王力平

（內(nèi)蒙古科技大學(xué) 文法學(xué)院，內(nèi)蒙古·包頭 014010）

一、問題的提出

農(nóng)村牧區(qū)作為一定地緣群體和區(qū)域社會(huì)，是民族社會(huì)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)村牧區(qū)治理屬于地域性基層社會(huì)治理范疇，農(nóng)村牧區(qū)治理精細(xì)化是社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。“十二五”末，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)全面建成小康社會(huì)總體實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到84．09%[1]。近年來，內(nèi)蒙古深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，扎實(shí)有效推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，農(nóng)牧業(yè)連年豐收，農(nóng)牧民收入持續(xù)增長，農(nóng)村牧區(qū)面貌顯著改善，“三農(nóng)三牧”工作取得了一定的成績。但是，面對(duì)新時(shí)代人民群眾日益增長的美好生活需要，發(fā)展不平衡、不充分的問題依然突出，“三農(nóng)三牧”仍然是內(nèi)蒙古發(fā)展中最明顯的短板，農(nóng)村牧區(qū)依然是內(nèi)蒙古決勝全面建成小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。農(nóng)牧業(yè)和農(nóng)村牧區(qū)優(yōu)先發(fā)展是現(xiàn)代化內(nèi)蒙古建設(shè)的一項(xiàng)重大原則，建立強(qiáng)大的農(nóng)牧業(yè)體系，建設(shè)美麗的農(nóng)村牧區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民的生活富裕，增強(qiáng)億萬農(nóng)牧民的獲得感和幸福感，是內(nèi)蒙古全面建成小康社會(huì)的基本標(biāo)志。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，既是解決發(fā)展不平衡、不充分問題，讓全區(qū)人民群眾共享美好生活的現(xiàn)實(shí)需要，也是“建設(shè)亮麗內(nèi)蒙古，共圓偉大中國夢”的必然要求。

如何落實(shí)習(xí)近平總書記在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)的講話精神，如何將脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施有機(jī)結(jié)合，怎樣以更有力的舉措走好鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路、鄉(xiāng)村文化興盛之路、鄉(xiāng)村善治之路、城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，這不僅是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之意，更是全面建成小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)要求。本研究基于2014-2016年展開的內(nèi)蒙古美麗鄉(xiāng)村建設(shè)調(diào)查，探究在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)程中，如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，有序推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村牧區(qū)全面進(jìn)步、農(nóng)牧民全面發(fā)展，為農(nóng)村牧區(qū)治理精細(xì)化水平提升和社會(huì)治理創(chuàng)新提供鏡鑒。

二、農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)治理的內(nèi)蒙古實(shí)踐樣態(tài)

為了縮短城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施的差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)同步發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)治理，內(nèi)蒙古自治區(qū)從2014年到2016年3年時(shí)間內(nèi)，全面系統(tǒng)大規(guī)模投入農(nóng)村牧區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施“十個(gè)全覆蓋”綜合性民生工程，該工程既是當(dāng)時(shí)最大的脫貧攻堅(jiān)工程，也是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。該工程包括建設(shè)項(xiàng)目和擴(kuò)面工程兩部分，建設(shè)項(xiàng)目包括農(nóng)村牧區(qū)危房改造、安全飲水、嘎查村街巷硬化、通電、通廣播電視通訊、校舍建設(shè)及改造、衛(wèi)生室、文化活動(dòng)室、便民連鎖超市及配送中心、農(nóng)村牧區(qū)常住人口養(yǎng)老醫(yī)療低保等十個(gè)方面的建設(shè)。擴(kuò)面工程包括環(huán)境整治工程（亮化、綠化、美化、凈化等）、產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目以及其他。三年累計(jì)投資達(dá)2304.46億元，其中“十個(gè)全覆蓋”工程項(xiàng)目累計(jì)投資1448.11億元，擴(kuò)面工程累計(jì)投資856.35億元[2]。經(jīng)過三年的投資建設(shè)，自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面有了明顯的改觀（詳見表一，數(shù)據(jù)整理主要依據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站），從根本上徹底改善了1000 多萬農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活條件，其做法和經(jīng)驗(yàn)為農(nóng)村牧區(qū)全面建成小康社會(huì)提供了一把“金鑰匙”[3]。

表一 基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)投資建設(shè)

