律科學》2016年第6期。最高人民法院不宜再以發(fā)布司法文件的方式創(chuàng)設統(tǒng)一的金融貸款利率干預規(guī)則，否則將破壞行政權與司法權的分工與平衡。

四、司法的具象介入：典型案例與干預進路評析

除最高人民法院對金融貸款利率抽象介入之外，司法權行使還具體化為地方各級法院的個案干預。源于立法賦予的法律適用裁判權，法院可以對進入司法程序的案件進行終局決斷，但其權力行使亦應置于規(guī)范框架之下。司法對金融貸款利率的個案介入采取了何種進路，需要通過案例實證研究予以檢視。

（一）典型案例簡介

“金融借款合同糾紛”作為獨立案由可在中國裁判文書網（https://wenshu.court.gov.cn/）、無訟數據庫（https://www.itslaw.com）和北大法寶數據庫（http://www.pkulaw.cn/）進行系統(tǒng)檢索。利用“利率”、“24%”、“四倍”等關鍵詞，本文篩選出代表性案例（部分案例情況如表1所示）。這些案例均發(fā)生在2004年中國人民銀行放開金融貸款利率上限管制之后，涵蓋了不同借貸類型，包括個人與商業(yè)銀行信用借貸、擔保借貸，個人與消費金融公司借貸，企業(yè)與信托公司借貸等。借貸用途既包括民事目的（例如房屋裝修、消費），也包括商事目的（例如企業(yè)資金周轉）。企業(yè)貸款在金額上顯著大于個人借貸，而在借貸期限上則通常短于后者。不同案件中的利率水平，特別是逾期年利率均超過了24%或銀行同期貸款利率四倍的標準。法院對利率的最終裁判表明，司法是否調整或干預利率在結果上并不一致，與案件類型（個人或企業(yè)借貸）、借貸用途（民事或商事）、金額大小與周期長短呈現復雜的關系。

表1 金融借款合同糾紛典型案例

上述案例中，萬邦飛案最具典型意義，其基本案情是在2012年10月，渣打銀行與萬邦飛訂立無擔保個人貸款合同，款項為17.45萬元，用途為裝修，月利率為1.65%，期限為60個月，還款方式為按月等額本息還款。合同還約定逾期款項按原貸款利率的130%計收罰息。之后，借款人按約償還了部分本息，但自2014年6月開始違約，至2015年1月已積欠逾期金額2萬多元。對于逾期利率問題的裁判，一審法院認為合同約定逾期利率按借款利率上浮30%計算，即年利率25.74%，于法不悖，予以確認。但是二審法院認為，逾期利率約定（上浮30%）過高，應進行調整。最終，司法干預后的逾期年利率為23.76%（上浮20%），低于民間借貸24%的規(guī)定。

萬邦飛案一審、二審法官在利率干預問題上的不一致認識，集中反映了司法實踐所面臨的金融借貸利率調整的尷尬處境。其他案例也表明法院對是否以及如何介入利率干預存在困惑。司法個案介入的合理性取決于法律適用的正當性及裁判說理的充分性，下文對典型案例展示出的干預進路進行類型化分析，詳細梳理法院介入金融借貸利率調整的各項理由，并在規(guī)范意義上對其適當性予以評價。

（二）個案介入的主要進路與評價

1.參照適用民間借貸規(guī)定

部分案例中，法院直接參照適用民間借貸規(guī)定對金融貸款利率進行調整，并未進行說理論證，此種做法存在問題。如本文第二部分所討論的，2015年民間借貸司法解釋（《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規(guī)定》）第1條已經明確排除其對金融貸款利率的適用。金融借貸與民間借貸存在貸方主體、規(guī)范程度、主管機關、制度背景等方面的不同，鑒于我國金融貸款利率市場化已經完成，法院不宜再在金融案件中直接參照民間借貸規(guī)定調整利率。在朱梽樺、中大東旭等案件中，法官即表達了此種認識，最終沒有介入干預。盡管利率市場化并非排除了對金融機構不合理利率的干預，①除萬邦飛案外，還可參見（2015）深中法商終字第1141號，（2017）浙04民終1615號，（2017）滬02民終1764號等。但是在法院認定利率“不合理”必須進行充分的說理論證，而不能簡單參照民間借貸24%利率標準予以調整。