“十個(gè)全覆蓋”前的內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)嚴(yán)重不足，農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活條件亟待改善。隨著“四通”“三有”“兩改”“一保障”的落地，農(nóng)村牧區(qū)呈現(xiàn)新的樣態(tài)?！八耐ā保ò踩嬎こ?、街巷硬化工程、電力村村通及升級(jí)改造工程、廣播電視通訊工程）暢通了民心，補(bǔ)齊了農(nóng)村牧區(qū)水、路、電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，為農(nóng)村牧區(qū)的永續(xù)發(fā)展奠定了厚實(shí)的基礎(chǔ)?！叭小痹鎏淼牟粌H是生活的便利，更是改變了農(nóng)牧民的生活節(jié)奏，提升了農(nóng)村牧區(qū)的生活品質(zhì)。“三有”很好地促進(jìn)了“三農(nóng)三牧”工作，改變了各級(jí)黨委、政府對(duì)農(nóng)村牧區(qū)加快全面小康進(jìn)程的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)牧區(qū)的要素潛能和農(nóng)牧民的創(chuàng)業(yè)熱情，更是帶動(dòng)了農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的活力，尤其是培育了一批具有持續(xù)發(fā)展前景的新型農(nóng)牧業(yè)主體。“兩改”改變了村莊舊樣，改善了農(nóng)牧區(qū)的生活環(huán)境，進(jìn)行了美麗鄉(xiāng)村的提檔升級(jí)。實(shí)施“三改(危房改造、院墻改造、上下水改造)、三化(村內(nèi)街巷硬化、綠化、亮化)、三配套(每村配套建設(shè)1個(gè)文化廣場、1座壓縮式垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站、1座小型污水處理站)”工程，從根本上改善了村民的居住條件，提升了村莊的整體環(huán)境面貌?！耙槐Ｕ稀北Ｕ狭嗣裆枨?，解決了農(nóng)牧民的后顧之憂。全面提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是農(nóng)村牧區(qū)常住人口養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等社會(huì)保障工程的硬性要求，截止2016年年底，60歲及以上享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的城鄉(xiāng)居民達(dá)209.41萬人，享受高齡津貼人口24.75萬人，其中低保老人11.2萬人。與此同時(shí)，部分旗縣規(guī)劃建設(shè)了規(guī)模適度、集中居住的養(yǎng)老園區(qū)，有的在區(qū)域重點(diǎn)建制鎮(zhèn)建設(shè)了集老年公寓、幼兒園、衛(wèi)生院、社區(qū)服務(wù)中心“四位一體”的綜合服務(wù)中心，逐步形成空間布局優(yōu)化、發(fā)展模式多樣、社會(huì)參與廣泛、服務(wù)保障優(yōu)質(zhì)、老年群體共享的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全覆蓋，促進(jìn)牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“十個(gè)全覆蓋工程”實(shí)現(xiàn)了水、電、路、視、房、文、教、衛(wèi)、保、商的全面覆蓋，不僅使了村莊的面貌“變美了”，也帶動(dòng)了農(nóng)村牧區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，各地探索的“一鄉(xiāng)一業(yè)”“一村一品”等特色產(chǎn)業(yè)帶領(lǐng)著廣大農(nóng)牧民“變富了”，農(nóng)牧民在鄉(xiāng)間流傳著這樣的話：“住上敞亮房，走上平坦路，喝上干凈水，廣電有節(jié)目，活動(dòng)有場所，戶戶通上電，校舍保安全，購物家門前，小病不出村，老來有保險(xiǎn)”?！笆畟€(gè)全覆蓋工程”在促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)生活面貌根本性改善的同時(shí)，還依托特色資源優(yōu)勢，形成了一批畜牧業(yè)產(chǎn)品、旅游等富民產(chǎn)業(yè)，打造了一批“產(chǎn)業(yè)村”“明星村”“亮點(diǎn)村”，走出了“有新房無新村”的傳統(tǒng)農(nóng)村建設(shè)怪圈，在環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、人力、組織等方面為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從社會(huì)治理精細(xì)化這一視角來審視“后美麗”時(shí)代的內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村，基礎(chǔ)設(shè)施條件改善后的農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)的每一個(gè)行政村和較大自然村，其社區(qū)樣態(tài)總體上趨向同質(zhì)性，現(xiàn)代化新農(nóng)村新牧區(qū)的特征越加凸顯，但是與農(nóng)村牧區(qū)的全面振興尚有較長的路要走。嘎查村治理環(huán)境、治理資源、治理硬軟件條件的改善，迫切需要與之相配套的治理理念、治理思路、治理技術(shù)等的變革，而這些正是當(dāng)下如火如荼地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須重點(diǎn)考慮的基礎(chǔ)性工作?！班l(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”[4]，只有治理有效，方能讓美麗鄉(xiāng)村成為亮麗內(nèi)蒙古的鮮明底色[5]。

三、農(nóng)村牧區(qū)治理的要素轉(zhuǎn)變與經(jīng)驗(yàn)審視

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施既要立足中國鄉(xiāng)村社會(huì)變遷和發(fā)展面臨的共性問題，更要立足當(dāng)前農(nóng)村牧區(qū)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題與困境。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)、林區(qū)所有嘎查村的全面振興，是農(nóng)民、牧民、林區(qū)墾區(qū)職工的全面覆蓋，是基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、基層組織建設(shè)等的全面推進(jìn)。農(nóng)村牧區(qū)治理是一種極具綜合性復(fù)雜性社會(huì)性的實(shí)踐活動(dòng)，是由治理理念、環(huán)境、目標(biāo)、主體、客體、資源、方式、模式、結(jié)構(gòu)等要素組成的一個(gè)有機(jī)整體[6]。鄉(xiāng)村振興既要因地制宜，分類施策，要?jiǎng)?chuàng)造性地制定規(guī)劃，開展治理工作，更要夯實(shí)農(nóng)村牧區(qū)治理基礎(chǔ)，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序，農(nóng)村牧區(qū)治理如何實(shí)現(xiàn)精細(xì)化成為推動(dòng)構(gòu)建共建共享鄉(xiāng)村社會(huì)治理新格局的關(guān)鍵。農(nóng)村牧區(qū)治理的精細(xì)化需要重新審視當(dāng)下農(nóng)村牧區(qū)治理要素已然發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變，精細(xì)治理因治理要素轉(zhuǎn)變而行，精細(xì)治理就治理要素轉(zhuǎn)變而動(dòng)。

（一）治理理念的共贏化轉(zhuǎn)換

隨著農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)步伐的逐步加快，農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)環(huán)境日益改善也日趨復(fù)雜，農(nóng)牧民群體需求和利益越加多樣化，農(nóng)村牧區(qū)迫切需要一種不同于傳統(tǒng)單一治理模式的復(fù)合治理模式，尋求多元利益主體的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民、嘎查村、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、兩新組織等的互利共贏。

鄉(xiāng)村要振興，農(nóng)村牧區(qū)的治理要以農(nóng)牧民的幸福民生為落腳點(diǎn)，尊重農(nóng)牧民在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的話語權(quán)。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，農(nóng)村牧區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)經(jīng)營方式以及農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活方式等都發(fā)生了巨大的變革，農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背后，也出現(xiàn)了許多帶有共性的問題，比如干群關(guān)系緊張、基層組織缺乏活力、村干部權(quán)力過大而監(jiān)督缺位等。這些存在的問題既挑戰(zhàn)原有嘎查村熟人社會(huì)構(gòu)建的社會(huì)信任，也挑戰(zhàn)嘎查村治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，正是這種挑戰(zhàn)倒逼著嘎查村和政府在村級(jí)治理機(jī)制的創(chuàng)新方面進(jìn)行大膽地探索。在新時(shí)代社會(huì)矛盾業(yè)已轉(zhuǎn)化的新形勢下，需要讓全體農(nóng)牧民參與到農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)中來，治理實(shí)踐應(yīng)隨時(shí)捕捉與農(nóng)牧民利益息息相關(guān)的民生問題，以創(chuàng)新農(nóng)村牧區(qū)治理體制機(jī)制為突破口，將農(nóng)村牧區(qū)治理的效能與農(nóng)牧民生活質(zhì)量的提升緊密關(guān)聯(lián)起來[7]。

（二）治理目標(biāo)的綜合化轉(zhuǎn)向

農(nóng)村牧區(qū)變遷以及地域環(huán)境限制的疊加塑造了治理環(huán)境的復(fù)雜性，同樣，農(nóng)村牧區(qū)內(nèi)部民族環(huán)境以及邊疆社會(huì)環(huán)境為農(nóng)村牧區(qū)治理精細(xì)化帶來雙重壓力。農(nóng)村牧區(qū)治理需要積極面對(duì)和回應(yīng)農(nóng)牧民對(duì)幸福民生的期盼，尤其是農(nóng)牧民對(duì)幸福民生需求的拓展，通過提供更加精細(xì)化的公共服務(wù)，繼續(xù)深化農(nóng)村牧區(qū)治理創(chuàng)新的執(zhí)行力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)秩序的精準(zhǔn)維系、農(nóng)牧民權(quán)利的精準(zhǔn)保障和民生的精準(zhǔn)改善[8]，讓農(nóng)牧民共享“全覆蓋”的發(fā)展成果。