2.公平原則規(guī)范體系的個案適用

部分案例對利率調整進行了說理論證，例如有判決直接或間接適用了公平原則（萬邦飛案、劉葉案），主張金融利率一般低于民間借貸利率，而民間借貸規(guī)定了24%年利率上限，因此金融利率超過此限有違公平原則。誠然，在借款人缺乏議價權而被迫接受高利率時，法律可以強制干預利率以實現分配正義。②Edward L. Glaeser and Jose Scheinkman，Neither a Borrower nor a Lender be：An Economic Analysis of Interest Restrictions and Usury Laws，Journal of Law and Economics，Vol.41，1998.例如，德國法沒有具體的利率管制規(guī)則，法院在個案審理中考察“善良風俗”、“暴利條款”的適用空間而決定是否干預利率。③詳細討論參見許德風：《論利息的法律管制——兼議私法中的社會化考量》，《北大法律評論》2010年第11卷第1輯。從寬泛意義而言，我國法院可適用的公平原則規(guī)范體系包括“公平原則”（《民法總則》第6條）、“公序良俗原則”（《民法總則》第8條）、“顯失公平制度”（《民法總則》第151條，涵蓋了“乘人之?！敝贫龋┡c“格式合同規(guī)范”（《合同法》第39-41條）等。這一規(guī)范體系既包括沒有裁判功能的一般法律理念，也包括可作為裁判規(guī)范的概括條款，④于飛：《民法基本原則：理論反思與法典表達》，《法學研究》2016年第3期。其中具有操作性的主要是顯失公平制度和格式合同規(guī)范。

對于顯失公平制度，《民法總則》第151條明確要求適用時應同時考察主觀和客觀要件。對于金融貸款利率糾紛：首先，一般難以證明金融機構作為貸款人的主觀惡意——利用己方優(yōu)勢、對方不利地位而約定高利率。因為在利率市場化背景下，具備完全行為能力的借款人可以自主選擇與不同金融機構交易，難以出現某一家金融機構利用優(yōu)勢地位強迫借款人達成不平等條款的情形。例如在中大東旭案中，借款人主張貸款人“乘人之?！保髦杩钊巳狈Y金而惡意放貸），法院認為沒有證據證明存在脅迫或其他導致當事人意思表示不真實的情形，不能認定為乘人之?；蝻@失公平。其次，通常也難以認定貸款人在客觀上不公平地獲得了暴利。由于金融貸款市場相對規(guī)范化的運作，個別案件中出現高利率可能是由于存在高風險，并非不合理。例如在萬邦飛案中，根據貸款人渣打銀行公布的信息，類似的無擔保長期信用貸款建議利率與萬邦飛案涉案利率差別較小，⑤渣打銀行網公布的2017年10萬元以上20萬元以下個人無擔保貸款建議月利率均為1.4%，合年利率16.8%；萬邦飛在2012年10月借款的月利率為1.65%，合年利率19.8%，https://www.sc.com/cn/borrow/loans-personal-xian-dai-pai.html，2019年4月10日訪問。難以認定銀行歧視借款人進行了不公平交易。

對于格式合同規(guī)范，《合同法》第39條和第40條基于公平理念對格式條款提供方進行了約束。但是，這些規(guī)則僅針對免除或減輕責任的條款，金融借貸利率條款難以被認為屬于格式條款規(guī)制范圍。更重要的是，對不當合同條款的介入通常需要合意度低下和均衡度不足兩個要件。而利率作為價格條款是合意度非常高的核心給付條款，需要借貸雙方個別磋商后達成合意，借款人通常都會關注合同的核心給付條款，對價格等作一番權衡之后再決定是否訂立合同。⑥解亙：《格式條款內容規(guī)制的規(guī)范體系》，《法學研究》2013年第2期。正如有判決指出，借貸合同雖由金融機構草擬，但僅在特定主體即涉案借款人與貸款人之間有效，借款人可以選擇是否與貸款人訂立合同，也可以協商合同條款，故借款合同不屬于合同法意義上的格式合同。⑦（2015）深中法商終字第1141號。除非市場競爭機制的缺失影響了借款人的選擇權，否則法律不應干預。但市場競爭機制的形成恰恰需要利率市場化改革，以便為借款人提供更大選擇權，為借貸合意和差別定價創(chuàng)造基礎條件。