農(nóng)村牧區(qū)治理精細(xì)化需要兼顧社會(huì)公共事務(wù)有限供給與農(nóng)牧民多樣需求的有效對(duì)接，需要綜合考慮治理效果的客觀測量與農(nóng)牧民主觀體驗(yàn)的銜接，需要促進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)場域中個(gè)人權(quán)益與公共利益，各類治理主體之間的平衡，既要追求生活共同體和意義共同體的社區(qū)本質(zhì)統(tǒng)一，也要?jiǎng)?chuàng)造有機(jī)的民族團(tuán)結(jié)等社會(huì)意義和政治意義的綜合。

（三）治理主體的多元化轉(zhuǎn)置

不同于傳統(tǒng)治理模式，治理主體多元化作為一種治理現(xiàn)代化的必然趨勢，切實(shí)協(xié)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、居民自治之間的關(guān)系，是社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要特征之一，治理精細(xì)化就是要致力于農(nóng)村牧區(qū)多元參與主體利益的最大化。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是自治區(qū)黨委、政府提出的一場關(guān)乎內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)歷史性大變革的宏偉工程，是為農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)發(fā)展和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活開啟的一次全新跨越和深刻變革。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)的三年中，全區(qū)各級(jí)黨員干部作為農(nóng)村牧區(qū)治理多元主體中的重要一元，共3萬余名領(lǐng)導(dǎo)干部（其中包括2.1萬余名嘎查村干部）積極參與“五級(jí)示范抓引領(lǐng)”工作，有效解決了各個(gè)主體參與農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展的協(xié)同治理。在具體的治理實(shí)踐中，結(jié)合農(nóng)村牧區(qū)“兩委”換屆選舉，調(diào)整充實(shí)“兩委”班子，選好、管好、用好農(nóng)村牧區(qū)“兩委”帶頭人，不斷增強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)基層組織的創(chuàng)造力、戰(zhàn)斗力、凝聚力。組織新當(dāng)選農(nóng)村牧區(qū)“兩委”成員特別是農(nóng)村牧區(qū)黨組織書記和農(nóng)村牧區(qū)委員會(huì)主任的教育培訓(xùn)工作，依法推選嘎查村民小組長、嘎查村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、嘎查村民代表，及時(shí)修訂農(nóng)村牧區(qū)自治章程、村規(guī)民約等管理制度，規(guī)范黨務(wù)村務(wù)事務(wù)工作，全面推廣嘎查村務(wù)契約化管理和“532”工作法，進(jìn)一步健全和完善農(nóng)村牧區(qū)自治機(jī)制，提高農(nóng)村牧區(qū)組織建設(shè)的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。

（四）治理客體的問題化轉(zhuǎn)移

社會(huì)治理精細(xì)化是治理理念與治理實(shí)踐的有效統(tǒng)一，服從和服務(wù)于廣大農(nóng)村牧區(qū)各族群眾的根本利益，最大化地滿足廣大農(nóng)村牧區(qū)各族人民群眾日益增長的物質(zhì)和精神文化需求，農(nóng)村牧區(qū)治理精細(xì)化的理念必然是追求幸福民生[9]。農(nóng)村牧區(qū)的治理精細(xì)化直接指向農(nóng)村牧區(qū)的社會(huì)問題以及問題背后的利益主體。

不管是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，還是在鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，公平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、污染治理與草原環(huán)境保護(hù)、新型農(nóng)村牧區(qū)的現(xiàn)代元素與民族地方元素的關(guān)系、民族與邊疆社會(huì)和諧等問題依然突出。怎樣在快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的同時(shí)保證公平與正義，怎樣在易地搬遷、鄉(xiāng)村工業(yè)化、土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)保護(hù)好草原環(huán)境，怎樣實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民傳統(tǒng)與現(xiàn)代生活方式的有機(jī)融合，怎樣實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治與邊疆穩(wěn)定的有機(jī)統(tǒng)一，這都需要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、利益共享，統(tǒng)籌治理資源，降低治理成本，提高治理績效。

（五）治理資源的市場化轉(zhuǎn)軌

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)加速推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村牧區(qū)延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村牧區(qū)拓展，城市文明向農(nóng)村牧區(qū)輻射，有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。在切實(shí)解決了農(nóng)牧民基本公共服務(wù)問題的同時(shí)，帶來了農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村牧區(qū)治理的精細(xì)化從本質(zhì)上要求合理動(dòng)員和有效配置各類資源，既釋放農(nóng)村牧區(qū)中各類主體、資源的“活力”并促進(jìn)其流動(dòng)，同時(shí)又注重各治理主體在活力基礎(chǔ)上的規(guī)范、“有序”以及問題的有效解決。

農(nóng)村牧區(qū)治理的深入有效推進(jìn)，需要充分發(fā)揮市場在治理資源統(tǒng)籌整合中的作用，向市場要效益，通過市場擴(kuò)大效益，實(shí)現(xiàn)治理資源的市場化挖掘、集約化配置、系統(tǒng)化統(tǒng)籌、高效化整合。

（六）治理方式的法治化轉(zhuǎn)型

治理精細(xì)化既要依法保障農(nóng)牧民有效自治，也要在法律的框架內(nèi)探索合作共治。農(nóng)村牧區(qū)治理的目標(biāo)就是要追求農(nóng)村牧區(qū)繁榮、和諧和穩(wěn)定，法治必然成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的最有效保障。農(nóng)村牧區(qū)治理的法治化需要重塑農(nóng)村牧區(qū)治理立法理念，要在自治、法治、德治“三治融合”的農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)治理體系中，讓農(nóng)牧民的“自治權(quán)”邁向公共領(lǐng)域，讓作為鄉(xiāng)村振興主體的農(nóng)牧民在法治的框架下“民事民管”“民事民辦”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)的有效治理。

農(nóng)村牧區(qū)治理的法治化需要再造農(nóng)村法治主體，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)。新型農(nóng)牧民是鄉(xiāng)村振興的主體，也是農(nóng)村牧區(qū)治理法治化的主體，提高農(nóng)牧民的法律意識(shí)，培養(yǎng)知法守法具有法律素質(zhì)的新型農(nóng)牧民，是農(nóng)村牧區(qū)治理法治化的需求。

四、鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中農(nóng)村牧區(qū)精細(xì)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

走向良治的復(fù)合治理是農(nóng)村牧區(qū)精細(xì)治理的必然選擇，同時(shí)也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)治理有效的邏輯旨?xì)w。農(nóng)村牧區(qū)精細(xì)治理是國家性的正式制度與地方性的非正式制度“互構(gòu)”的過程，農(nóng)村牧區(qū)精細(xì)治理的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的“在地化”，鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的農(nóng)村牧區(qū)治理制度也需要為迎接“逆城市化”發(fā)展與正在到來的后生產(chǎn)型鄉(xiāng)村做全面準(zhǔn)備[10]。農(nóng)村牧區(qū)治理精細(xì)化就是要轉(zhuǎn)變農(nóng)村牧區(qū)治理的思維、主導(dǎo)理念、主體結(jié)構(gòu)、功能定位、治理方式等，升級(jí)原有社區(qū)“自治”模式，將剛性管理與柔性服務(wù)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)治理要素的有效識(shí)別和治理資源的精確瞄準(zhǔn)，精細(xì)治理就是要落實(shí)精確瞄準(zhǔn)，力求治理實(shí)效，從而建立起適應(yīng)農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)與發(fā)展實(shí)際的蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)宏觀管理、農(nóng)牧區(qū)居民自主治理、社會(huì)力量廣泛參與，多元主體“共治”與民族“自治”相融合的農(nóng)村牧區(qū)治理新機(jī)制。

將精細(xì)化的理念與文化運(yùn)用于農(nóng)村牧區(qū)治理即為精細(xì)治理，農(nóng)村牧區(qū)精細(xì)治理需要從治理體系和治理能力兩個(gè)層面予以突破。治理體系的合理建構(gòu)在促進(jìn)治理主體能力全面提升的同時(shí)，也將保障治理能力的全方位滲透[11]。治理體系角度強(qiáng)調(diào)協(xié)同機(jī)制和兩支隊(duì)伍建設(shè)，需要推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)治理主體的多元協(xié)同，加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)治理隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)志愿服務(wù)。治理能力的角度就是要增強(qiáng)“制度執(zhí)行能力”[12]，強(qiáng)調(diào)“四化”治理，即標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)程、系統(tǒng)化整合、智能化治理、動(dòng)態(tài)化管理，需要研發(fā)農(nóng)村牧區(qū)治理的標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程、力推農(nóng)村牧區(qū)治理資源的系統(tǒng)化整合、探索農(nóng)村牧區(qū)的智能化治理、深化農(nóng)村牧區(qū)治理績效動(dòng)態(tài)化管理。