3.逾期利息作為違約金的司法調整

《合同法》第114條第2款、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》（法釋〔2009〕5號）（“《合同法司法解釋二》”）第29條確立了違約金司法調整規(guī)則，本質上也是公平原則的體現，但由于實踐中的糾紛爭議多集中于逾期利率、利息，故將之作為特別進路予以討論。例如有判決認為，逾期利息的約定實為違約金計算方法，由于罰息標準明顯超過了貸款人損失，“如仍予支持，會凸顯金融業(yè)務的掠奪性”，因此有失公允，應酌情調整。①參見判決書：（2017）滬02民終1764號、（2017）浙04民終1002號。

借貸合同逾期利率約定通常高于期內利率，被視為違約責任承擔方式，在效果上等同于違約金，兼具補償與擔保功能。②姚明斌：《〈合同法〉第114條（約定違約金）評注》，《法學家》2017年第5期。設定逾期利率有助于督促借款人按時還款，然而出于公平考慮，《合同法》與《合同法司法解釋二》允許法院對過高的違約金進行調整，確立了按照損失30%酌減的規(guī)則。但是，按照最高人民法院在公報案例中表達的理念，30%標準只是對酌減與否的一個參考，而非一成不變的固定標準。③“韶關市匯豐華南創(chuàng)展企業(yè)有限公司與廣東省環(huán)境工程裝備總公司廣東省環(huán)境保護工程研究設計院合同糾紛”，最高人民法院民事裁定書（2011）民再申字第84號，《最高人民法院公報》2011年第9期。

對于金融貸款，逾期利息問題的特殊性還在于《合同法》第207條的規(guī)定：“借款人未按照約定的期限返還借款的，應當按照約定或者國家有關規(guī)定支付逾期利息”。此處“國家有關規(guī)定”包括中國人民銀行《關于人民幣貸款利率有關問題的通知》（銀發(fā)〔2003〕251號），金融機構對逾期貸款罰息利率在借款合同載明的貸款利率水平上加收30%至50%。這項規(guī)定在利率市場化改革之后仍然有效，表明了金融貸款逾期利息的法定懲罰性。④高圣平、申晨：《民間借貸中利率上限規(guī)定的司法適用》，《政治與法律》2013年第12期，第28頁。中國人民銀行的規(guī)定構成違約金調整的特別法，如果金融貸款逾期利率屬于法定限額范圍，法院不宜直接干預。然而有法官認為前述規(guī)定是在貸款利率管制背景下作出的，后來利率上限不再設限，該規(guī)定的上浮幅度亦應結合個案利率進行考量，不能無條件適用。⑤（2015）深中法商終字第1141號。由于前述中國人民銀行2003年通知的法律效力層級較低，法院作出此種判決并非不合法，但其說理充分性有所欠缺，仍存在一定問題。

4.金融消費者保護理念下的干預

消費者保護成為經濟法基本理念之一，⑥徐孟洲、謝增毅：《論消費者及消費者保護在經濟法中的地位——“以人為本”理念與經濟法主體和體系的新思考》，《現代法學》2005年第4期。實踐中法院可能以保護金融消費者為由進行金融貸款利率干預。金融消費者通常為自然人，司法判決也認為“自然人的締約能力較弱，對此類金融消費者應予以特殊保護”。⑦（2017）滬02民終1764號。就理論基礎而言，金融消費者特殊保護的核心理由在于信息不對稱和借款人的弱勢地位。⑧John Armour，et al.，Principles of Financial Regulation，Oxford University Press，2016: 206-225.

對于信息不對稱，一般認為金融商品具有無形性與專業(yè)性，消費者完全依賴于金融機構提供的信息，因此需要特別保護。然而具體到金融貸款合同，作為消費者的借款人實際上占有信息優(yōu)勢，因為他或她清楚自身的還款能力，而交易對手——金融機構（貸款人）并不了解借款人的真實還款能力，這在信用借貸中更為明顯。此外，信息不對稱理論還包括金融消費者不了解借貸合同的定價（利率或費用等）而受制于金融機構的決定，但這一般針對復雜合同中的專業(yè)性強或晦澀難懂的交易條款。金融貸款合同較為簡單，核心條款如借款額度、期限、還款方式、利率、違約責任等均可清晰確定。如果出現對借款人不利的情形，法院裁判應作具體考量，例如根據《消費者權益保護法》（2013年修正）第28條以及《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》（銀發(fā)〔2016〕314號）第15條的規(guī)定，審查金融機構對利率或費用等重要信息是否進行了解釋說明，并以適當方式供金融消費者確認其已接收完整信息。