（一）推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)治理主體的多元協(xié)同

鄉(xiāng)村振興就要充分發(fā)揮好黨管農(nóng)村的重要政治優(yōu)勢，充分發(fā)揮好黨的制度整合力[13]，全面加強(qiáng)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，圍繞農(nóng)村牧區(qū)工作新要求，以黨建促振興，增強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)基層黨組織總攬全局、協(xié)調(diào)各方的組織力。農(nóng)村牧區(qū)治理要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持農(nóng)村牧區(qū)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，持續(xù)不斷地推動(dòng)基層政府行政管理體制改革，改變傳統(tǒng)大包大攬的治理方式，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，積極培育扶持發(fā)展公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等農(nóng)村社會(huì)組織，重視發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用，最大限度地為農(nóng)牧民提供更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民參與農(nóng)村牧區(qū)治理的積極性，廣泛開展農(nóng)村牧區(qū)社區(qū)協(xié)商，圍繞農(nóng)村牧區(qū)社區(qū)建設(shè)中涉及農(nóng)牧民切身利益的公共事務(wù)、公益事業(yè)以及居民反映強(qiáng)烈的實(shí)際困難和矛盾問題等開展協(xié)商，真正使基層民主協(xié)商的過程成為統(tǒng)一思想、達(dá)成共識(shí)、明確目標(biāo)、鼓舞干勁的過程。探索嘎查村民議事會(huì)、社區(qū)共建理事會(huì)、和諧促進(jìn)會(huì)、農(nóng)村牧區(qū)決策聽證等協(xié)商形式，提高社區(qū)協(xié)商的能力和水平。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)治理隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于人才振興，建設(shè)一支懂農(nóng)牧業(yè)、愛農(nóng)村牧區(qū)、愛農(nóng)牧民的工作隊(duì)伍，是新時(shí)期農(nóng)村牧區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)的基本要求，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在，農(nóng)村牧區(qū)治理有效的實(shí)現(xiàn)，急需多樣化、職業(yè)化、專業(yè)化人才隊(duì)伍的強(qiáng)力支撐。

一是打造農(nóng)村牧區(qū)多樣化人才隊(duì)伍。加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)基層黨組織帶頭人建設(shè)，實(shí)施嘎查村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升行動(dòng)，從當(dāng)?shù)刂赂荒苁帧⒎掂l(xiāng)的外出務(wù)工經(jīng)商人員、復(fù)員退伍軍人等方面選拔培養(yǎng)帶頭人。加強(qiáng)農(nóng)村黨員隊(duì)伍建設(shè)，在青年農(nóng)民、外出務(wù)工人員、婦女中大力發(fā)展黨員。探索農(nóng)村社會(huì)工作專業(yè)人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、使用、激勵(lì)、薪酬社保等實(shí)踐，在有條件的農(nóng)村牧區(qū)盡早普及社會(huì)工作職業(yè)水平考試。下大力氣加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施相匹配的農(nóng)村社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)，可先期對(duì)接落實(shí)社會(huì)工作“三區(qū)計(jì)劃”，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)社會(huì)工作的專業(yè)引領(lǐng)作用。培育挖掘農(nóng)村牧區(qū)本土文化人才，支持文化能人，培養(yǎng)懂文藝、愛農(nóng)村牧區(qū)、愛農(nóng)牧民的文化工作隊(duì)伍。

二是加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)干部法治教育和專業(yè)技能培訓(xùn)。農(nóng)村牧區(qū)干部要率先守法，知法用法，為農(nóng)牧民做好表率，秉公辦事，維護(hù)好農(nóng)牧民正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益，能夠承擔(dān)起應(yīng)有的法律責(zé)任。對(duì)農(nóng)村牧區(qū)干部、基層黨員、人民調(diào)解員等有重點(diǎn)、有針對(duì)性地開展多樣化的專業(yè)技能培訓(xùn)，不斷提升其業(yè)務(wù)能力和水平，適應(yīng)智能化時(shí)代農(nóng)村牧區(qū)治理的新形勢。

三是改變大學(xué)生村官的“截流”，實(shí)現(xiàn)大學(xué)生村官從“駐鎮(zhèn)”到“駐村”的轉(zhuǎn)變。發(fā)揮大學(xué)生村官的知識(shí)優(yōu)勢，有效促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地生根和農(nóng)村牧區(qū)治理理念、思路、方式的轉(zhuǎn)變。

（三）創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)志愿服務(wù)

各地各部門要把推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)志愿服務(wù)作為健全社會(huì)服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的一項(xiàng)重要任務(wù)予以部署。農(nóng)村牧區(qū)可建立以幫助農(nóng)牧民排憂解難為宗旨的公益性志愿者隊(duì)伍。如黨員志愿服務(wù)隊(duì)、老年志愿服務(wù)隊(duì)、青年志愿服務(wù)隊(duì)、巾幗志愿服務(wù)隊(duì)、民兵志愿服務(wù)隊(duì)等，開展農(nóng)忙突擊、搶險(xiǎn)救災(zāi)、幫老助殘、扶貧濟(jì)困、糾紛調(diào)解、環(huán)境整治、信息共享等為主要形式的“接地氣”的志愿服務(wù)活動(dòng)或項(xiàng)目，讓廣大農(nóng)牧民在志愿者服務(wù)中培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，建設(shè)鄰里和睦、守望相助的文明鄉(xiāng)村。

創(chuàng)新農(nóng)村牧區(qū)志愿服務(wù)制度體系。建立健全農(nóng)村牧區(qū)志愿者注冊(cè)制度，形成社會(huì)化的志愿者招募機(jī)制，建章立制，形成有效的志愿服務(wù)管理機(jī)制，通過規(guī)范評(píng)選表彰工作，形成農(nóng)村牧區(qū)志愿服務(wù)的評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制，積極推廣“志愿服務(wù)銀行”“互助服務(wù)”“服務(wù)轉(zhuǎn)換”等有效形式，保障志愿服務(wù)良性運(yùn)行的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制[14]。

（四）研發(fā)農(nóng)村牧區(qū)治理的標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程

首先，建立統(tǒng)一、科學(xué)、符合農(nóng)村牧區(qū)實(shí)際的社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)體系。全面開展農(nóng)村牧區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化體系框架研究、設(shè)計(jì)和構(gòu)建，制定蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村牧區(qū)治理方面的權(quán)責(zé)清單，推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)基層服務(wù)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化，如嘎查村建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)化、嘎查村信息數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等，整合優(yōu)化公共服務(wù)層級(jí)和流程，打通“最后一公里”，打造“一站式辦理”的社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)。

其次，簡化優(yōu)化農(nóng)村牧區(qū)治理流程。內(nèi)蒙古自治區(qū)脫貧攻堅(jiān)村級(jí)“453”掛圖作戰(zhàn)的實(shí)踐表明，治理流程的簡化和優(yōu)化是治理有效的可靠保障。農(nóng)村牧區(qū)治理各項(xiàng)流程包括各級(jí)部門工作任務(wù)的分配、權(quán)責(zé)的分界、任務(wù)環(huán)節(jié)的工作時(shí)間、任務(wù)開展的先后次序、任務(wù)完成的周期等[15]，清晰嚴(yán)密、可追溯、可量化的治理流程保障了農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)治理的精細(xì)化和治理目標(biāo)的達(dá)成度。

（五）力推農(nóng)村牧區(qū)治理資源的系統(tǒng)化整合

鄉(xiāng)村振興就是要持續(xù)深化農(nóng)村牧區(qū)改革，有效激活農(nóng)村牧區(qū)資源要素，繁榮農(nóng)村牧區(qū)文化，讓廣大農(nóng)牧民積極性和創(chuàng)造性充分迸發(fā)出來，匯聚全社會(huì)支農(nóng)支牧、助農(nóng)助牧、興農(nóng)興牧的力量。在農(nóng)村牧區(qū)治理資源的挖掘方面，吸取城市文明及外來文化的優(yōu)秀成果，激活傳統(tǒng)文化資源，引導(dǎo)企業(yè)家、退休人員、文藝愛好者等投身農(nóng)村牧區(qū)文化建設(shè)，積極開發(fā)少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)日文化和戲曲、剪紙、茶湯等民間藝術(shù)、民俗表演項(xiàng)目，促進(jìn)傳統(tǒng)文化資源與現(xiàn)代消費(fèi)需求的有效對(duì)接，將民族民間文化元素融入鄉(xiāng)村振興，推動(dòng)文化、旅游等產(chǎn)業(yè)的深度融合與創(chuàng)新發(fā)展[16]。