對于借款人弱勢地位，由于自然人與金融機構存在地位差異，難以平等談判，所以通常應對處于弱勢地位并被迫與金融機構達成交易的自然人予以傾斜保護。在利率市場化背景下，多家金融機構公平競爭，借款人享有挑選貸款機構的權利。以萬邦飛案為例，因為貸款人渣打銀行公布了不同類別個人貸款的建議利率，①渣打銀行對個人無擔保貸款年利率相對其他一些銀行（例如中國工商銀行）確實更高，參見渣打銀行網，https://www.sc.com/cn/borrow/loans-personal-xian-dai-pai.html，2019年4月10日訪問。對比萬邦飛所支付的利率，難以看出貸款人憑借壟斷地位歧視借款人。如果借款人認為此銀行的利率過高，他可以進行市場調查并選擇與其他合適的貸款人進行交易。因此，是否需要保護借款人還應結合個案具體分析借款人是否被迫參與了交易。

5.其他公共政策的運用

國家公共政策可影響民事司法，即以國家規(guī)制的公法效果落實于民事活動中，實現國家社會治理的效果。②張紅：《論國家政策作為民法法源》，《中國社會科學》2015年第12期。《民法總則》去除了國家政策的法源地位（第10條），然而如學者所言，法院將公共政策輸送到司法審判過程以回應社會需求，并非不可取。③宋亞輝：《追求裁判的社會效果：1983-2012》，《法學研究》2017年第5期。

典型案例中法院干預金融貸款利率所運用的公共政策主要包括：（1）金融機構服務實體經濟政策。有判決認為，全面放開貸款利率管制目的在于促進金融資源優(yōu)化配置，而非鼓勵或放任商業(yè)銀行牟取高額利息，商業(yè)銀行占有大量穩(wěn)定的低息資金，其在獲取合法經營利潤的同時，還應承擔起服務實體經濟發(fā)展的社會職能。④（2017）浙04民終1615號。（2）金融機構的社會責任。有判決認為“商業(yè)銀行作為經監(jiān)管部門批準設立、擔負經濟調節(jié)職責的金融企業(yè)，亦不應當收取過高利息”，⑤（2016）滬01民終11384號?；蛘J為“商業(yè)銀行作為國家重要金融機構，資金成本較低，理應發(fā)揮存貸款市場的主體作用，執(zhí)行國家金融政策方針，履行維護金融市場穩(wěn)定的主體責任”。⑥（2015）深中法商終字第1141號。

這些公共政策在具體案件中的適用不宜直接否定或變更合同條款效力。由于受法律的嚴格監(jiān)管，商業(yè)銀行等金融機構需要重視資產的安全性，主動放棄高風險、高收益的貸款種類，因此金融借貸利率通常低于民間借貸利率。⑦繆因知：《論信用卡債務與銀行貸款不適用利率管制規(guī)則》，《金融法苑》2016年總第93輯。但此結論不能統(tǒng)一適用于所有的金融貸款合同。由于金融機構定價差異化策略，對一些還款能力可能較差（例如無擔保長期信用借貸）的借款人，貸款人的資金風險成本更高，因此合同約定更高利率也具有合理性。金融機構的主要責任在于滿足資金融通需要，同時對資金提供方（儲戶）負責，如果不當干預導致金融機構惜貸，則直接減少金融對實體經濟的支持，對社會發(fā)展造成更為不利的后果。司法裁判援引公共政策作為判決依據，應限于填補法律漏洞的需要，且不違背現有法律規(guī)范，避免導致不利后果。⑧袁明圣：《公共政策在司法裁判中的定位與適用》，《法律科學》2005年第1期。

五、司法介入金融監(jiān)管邊界限定：理念和方法

法院對金融貸款利率的司法調整進路分析表明實踐中存在司法思維不連貫、裁判路徑混亂、干預具有隨意性的問題。部分法院將干預個案塑造為典型案例指引本地區(qū)的類案裁判，在一定程度上抵消了金融監(jiān)管政策的作用。對監(jiān)管的個案介入源于司法能動主義以及法官樸素正義觀念，但是司法裁判需要尊重市場正義，應適時糾正僵化的裁判思維，確立司法介入金融監(jiān)管的邊界。在理念上，應以不介入為原則、以介入為例外；在方法上，將司法介入限于個案調整，優(yōu)先適用具體規(guī)則，將抽象化原則具體化之后適用，并將公共政策轉介為司法技術問題再行適用。

（一）理念：以不介入為原則、以介入為例外

從社會后果來看，司法對金融貸款合同利率的不當介入可能帶來兩種不利影響：第一，借貸雙方約定了利率之后，借款人不履行、不還款，從而變相鼓勵違約；第二，影響信貸供給的市場化運作，造成借款需求過度和貸款供給不足，進一步擠壓還款能力弱的借款人生存空間。對利率進行干預之后，金融機構不愿與高風險借款人簽訂合同，有可能導致這些人喪失借款機會而被擠壓到規(guī)范性欠缺的民間借貸市場，甚至遭受掠奪貸款、暴力催債等，陷入更為不利的境況。

以爭議較多的逾期利率調整為例，逾期利率的主要功能在于以懲罰的形式督促借款人按時還款。如果法律不允許借貸雙方約定（高）逾期利率，則貸款人仍然會為了督促借款人還款而提高其他費用，例如手續(xù)費、催告費等，這些費用以更加不透明、不標準化的方式呈現，借款人難以在訂立合同時發(fā)現這些隱含成本。貸款人也可能為了應對風險直接在合同中約定更高的期內利率。雖然2015年民間借貸司法解釋將期內利息、逾期利息、違約金和其他費用等都納入24%年利率限制的計算范圍，從而防止出借人變相增加借款人成本，但這恰恰意味著更為嚴格的控制，在后果上可能直接導致貸款供給的降低，不利于借款人福利的提升。因此，鑒于利率干預在總體上可能產生惡化借款人境況的反效果，背離保護借款人的制度初衷，金融貸款利率司法裁判應以不介入為原則，以介入為例外。

（二）方法：個案裁判回歸法規(guī)范分析

對于可介入利率干預的情形，司法調整進路亦應在現行規(guī)范分析框架下展開。從本文第四部分的分析中可以整理出以下可供參考的方法。

1.具體規(guī)則優(yōu)先適用

司法介入利率調整應優(yōu)先適用具體的規(guī)則，可供直接援引或作為說理依據的規(guī)則包括：

（1）《合同法》第39條、第40條的格式合同規(guī)范條款。由于利率約定是核心給付條款，一般的金融貸款合同并不復雜，利率計算方式也較為簡單，而且金融機構往往根據借款人的信用風險進行差別定價，因此法院在援引格式合同條款規(guī)范時應特別慎重，僅在確屬加重借款人責任情形時考慮是否以此為依據進行利率干預。

（2）《關于人民幣貸款利率有關問題的通知》第3條、《合同法》第114條及《合同法司法解釋二》第29條的金融貸款逾期利率及違約金司法調整條款。如果金融貸款逾期利率約定超過期內利率50%，法院可以基于中國人民銀行的法定違約金規(guī)定予以調整。同時，合同法的相關規(guī)范可以作為補充說理依據，法院可以結合案情分析借款人還款履行情況、違約持續(xù)時間、借款人主觀過錯程度等，再確定是否調整利率及其幅度。但應注意，法院的過度干預將使得違約金條款喪失擔保功能，可能導致當事人交易關系的利益失衡。

（3）《消費者權益保護法》第28條和《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第15條的消費者知情權保障條款。消費者保護條款的適用空間主要在于保障借款人知情權，如果金融機構違背借款人真實意愿，將利率及相關費用條款設計得過于復雜且未能向借款人進行充分解釋說明，法院可以進行司法調整。此外，金融消費者范圍應限于自然人，因此對于企業(yè)與金融機構之間的商事經營型借貸，消費者保護規(guī)范不存在適用可能性。

2.抽象原則具體化適用

表達抽象理念的概括條款應列后于具體規(guī)則的適用。公平原則規(guī)范體系中存在適用可能性的主要是顯失公平制度，但需要注意《民法總則》第151條所明確要求的主觀和客觀構成要件。

從主觀要件考察金融機構與借款人在訂約過程中的意思表示是否真實，需注意：（1）借款人是否處于危困狀態(tài)、缺乏判斷能力。危困狀態(tài)包括陷入急迫困境（例如治?。┒仨毾蛸J款人借錢；缺乏判斷能力包括借款人為特殊人群（例如老年人、偏遠地區(qū)人員等），欠缺一般的市場交易經驗，無法了解利率及違約信息，或超出自己預計給付能力而過度負債無法保障基本生活。（2）貸款人是否意識到借款人處于前述不利情境，并且具有利用此不利情境的主觀故意。例如貸款人將利率條款規(guī)定得極為復雜，使用晦澀的專業(yè)術語，并且沒有向借款人進行講解，或者誘使借款人提出或接受對其嚴重不利的利率調整條件。