在農(nóng)村牧區(qū)治理資源的整合方面，要積極搭建多主體參與的治理平臺(tái)，統(tǒng)籌各類治理資源進(jìn)行再整合。鄉(xiāng)村振興中的標(biāo)準(zhǔn)化衛(wèi)生室、文化活動(dòng)室、便民連鎖超市等日常運(yùn)轉(zhuǎn)及管理，需要以“人、地、物、組織、效益”等為參數(shù)，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制，同社會(huì)組織培育、非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題一起納入到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的框架中來統(tǒng)籌推進(jìn)。同時(shí)，還要不斷健全投入保障制度，確保財(cái)政優(yōu)先保障，加強(qiáng)金融重點(diǎn)傾斜支持，進(jìn)一步拓寬資金籌集渠道，動(dòng)員社會(huì)力量積極參與，形成多元投入格局。

（六）探索農(nóng)村牧區(qū)的智能化治理

鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的農(nóng)村牧區(qū)治理要構(gòu)建以動(dòng)態(tài)跟蹤、系統(tǒng)集成、信息共享為標(biāo)志的適宜農(nóng)村牧區(qū)地理信息、人口特征、法人征信等的基礎(chǔ)通用數(shù)據(jù)庫。加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)治理智能化應(yīng)用技術(shù)、服務(wù)平臺(tái)等的研發(fā)，實(shí)現(xiàn)嘎查村、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旗縣、盟市各級(jí)各類治理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)在智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧社保、智慧社區(qū)等民生綜合服務(wù)平臺(tái)的互聯(lián)互通、資源共享[15]。

持續(xù)拓展信息技術(shù)在農(nóng)村牧區(qū)治理領(lǐng)域的應(yīng)用，加快優(yōu)化電子政務(wù)、電子商務(wù)綜合平臺(tái)體系建設(shè)，更好地服務(wù)于農(nóng)牧民。探索適應(yīng)農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式，大力推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)電子商務(wù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)商系統(tǒng)互聯(lián)，渠道互通，解決農(nóng)產(chǎn)品“賣難、價(jià)低”等問題。研發(fā)智能放牧APP，實(shí)時(shí)跟蹤羊群位置，實(shí)現(xiàn)定位器與牧戶電子圍欄的交互功能，幫助牧民智能放牧、科學(xué)放牧。

（七）深化農(nóng)村牧區(qū)治理績效動(dòng)態(tài)化管理

社會(huì)治理精細(xì)化的首要問題是解決人的問題，其內(nèi)涵包括精準(zhǔn)識(shí)別人的需求，精準(zhǔn)區(qū)分不同群體的利益，精準(zhǔn)提供管理與服務(wù)，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展[8]。農(nóng)村牧區(qū)的精細(xì)治理尤其要精準(zhǔn)識(shí)別弱勢群體和貧困人群，在脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中更為精準(zhǔn)地提供服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的農(nóng)村牧區(qū)在國家治理、社會(huì)治理中依然起著基礎(chǔ)作用，農(nóng)牧民的滿意度應(yīng)當(dāng)作為農(nóng)村牧區(qū)精細(xì)治理評(píng)估的根本標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)牧民的民生需求和利益訴求是不斷變化的，故而農(nóng)村牧區(qū)的精細(xì)治理是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過程，農(nóng)村牧區(qū)的治理績效也會(huì)隨之而動(dòng)態(tài)變化，治理績效的動(dòng)態(tài)化管理就是要將規(guī)范性的評(píng)價(jià)和效益性的評(píng)價(jià)相結(jié)合，建立起立足農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展實(shí)際、考量農(nóng)牧民需求變化的農(nóng)村牧區(qū)治理績效評(píng)估多維指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)精細(xì)治理能力的現(xiàn)代化，共促鄉(xiāng)村振興的分類推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在農(nóng)村牧區(qū)的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)主攻方向，抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)為牽引，對(duì)照農(nóng)牧業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村牧區(qū)美、農(nóng)牧民富全面實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村牧區(qū)全面進(jìn)步、農(nóng)牧民全面發(fā)展。農(nóng)村牧區(qū)精細(xì)治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工作，也是考驗(yàn)基層社會(huì)治理能力的多元化體系，就治理主體而言，既要依賴于政府組織，也要依賴于非政府組織，就治理依據(jù)而言，既要依靠法律，也要依靠道德、民俗、社會(huì)組織規(guī)范，就治理方式而言，既要依賴強(qiáng)制，也要依賴非強(qiáng)制的溝通、協(xié)商、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)等。在推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)治理精細(xì)化的具體實(shí)踐中，要不斷夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的組織基礎(chǔ)，構(gòu)建起適應(yīng)新時(shí)代要求的自治、法治、德治“三治相協(xié)”的農(nóng)村牧區(qū)治理新格局，確保農(nóng)村牧區(qū)活力和秩序兼具，社會(huì)發(fā)展和生活幸福共享。