從客觀要件判斷金融機構與借款人權利義務是否明顯失衡，主要考慮：（1）貸款人要求的利率（包括逾期利率）是否遠高于同類借款人的市場平均利率水平。（2）貸款人是否在一定范圍內處于市場壟斷地位，借款人是否完全沒有議價權和市場選擇權。

3.公共政策轉介適用

在無法援引具體規(guī)則和抽象原則的情況下，鑒于司法干預可能帶來額外問題，法院對利率這一價格條款的調整應保持在最小的必要限度。即使基于正當的公共政策（例如金融服務實體經濟政策）實施干預，亦應轉化為可言說、可論證、可檢驗的司法技術問題。①宋亞輝：《追求裁判的社會效果：1983-2012》，《法學研究》2017年第5期。

公共政策如果能夠先行轉化為立法規(guī)定再被司法適用則為最佳對策。立法展示的是經過正當程序的民意表達，社會中的大多數人如果都認為需要對某一種借貸類型或者某一種借款人進行特殊保護，則應對借貸利率進行統(tǒng)一規(guī)范。例如，香港通過《放債人條例》第18條強制要求貸款人進行合同摘要，方便借款人了解合同主要內容，以免形成誤導性的掠奪貸款。

即使在缺乏明確立法而因公共政策需要進行司法干預時，亦應優(yōu)化裁判技術，給予充分論證和說理。一般而言，法律（包括司法）對合同利率約定的干預并不必然損害效率，很可能是對意思表示不自由（如欺詐、脅迫等）的糾偏，這也符合公共政策的內在要求。然而個案干預極易造成裁判不一致的情況，無法為借貸雙方提供穩(wěn)定預期，有損司法公信力。特別是在現階段，如果法官預設金融機構優(yōu)勢地位而忽略借款人的信用風險，不予充分說理和精細分析而進行利率干預，有失司法公正。實證研究表明，法官在裁判中增加說理可有效排除法外因素干擾，說理越詳細，不當影響程度越低。②Zhuang Liu，Does Reason Writing Reduce Decision Bias? Experimental Evidence from Judges in China，Journal of Legal Studies，Vol.47，2018.規(guī)范化的司法裁判應以理服人，特別是以“法理”服人。利率問題是借貸合同糾紛的主要爭議焦點之一，其裁判關乎當事人利益，因此基于公共政策的利率調整需要充分說理。

六、結 語

在我國民間借貸與金融貸款利率規(guī)范方面，司法權與行政權曾達成合理分工和權力平衡，然而實踐觀察發(fā)現司法通過兩種形式擴張了權力：其一是最高人民法院創(chuàng)設抽象化規(guī)則介入金融貸款利率限制，其二是地方法院在金融借款合同糾紛審理中調整利率。

金融監(jiān)管作為行政權的表現方式之一，具有法定性和專業(yè)性。中國人民銀行實施利率市場化改革，自我限縮立法所授予的權力，全面放開金融貸款利率上限與下限管制，而僅通過利率監(jiān)測、專項檢查和行政處罰實施事后監(jiān)管。最高人民法院在利率市場化之后發(fā)布司法文件，從結果上直接限制金融貸款利率上限，逾越司法權邊界，構成對金融監(jiān)管政策的消解，有違“尊重專長”原則，應予檢討。

地方各級法院享有立法賦予的法律適用裁判權，可對進入司法程序的金融糾紛案件進行終局決斷，但此項司法權的行使應置于現行法制框架之下。本文案例研究表明，對金融貸款利率的個案干預進路包括參照適用民間借貸規(guī)定、適用公平原則規(guī)范體系、以違約金酌減為由干預逾期利息、運用金融消費者保護理念和其他公共政策調整，反映出司法思維不連貫、裁判路徑混亂、干預具有隨意性的問題。

超越金融貸款利率規(guī)制視角，合理劃定司法介入金融監(jiān)管的權力邊界，對于促進司法實踐發(fā)展具有重大意義。司法對金融監(jiān)管的干預源于司法能動主義以及法官樸素正義觀念，然而司法裁判需要尊重市場正義，僵化的裁判思維應予糾正。司法介入金融監(jiān)管的權力邊界應限于規(guī)范法學框架下的個案調整，應以不介入為原則、以介入為例外，優(yōu)先適用具體規(guī)則，在無法適用具體規(guī)則時，對抽象原則和公共政策的適用進行充分說理，從而保障司法公信力。